| Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
nasce dall'intento di affermare un'idea e una pratica della
sanzione penale diverse da quelle oggi dominanti. Nel senso
comune e nella prassi giudiziaria, nei codici e nella cultura
della magistratura, nella mentalità condivisa e nella
giurisprudenza, domina l'idea che la detenzione in cella sia
l'unica forma di sanzione possibile e - addirittura -
pensabile. Nonostante che "solo nel secolo scorso la pena
carceraria è divenuta la pena principale, spodestando
progressivamente tutte le altre" (Luigi Ferrajoli).
Questo ha fatto sì che anche la legge 26 luglio 1975,
n.354, come modificata dalla legge 10 ottobre 1987, n.663
("legge Gozzini") e dal decreto-legge 14 giugno 1993, n.187,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 agosto 1993,
n.296 (sulle misure alternative), nonché la legge 24 novembre
1981, n.689 (sulle sanzioni sostitutive) e, per certi versi,
lo stesso nuovo codice di procedura penale - che, pure,
intendevano valorizzare forme diverse di pena - non abbiano
raggiunto lo scopo. Le misure alternative e le sanzioni
sostitutive lì previste risultano sottoposte a una così ampia
(e opinabile) discrezionalità - e hanno subìto tali e tante
modifiche e limitazioni - da risultare, nei fatti, scarsamente
utilizzate, poco efficaci e, soprattutto, incapaci di
invertire (o, anche solo, di contrastare) la prassi
consolidata e la mentalità dominante. Da qui, la scelta che
motiva la presente proposta di legge: incidere, innovando le
pene principali, sul sistema sanzionatorio complessivo; ciò, a
partire dalla considerazione della fase di stallo in cui si
trova la tradizionale controversia tra chi valorizza il
concetto di predeterminazione legale e di determinazione
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giudiziale della pena e chi privilegia quello di flessibilità
e manipolabilità della stessa in fase esecutiva. Le due
diverse posizioni si ritrovano "a sinistra" come "a destra",
tra i "garantisti" e i "sostanzialisti" e presso culture e
tradizioni assai diverse. Da una parte, si sostiene la
necessità di una pena certa e immodificabile, inflitta dal
giudice all'atto della sentenza; dall'altra, si ribadisce la
necessità e l'utilità - anche "economica": dal punto di vista
della produttività del sistema della giustizia - di una pena
flessibile in sede di esecuzione.
Paradossalmente, tale controversia e lo stesso sviluppo
delle misure alternative e delle sanzioni sostitutive - che
pure rappresentano, forse, la principale innovazione di questo
secolo in tema di tecniche penali - è un segno della
resistenza del paradigma carcerario (cui non sfugge, va detto,
anche la presente proposta di legge). Resta, anche nella
cultura che ha ispirato quelle misure e quelle sanzioni,
l'idea che la pena principale - ovvero da applicare sempre e
comunque - sia la detenzione in cella; altre pene vengono
considerate, sì, ma solo in posizione subalterna e secondaria.
Dunque, le sanzioni diverse, all'interno di questa
impostazione, vengono ridotte al rango, appunto di misure
sostitutive. Al fine di invertire tale tendenza, è
necessario, pertanto, ripensare alla formulazione di un nuovo
sistema di pene da porre accanto a quelle note: pene diverse,
idonee a soddisfare, in qualità di pene principali, il
duplice scopo del diritto penale - proporzionalità delle
sanzioni in relazione alla gravità dei reati ed efficacia
delle stesse ai fini della prevenzione dei delitti - entro una
prospettiva di razionalizzazione e di minimizzazione del
sistema sanzionatorio (pena minima necessaria).
In altri termini, per cambiare davvero mentalità si deve
ottenere che le pene non detentive - ovvero le sanzioni che
rinunciano interamente o parzialmente alla reclusione in cella
- siano non alternative e discrezionali (e
irrogate in fase esecutiva), bensì pene principali: rientrino
dunque, tra quelle indicate e tassativamente previste
dall'articolo 17 del codice penale, e applicate dal giudice,
in sede di condanna, per una fascia determinata di reati.
Si è scelto di indicare come limite per l'applicazione di
tali misure il tetto dei quattro anni, selezionato secondo
criteri di politica criminale e, quindi, nel rispetto del
principio di proporzione (all'articolo 5, si legge: "La pena
della semireclusione si estende a tutti i delitti per i quali
è stabilita la pena edittale massima di quattro anni, senza
giudizio di equivalenza o di prevalenza tra circostanze, e
comunque a tutti i delitti colposi"). Il nodo della proposta
riguarda, pertanto, l'esecuzione delle pene brevi e medie, che
producono, per lo più, effetti negativi largamente superiori
alla loro eventuale utilità.
D'altra parte, si è lasciato immodificato il sistema delle
misure alternative contemplato dall'ordinamento penitenziario
(pur con le restrizioni previste per la criminalità
organizzata) e il sistema delle sanzioni sostitutive previsto
dalla legge n.689 del 1981 e ampliato dal decreto-legge n.187
del 1993: ciò al fine di preservare il necessario carattere di
flessibilità della pena, in vista di una riforma complessiva
dell'intero sistema sanzionatorio.
Il contenuto delle nuove pene è tale da limitare
l'afflizione fisica e l'afflizione psicologica (solitudine,
isolamento, assoggettamento disciplinare, perdita di socialità
e di affettività e, quindi, di identità). E tuttavia, quel
contenuto non arriva a escludere il carattere privativo della
pena (che è, scrive Ferrajoli, "condizione della sua certezza,
legalità e determinatezza"): ma alla privazione integrale
della libertà personale viene sostituita una sua limitazione
parziale. Come si legge all'articolo 5, "la pena della
semireclusione viene espiata per almeno dieci ore al giorno
negli istituti o nelle sezioni indicate nel secondo comma
dell'articolo 48 della legge 26 luglio 1975, n.354, situati
nel comune di residenza del condannato o in un comune vicino.
La determinazione delle ore e l'indicazione dell'istituto sono
effettuate in relazione alle comprovate esigenze di lavoro o
di studio del condannato".
Gli articoli 1 e 2 della proposta di legge modificano
gli articoli 17 e 18 del codice penale e introducono, tra
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le pene principali stabilite per i delitti, la
semireclusione.
L'articolo 3 modifica la disciplina relativa alle misure
(obbligo del lavoro, dell'isolamento notturno e del lavoro
all'aperto) collegate alla pena dell'ergastolo, e sottopone
anch'esse alle condizioni e alle garanzie previste
dall'ordinamento penitenziario.
L'articolo 5 indica le modalità di espiazione della
semireclusione e gli obblighi connessi; l'articolo 7 prevede
le pene per il condannato che violi quegli obblighi.
L'articolo 6 prevede una ulteriore innovazione per il
regime delle pene principali, in quanto contempla la nuova
sanzione denominata detenzione. Questa comporta, per
tutte le contravvenzioni, una misura che nulla ha che vedere
col significato che quella parola assume nell'uso corrente.
Laddove le norme vigenti prevedono la pena dell'arresto,
l'articolo 6 della presente proposta di legge prevede una pena
il cui contenuto sostanziale è uguale a quello della
semireclusione (come indicato nell'articolo 5). Un esempio
assai significativo è quello della sanzione prevista per la
guida senza patente, oggi punita con l'arresto e l'ammenda: la
nuova normativa prevede, appunto, per tale contravvenzione la
pena della detenzione, negli stessi termini e alle
stesse condizioni della semireclusione. L'articolo 8
sostituisce l'arresto - nei casi in cui la pena effettiva da
espiare non superi i tre anni e non vi sia pericolo di fuga -
con l'ingiunzione a costituirsi in carcere entro quindici
giorni dalla notifica dell'ordine. Anche tale articolo
persegue il fine di ridurre le misure inutilmente afflittive,
quando ne manchi la stretta necessità e nei casi in cui il
condannato potrebbe ottenere le misure alternative, previste
dall'ordinamento penitenziario.
Alla stesura della presente proposta di legge ha
collaborato il dottor Francesco Maisto, magistrato in
Milano.
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