| Onorevoli Colleghi! - Il clamore delle vicende
giudiziarie penali ha, di fatto, messo in sordina l'elemento
più grave di quella che solo eufemisticamente può ancora
essere definita "crisi della giustizia civile".
In realtà, dopo la pur necessaria e non più
procrastinabile entrata in vigore delle norme che hanno
modificato, sotto molti aspetti, radicalmente il codice di
procedura civile, questo settore della giustizia è
letteralmente paralizzato.
La divisione dei magistrati - che sono stati destinati,
per la metà, alla trattazione delle "nuove" cause secondo il
vecchio rito e, per l'altra metà, allo smaltimento di
"vecchie" cause con le norme rituali pregresse - ha avuto un
effetto devastante su tutti i procedimenti.
Da un lato, infatti, i nuovi giudizi non possono essere
trattati nei termini di legge e le stesse prime udienze
vengono differite d'ufficio anche di sette-otto mesi, specie
nei grandi centri e, per di più, subiscono ulteriori
differimenti inattivi - per altre due udienze dopo la prima -
per effetto delle disposizioni di cui agli articoli 4 e 5 del
decreto-legge n. 432 del 1995, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 534 del 1995; e, quel che è ancor più grave,
accumulano un arretrato medio di circa il 20 per cento delle
cause iscritte a ruolo
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nell'anno. Questo, in pratica, significa che - oltre alla
trattazione effettiva della causa dilatata in termini
eccessivi - i nuovi processi stanno già accumulando arretrati
alla media del 20 per cento all'anno, ripetendo ed aggravando
la situazione che già si era determinata per i procedimenti
in atto al momento dell'entrata in vigore delle nuove norme
processuali.
Dall'altro lato, le cause, per le quali correntemente si
parla di arretrato, avevano raggiunto la cifra record di
circa 2.800.000 procedimenti, alla cui trattazione si dedicano
ora la metà dei magistrati che prima le avevano in carico. Il
risultato "mostruoso" è che non vengono, almeno in molti
tribunali, di fatto più trattate. Al tribunale di Roma, per
esempio, le udienze normali (quelle nelle quali si dovrebbe
svolgere attività istruttoria) vengono differite d'ufficio a
non meno di dieci mesi. E ciò senza dire che tali processi
vanno poi a confluire nella "strettoia" delle udienze
collegiali che, ormai, varcano la soglia del 2.000!
Non ci sono più parole per esprimere lo sgomento degli
"addetti ai lavori" (magistrati, avvocati, cancellieri e
quant'altri) e la sfiducia dei cittadini che, per i più
abbienti, si risolve nel sempre più frequente ricorso agli
arbitrati e, per i meno fortunati, in un rancore profondo
verso le istituzioni e verso la democrazia che le governa: ci
sono cause irrisolte da oltre 23 anni! Non senza dire che la
paralisi della giustizia civile ha, per effetto indotto,
comportato l'aumento degli affari penali perché il cittadino,
sia pure illusoriamente, spera che l'elemento pressorio di una
denuncia-querela possa indurre a miti consigli la controparte
inadempiente. Vi è, quindi, la necessità di rendere operativo
il "servizio giustizia" attraverso la copertura non solo dei
posti vacanti, che pure sono numerosi, ma attraverso
l'adeguamento, anche temporaneo, degli organici alle effettive
esigenze di una pronta risposta alla domanda di giustizia.
Questo obiettivo non è realizzabile in tempi accettabili né
con il recupero dei magistrati provenienti dalla soppressione
delle sedi giudiziarie minori, né con una maggior frequenza di
concorsi; fatto quest'ultimo che, tra l'altro, potrebbe
comportare uno scadimento del livello qualitativo dei
giudicanti.
E' superfluo sottolineare che, rispetto all'enorme numero
di processi arretrati, la istituzione del giudice di pace (di
cui, peraltro, già si rivelano limiti ed inefficienze) non
porta alcun sollievo in quanto si occupa di nuove cause.
Il problema veramente drammatico è costituito dallo
smaltimento dei 2.800.000 processi arretrati; occorre liberare
dalla loro trattazione i magistrati ordinari per destinarli
tutti alla istruzione e decisione delle nuove cause.
A tal fine e per ottenere il duplice risultato
(normalizzare le cause di nuovo rito ed eliminare gli
arretrati collegati alle precedenti norme processuali),
l'unica soluzione è il ricorrere a giudici onorari assunti,
specificamente ed a termine, con l'esclusivo scopo di trattare
i processi arretrati di cui si è più volte detto, conservando,
per alcune materie, e sono il numero minore, la trattazione ai
magistrati ordinari o perché hanno acquisito un patrimonio di
insostituibile esperienza specialistica ovvero perché la
particolare delicatezza della materia lo richiede e consiglia:
pensiamo, ad esempio, ai settori fallimentare e societario ed
a quelli in tema di rapporti familiari o di status. Al
riguardo l'istituzione di "uffici spoglio" istituiti presso le
sedi di corte d'appello potrebbe provvedere al coordinamento
delle scelte dei giudizi per i tribunali dei singoli
distretti.
Quelle che, forse impropriamente ma efficacemente, sono
state chiamate "sezioni stralcio" dovrebbero essere costituite
da avvocati che, assimilati ai giudici onorari in quanto a
stato giuridico, rispondano ai seguenti requisiti ed accettino
le condizioni che di seguito vengono indicate:
a) qualità morali e professionali;
b) notevole esperienza e capacità
professionali;
c) idoneità psico-fisica;
d) età minima elevata;
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e) cancellazione dagli albi professionali e limiti
alla reiscrizione.
Si è previsto un intervento rispettoso dei princìpi
costituzionali e che, tenendo conto della situazione
straordinaria, determini immediatamente e rigorosamente anche
le scansioni temporali di attuazione della presente proposta
di legge evitando, in tal modo, le "calende greche" dei
regolamenti di attuazione. Quale logica e necessaria
conseguenza sono stati previsti come perentori i suddetti
termini attuativi, con le ovvie e derivanti valutazioni
disciplinari per quanto attiene alla loro eventuale
inosservanza (articolo 15).
Ci rendiamo conto della novità dell'impostazione, ma è
proprio tale novità che deve richiamare ciascuno ad una
assoluta dedizione al proprio compito per superare l'attuale
impantanamento dell'amministrazione giudiziaria ridando, in
tal modo, efficacia alla stessa nonché dignità alla funzione
ed a coloro che la gestiscono in tutti gli ordini e gradi del
servizio.
Va segnalata, inoltre, la circostanza che, nell'indicare
la copertura finanziaria, si è colta l'occasione di rendere
più adeguato e proporzionato al valore delle cause il
contributo delle parti, eliminando contemporaneamente il
vessatorio uso della carta bollata, che penalizza i cittadini
non abbienti, ed esentando da qualsiasi onere le controversie
minimali e riconducibili ad un massimo di dieci milioni di
lire.
Va sottolineato anche il fatto che è previsto l'accesso
alla magistratura onoraria dei soli avvocati sia per quanto
indicato all'articolo 13, in tema di trattamento delle
pensioni e della quiescenza, sia per evitare, da un lato, il
ritorno in servizio di magistrati già pensionati e,
dall'altro, la distrazione dei docenti dai loro delicati
compiti educativi.
In particolare, negli articoli da 1 a 7 è stato regolato
l'intero procedimento di nomina dei giudici onorari. Così, gli
articoli 1 e 2 prevedono che, su segnalazione delle corti
d'appello, sia individuato il numero dei magistrati onorari
necessari per rendere un efficiente servizio di giustizia. E'
stato introdotto il principio del silenzio-assenso da parte
del Consiglio superiore della magistratura in ordine
all'approvazione dei programmi per la definizione delle
pendenze giudiziarie civili. Si è stabilito, inoltre, che i
magistrati onorari saranno impiegati in modo esclusivo nella
trattazione e decisione delle cause civili "arretrate"
(articolo 2). I magistrati ordinari potranno, quindi, essere
addetti nella loro totalità alla trattazione e decisione delle
cause che sono regolate dalle nuove norme processuali,
restringendo i tempi già troppo dilatati e rendendo le
decisioni in termini accettabili e tempestivi.
Sempre all'articolo 2, comma 5, è contemplato il tentativo
obbligatorio di conciliazione da esperire nella stessa udienza
di decisione e prima che la causa sia trattenuta a tale
fine.
Agli articoli 3 e 4, viene fissato il limite massimo del
numero dei magistrati onorari per tutto il territorio
nazionale, tenuto conto del carico medio delle cause che
verranno loro attribuite e del loro decremento progressivo nel
corso del quadriennio (periodo di validità della nomina); sono
stabiliti i limiti di età e i requisiti per poter assumere
l'incarico, nonché le modalità e i termini di presentazione
delle domande per la nomina.
Le disposizioni di cui agli articoli 5, 6 e 7 regolano
l'istituzione delle commissioni che dovranno valutare le
domande presentate per la nomina a giudice onorario e formare
i relativi elenchi graduali delle stesse, stabilendo i modi e
i tempi della loro attività; indicano i titoli che dovranno
essere valutati; prevedono il coinvolgimento dei consigli
giudiziari, per quanto di loro competenza, le modalità di
nomina dei giudici onorari, l'ambito territoriale nel quale
eserciteranno la loro funzione, l'obbligo di cancellazione
dagli albi professionali e il termine di moratoria per le
reiscrizioni, connesso con l'ambito del distretto nel quale
hanno svolto l'attività giudiziaria.
L'articolo 8 regolamenta la ricusazione e l'astensione.
Con l'articolo 9 si è introdotto il principio del giudice
unico, ferme restando le altre norme del pregresso rito, e ciò
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all'evidente fine di ridurre il numero di giudici onorari e di
evitare la "strozzatura" delle decisioni collegiali.
All'articolo 10 sono previste la dispensa e la revoca del
giudice onorario, attuate con provvedimento emanato dal
presidente della corte d'appello, e sentito il consiglio
giudiziario integrato, a tale fine, dal presidente del
consiglio dell'ordine professionale. Con l'articolo 11 è
regolata la modalità di sostituzione dei giudici dimissionari,
dispensati e revocati.
All'articolo 12 è stato introdotto, per quanto concerne la
struttura ed il contenuto delle sentenze, il principio di
esporre i motivi concisamente e limitatamente alle questioni
controverse della causa. La stessa norma prevede l'esclusione
della competenza dei giudici onorari relativamente alle cause
di cui all'articolo 48 dell'ordinamento giudiziario approvato
con regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come sostituito
dall'articolo 88 della legge 26 novembre 1990, n. 353, ed
estende tale esclusione a tutte le procedure concorsuali.
L'articolo 13 regola lo stato giuridico dei giudici onorari,
equiparato a quello dei vice pretori onorari, nonché il
trattamento economico e previdenziale. Per quest'ultimo è
stato previsto il versamento del contributo minimo alla Cassa
di previdenza e assistenza degli avvocati e procuratori, che
attualmente ammonta a lire 1.840.000 annue; tale versamento
contributivo, unitanente al diritto di conservare l'iscrizione
all'istituto previdenziale, consentirà all'erario di non
assumere oneri di quiescenza sotto qualsiasi forma
ipotizzabile e permetterà ai professionisti di maturare
comunque il diritto al trattamento pensionistico. Con le
stesse finalità l'indennità forfettaria annuale è calcolata in
lire 72.000.000 annuali. E' possibile, quindi, ipotizzare una
spesa annuale, calcolata su 4.000 unità, pari a lire
296.000.000.000 (lire 72.000.000x4.000+2.000.000x4.000) che
per l'intero quadriennio di durata della nomina comporterà un
onere di lire 1.184 miliardi.
L'articolo 14 prevede la copertura finanziaria adottando
criteri per molti versi innovativi e semplificativi con il
reperimento della disponibilità mediante imposizione
tributaria delle cause secondo il loro valore. Ed infatti, da
un lato, sono state elevate le tasse di iscrizione a ruolo
delle singole cause, proporzionandole, con scaglioni, al
valore delle stesse, con ciò adottando un criterio analogo a
quello della tassa di registro, per evidente equiparazione
tributaria; dall'altro lato, si è tolto il balzello odioso e
farraginoso della carta bollata negli atti giudiziari,
criterio questo che arrecherà non poco sollievo ai cittadini
ed eliminerà la sproporzione e disparità in merito alla
possibilità di difesa tra i contendenti più abbienti rispetto
a quelli meno abbienti. E' previsto, inoltre, che il Ministro
di grazia e giustizia, con proprio decreto, apporti le
necessarie variazioni alla tassa di iscrizione a ruolo ed ai
relativi scaglioni, al fine di rendere tale settore più
omogeneo ed adeguato alle previsioni di spesa anche per il
futuro.
E' stato, infine, eliminato ogni balzello, compreso
l'onere della registrazione delle sentenze, per ogni
contenzioso compreso nel limite massimo di lire dieci milioni;
controversie, queste ultime, che rientrano nella competenza
del giudice di pace e che si iscrivono nella logica e finalità
di tale tipo di amministrazione della giustizia.
E' stata prevista la possibilità di pagare la tassa di
iscrizione a ruolo in modo semplificato con nuove marche ad
hoc e, alternativamente, con i versamenti in apposito conto
corrente postale con bollettini a tre ricevute: una per
l'ufficio, una da depositare in cancelleria all'atto
dell'iscrizione ed una da conservare a cura della parte (per
l'attuale modello, confronta 8- quater codice 129501 dei
conti correnti postali).
Infine, è previsto che eventuali residui siano posti a
carico del fondo speciale di cui alla tabella A, alla voce
Ministero di grazia e giustizia, allegata alla legge
finanziaria 1996. Tutti i suddetti elementi potranno essere
maggiormente chiariti sulla base dei dati rilevati dal
Ministero di grazia e giustizia, tenendo conto del numero e
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valore delle cause e di ogni altro utile elemento, e delle
modifiche apportate con decreto dello stesso Ministro, così
come previsto all'articolo 14.
All'articolo 15 i termini di adempimento degli obblighi
derivanti dalla presente proposta di legge sono dichiarati
perentori e la loro inosservanza è indicata come valutabile ai
fini disciplinari, per quanto compatibile con lo status
degli eventuali inadempienti. La disposizione è fortemente
innovativa, ma sembra più che opportuno, richiamando quanto
già detto in proposito, sottolineare la necessità di
introdurre in concreto il principio della responsabilità
personale di chiunque, in qualsiasi grado, è chiamato ad
osservare ed applicare la legge.
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