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Onorevoli Colleghi! - La Commissione difesa ha
esaminato le proposte di legge n. 1649, 1924, 1988, 4512 e
4652, pervenendo alla definizione di un testo unificato, che
si allega alla presente relazione.
Occorre peraltro dar conto della complessa e prolungata
attività conoscitiva svolta dalla Commissione, che ha
condizionato il dibattito politico sull'argomento e che ha
consentito, sulla base delle proposte di legge esaminate, di
caratterizzare in modo originale la decisione finale della
Commissione.
1. Ambito dell'intervento normativo e contenuto delle
proposte di legge.
La necessità di colmare il vuoto normativo esistente
riguardo al bilanciamento qualitativo e quantitativo del
commercio di materiali di armamento tra l'Italia e gli altri
paesi ha portato alla presentazione di alcune proposte di
legge all'esame della Commissione Difesa, aventi la finalità
di garantire un elevato livello qualitativo degli acquisti di
beni e servizi di armamento effettuati dal Ministero della
difesa e di promuovere l'industria italiana e lo sviluppo
tecnologico del Paese anche attraverso un equilibrato
interscambio con l'estero.
Alcune di tali proposte di legge risultano già presentate
nelle precedenti legislature, motivo per il quale la
Commissione ha ritenuto di approfondirne i contenuti alla luce
delle recenti evoluzioni dei rapporti infraeuropei in materia
di realizzazione di una politica comune dell'industria
militare.
La proposta di legge C. 1649, Bampo ed altri, prevede che,
nei bandi di gara per l'acquisto di materiali di armamento da
parte del Ministero della difesa, sia stabilita
l'obbligatorietà della proposta, da parte delle industrie
offerenti, di compensazioni industriali per un importo pari
almeno al 70 per cento del valore della commessa. L'equo
ritorno viene valutato dall'Ufficio industria difesa, di cui
si propone l'istituzione, mentre la soglia minima è stabilita
in 10 miliardi di lire per ogni singolo bene, facendosi
comunque divieto di suddividere le gare per non superare tale
soglia. All'Ufficio compete formulare le proposte di
compensazione; valutare le transazioni proposte dall'industria
fornitrice; esprimere pareri al Ministero della difesa sui
contratti delle forniture; fornire assistenza alle imprese
nazionali ed estere per la conclusione di contratti e la
trasmissione di informazioni; operare in collaborazione con i
Ministri del commercio con l'estero e degli affari esteri per
la creazione di una camera di compensazione fra acquisti del
Ministero della difesa ed impegni delle industrie italiane di
armamento nei mercati esteri; verificare periodicamente gli
impegni assunti dall'industria fornitrice. Per l'espletamento
di tali compiti l'Ufficio opera in accordo con l'Ufficio del
Segretario generale - Direzione nazionale degli armamenti,
istituito presso il Ministero della difesa, e in coordinamento
con le competenti strutture dei Ministeri degli affari esteri,
del commercio con l'estero e dell'industria. I criteri di
valutazione dell'equo ritorno e le modalità di bando e di
applicazione delle penali e delle fideiussioni a loro garanzia
sono definiti da direttive del Ministro dell'industria. Le
modalità di applicazione delle compensazioni, in attuazione
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delle predette direttive, sono stabilite con regolamento, da
adottare con decreto del Ministro della difesa, di concerto
con il Ministro dell'industria, che costituisce parte
integrante di ciascun contratto di acquisizione di beni e
servizi ad alta tecnologia. Viene affidata al Ministero della
difesa, d'intesa con i Ministeri dell'industria e del
commercio con l'estero, la promozione e la conclusione di
accordi con enti od organi competenti di altri Stati, al fine
della reciproca applicazione del principio dell'equo ritorno.
Si prevede, infine, che nella relazione che il Presidente del
Consiglio dei ministri indirizza annualmente alle Camere, ai
sensi dell'articolo 5 della legge n. 185 del 1990, venga
inserito un apposito capitolo sulle compensazioni industriali
e sull'attività dell'Ufficio industria difesa.
La proposta di legge C. 1924, di iniziativa del deputato
Romani, disciplina gli obblighi contrattuali del Ministero
della difesa, prevedendo che i contratti di acquisizione di
materiali di armamento e servizi connessi, assegnati a
fornitori esteri, contengano clausole di compensazione
industriale da parte dei fornitori atte a garantire al paese
acquirente un equo ritorno per l'esborso sostenuto. La
definizione della normativa applicativa è demandata ad un
apposito regolamento di esecuzione, adottato con decreto del
Ministro della difesa, di concerto con i Ministri
dell'industria e degli affari esteri, entro sei mesi
dall'entrata in vigore della legge. Il regolamento, oltre a
prevedere casi eccezionali di deroga al principio della
compensazione industriale e dell'equo ritorno, determina, tra
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l'altro, la soglia minima di applicabilità delle
compensazioni. Viene affidata al Ministero della difesa,
d'intesa con i Ministeri dell'industria e del commercio con
l'estero, la promozione e la conclusione di accordi con enti
od organi competenti di altri Stati, al fine della reciproca
applicazione del principio dell'equo ritorno. Per quanto
concerne la struttura amministrativa preposta alla gestione
delle compensazioni industriali, il progetto in esame, a
differenza delle altre proposte di legge, che incardinano tale
struttura nell'ambito dell'Ufficio di coordinamento della
produzione dei materiali di armamento della Presidenza del
Consiglio, prevede l'istituzione di un Comitato
interministeriale per le compensazioni industriali, composto
da rappresentanti dei Ministeri della difesa, degli affari
esteri e dell'industria, rinviando ad un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri per la determinazione
della struttura di tale organo consultivo. I compiti
principali del Comitato consistono nel formulare gli indirizzi
generali della politica di acquisizione di materiale di
armamento e servizi connessi per quanto concerne lo specifico
ambito delle compensazioni industriali; assistere, con ruolo
consultivo, gli organi dell'Amministrazione della difesa nella
stipula di contratti di fornitura assegnati a fornitori
stranieri; concorrere alla verifica del rispetto da parte dei
contraenti degli impegni relativi alle compensazioni
industriali. Con riferimento alle attività parlamentari di
informazione e controllo, si prevede infine che, sia il
Ministro della difesa, sia il Comitato interministeriale,
trasmettano annualmente una relazione al Parlamento
sull'attuazione della legge con riferimento, per il primo, al
saldo della bilancia commerciale italiana nel settore dei
materiali di armamento, e, per il secondo, ai risultati
conseguiti dall'industria nazionale grazie ai programmi di
compensazione industriale.
La proposta di legge C. 1988, Lavagnini ed altri,
analogamente alle altre, dispone che il Ministero della difesa
preveda, nei bandi di gara per l'acquisto di beni e servizi
all'estero, obblighi di compensazione che costituiscono parte
integrante dell'offerta e il cui valore è valutato per
l'assegnazione del contratto. Anche il provvedimento in esame
considera necessaria la creazione di un'apposita struttura
amministrativa per la gestione della strategia nazionale delle
compensazioni, costituta da esperti del settore, che espleta
funzioni analoghe a quelle indicate dall'articolo 8 della
proposta di legge C. 1649. Si prevede inoltre che il
Presidente del Consiglio dei Ministri emani direttive sulla
politica di applicazione delle compensazioni industriali,
indicando la soglia minima di applicabilità delle
compensazioni (5 miliardi di lire); il tasso di compensazione
(100 per cento del valore del contratto in termini di valore
aggiunto); i tipi di compensazioni richieste e loro
definizione; il periodo di applicazione in funzione
dell'ammontare del contratto; la natura addizionale delle
compensazioni, cioè dei nuovi flussi ad incremento di quelli
già esistenti; il carattere compensativo; le penali (pari al
20 per cento sulle quote non realizzate); la garanzia bancaria
a copertura delle penali; le modalità di presentazione e
valutazione delle compensazioni. Si dispone infine che il
Presidente del Consiglio trasmetta annualmente una relazione
al Parlamento contenente l'elencazione dettagliata delle
acquisizioni di beni e servizi e l'incidenza di queste sulla
bilancia commerciale italiana.
La proposta di legge C. 4512, Ruffino ed altri,
analogamente alle precedenti proposte di legge, prevede
l'obbligo, per il Ministero della difesa, di inserire la
compensazione industriale nelle procedure di acquisizione di
beni e servizi all'estero quale parte integrante dell'offerta
contrattuale. A tal fine si distinguono due tipi di
compensazione: la compensazione diretta, conseguita
nell'ambito dello stesso programma, e la compensazione
indiretta, riferita alla stessa area tecnologica e industriale
dei materiali importati o a materiali non direttamente
connessi con il settore della difesa. Vengono inoltre indicati
il campo di applicazione delle compensazioni, individuato nei
contratti a gara o trattativa privata e in quelli connessi ad
accordi internazionali regolati da memorandum d'intesa,
e la soglia finanziaria minima di applicabilità. Per la
determinazione del tasso di compensazione, in relazione ai
tipi di programma, alle forniture e a agli Stati interessati,
è fatto rinvio ad un apposito decreto del Ministro della
difesa. E' altresì prevista la possibilità che il Ministro
autorizzi espressamente deroghe dall'applicazione totale o
parziale delle compensazioni. Si precisa poi che la
compensazione industriale deve essere parte integrante dei
memorandum d'intesa, che costituiscono la principale forma di
accordo sulle forniture di armamenti, e che l'approvazione del
memorandum e la firma dei relativi contratti sono
condizionate dall'approvazione delle compensazioni o quanto
meno dall'impegno formale ad attuarle. Si prevede inoltre che
la politica delle compensazioni sia pianificata, quanto ai
modi, ai tempi e ai costi, nell'ambito di un documento
approvato dal Ministro della difesa sulla base dei criteri
indicati dalla legge. In particolare, il Ministero dovrà
operare in accordo con l'industria interessata, nel caso di
compensazioni dirette, e previo coordinamento con il Ministero
dell'industria, nel caso di compensazioni indirette non
riferite al settore della difesa. Per le quote di
compensazione concernenti prodotti non specifici della difesa
o di natura non tecnologica, dovrà coordinarsi con i ministeri
competenti. Per quanto concerne l'applicazione delle
compensazioni per l'acquisto di forniture militari, il
progetto ne attribuisce la responsabilità al Segretario
generale della Difesa nell'ambito dei previsti compiti di
istituto, contrariamente alle altre proposte di legge che
prevedono la creazione di un'apposita struttura
amministrativa. Si prevede tuttavia che, per ogni singolo
contratto o parte di memorandum oggetto di
compensazione, sia costituito un gruppo di controllo, nominato
dal Ministro della difesa e composto dagli specialisti degli
Stati partecipanti, con il compito di gestire e monitorare le
attività di compensazione. Per le compensazioni relative ad
acquisti di armamenti effettuati da altri Ministeri per i
corpi armati dello Stato e le forze di polizia, il
coordinamento delle attività è di competenza del Comitato
difesa industria. La definizione della normativa applicativa è
demandata ad un apposito regolamento adottato con decreto del
Ministro della difesa, ai sensi dell'articolo 17, comma 3,
della legge n. 400 del 1988. Anche la proposta in esame
prevede procedure informative al Parlamento, disponendo che il
Ministro della difesa informi annualmente le Commissioni
parlamentari competenti sullo stato delle acquisizioni di beni
e servizi e sulla loro incidenza sull'industria nazionale.
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La proposta di legge C. 4652, Romano Carratelli e
Albanese, al pari delle proposte di legge già illustrate,
prevede che ai contratti del Ministero della difesa per
l'acquisto di beni o servizi di armamento prodotti all'estero
sia obbligatoriamente applicato il principio delle
compensazioni industriali. Con tale termine si intendono le
operazioni commerciali nel settore degli armamenti nelle quali
sia ritenuto vincolante per l'accettazione dell'offerta fatta
dalle industrie straniere la partecipazione dell'industria
italiana alla produzione del bene acquistato ovvero l'obbligo
per le industrie straniere di acquistare prodotti italiani ad
alto contenuto tecnologico. La politica di applicazione delle
compensazione è definita da un apposito regolamento, adottato,
ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del
1988, con decreto del Ministro della difesa, indicante la
soglia minima di applicabilità delle compensazioni; il tasso
di compensazione; i tipi di compensazione; il periodo di
applicazione in funzione del valore del contratto; la natura
addizionale delle compensazioni; l'importo delle penali e la
relativa garanzia bancaria; le modalità di presentazione e
valutazione delle compensazioni. Analogamente alla proposta di
legge Bampo ed altri, il provvedimento in esame prevede che,
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sia
istituito un Ufficio industria difesa nell'ambito dell'Ufficio
di coordinamento della produzione dei materiali di armamento
(UCPMA), istituito presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri ai sensi dell'articolo 8 della legge n. 185 del 1990.
A tale organo collegiale, costituito da tre esperti del
settore, compete formulare le proposte di compensazione;
valutare i pacchetti di compensazioni nell'ambito delle
offerte avanzate dalle industrie fornitrici partecipanti alle
gare e i contratti di fornitura al Ministero della difesa;
valutare l'equo ritorno, ovvero il valore attribuito dallo
Stato italiano, caso per caso, all'insieme delle compensazioni
industriali; fornire assistenza alle imprese nazionali ed
estere per la conclusione di contratti e la trasmissione di
informazioni; verificare periodicamente il rispetto degli
obblighi sottoscritti dall'industria fornitrice; aggiornare
periodicamente la fideiussione. Anche la proposta in esame
prevede obblighi di informazione al Parlamento, disponendo che
il Governo invii annualmente una relazione sull'applicazione
delle compensazioni industriali e sull'attività dell'Ufficio
industria difesa, contenente, in forma descrittiva e
dettagliata, informazioni sulle acquisizioni di beni e servizi
e sull'incidenza di queste sulla bilancia commerciale
italiana.
2. Istruttoria legislativa svolta.
2.1. Audizioni.
La Commissione difesa ha ritenuto opportuno avviare una
serie di audizioni, ai sensi dell'articolo 143, comma 2, del
regolamento, per valutare la compatibilità tra un'eventuale
normativa interna sulle compensazioni industriali e
l'ordinamento comunitario, e per approfondire sia il rapporto
tra la politica delle compensazioni e le politiche nazionali
ed europee in materia di industria militare, sia il ruolo e
l'interesse specifico della difesa rispetto al più generale
problema dello sviluppo industriale e tecnologico del
Paese.
Sono intervenuti ad esporre le rispettive posizioni il
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato,
Pier Luigi Bersani; il Ministro del commercio con l'estero,
Augusto Fantozzi; il Ministro della difesa, Beniamino
Andreatta; il Sottosegretario di Stato per gli affari esteri,
Rino Serri e il Segretario generale del Ministero della
difesa, Alberto Zignani, e, il Ministro della difesa, Carlo
Scognamiglio.
E' stato, inoltre, costituito un Comitato ristretto per
svolgere alcune audizioni informali di altri soggetti dei
quali si è ritenuto utile acquisire il contributo. Sono stati
in particolare ascoltati informalmente, il 1^ luglio 1998, i
rappresentanti dell'AIAD (Associazione Industrie per
l'Aerospazio, i Sistemi e la Difesa), e l'11 novembre 1998, il
Prof. Nones, consigliere scientifico dell'Istituto Affari
Internazionali (IAI) di Roma.
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Il Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, Pier Luigi Bersani, nell'audizione svoltasi
nella seduta dell'11 marzo 1998, ha rilevato che i tentativi
di attivare meccanismi di compensazione sono falliti sia
perché questi presuppongono che i paesi coinvolti siano
comparabili dal punto di vista industriale tecnologico,
venendo meno altrimenti l'interesse alla compensazione, sia
perché si è spesso cercato di applicare tali meccanismi a
singoli contratti senza estenderli a più contratti anche in
ambiti differenti, sia militari che civili. Inoltre,
riferendosi ad un'esperienza avviata con una delibera del CIPI
nel 1981 che ha approvato un programma per l'industria
aeronautica che prevedeva meccanismi di compensazione facendo
leva sul coordinamento delle amministrazioni e delle aziende
di proprietà pubblica, ha individuato la causa del suo mancato
funzionamento nel rifiuto dei "soggetti forti" (industria
aeronautica, aziende IRI, autorità militari) di farsi legare
le mani da meccanismi più ampi e non direttamente
controllabili. Da tale premessa, e nel pieno apprezzamento
dell'iniziativa parlamentare in materia, il Ministro ha
dedotto la necessità di porsi in una prospettiva
intersettoriale, che cioè consideri e controlli un'ampia gamma
di prodotti scambiabili secondo un programma di lungo termine.
Ha inoltre sottolineato, allargando lo sguardo
all'orientamento riscontrabile in materia in ambito
internazionale, come gli altri paesi praticano, di fatto, una
politica di compensazioni senza però formalizzarla a livello
di legge, anzi dichiarando di non perseguirla. In tale ottica
ha segnalato l'opportunità di un intervento "leggero e
flessibile", che non mostri il fianco all'accusa di violare
regole che gli altri Stati formalmente affermano di
rispettare, e che lasci margini di movimento a chi deve
concretamente decidere se attivare o meno i meccanismi di
compensazione. Il Ministro ha quindi descritto un'ipotesi di
lavoro meramente orientativa: individuare per legge un
organismo che si occupi delle ricadute economiche e sociali di
acquisizioni e contratti che coinvolgono settori ad alta
tecnologia, e che possa sospendere l'esecutività di quei
contratti che si discostino da determinati parametri fissati
dalla legge medesima. Nella proposta del Ministro tale
organismo potrebbe essere il CIPE. In tal modo si avrebbe il
vantaggio di avvalersi di una struttura già ampiamente
collaudata che si occupa di politica economica e di impatti
economici e produttivi con uno sguardo d'insieme, evitando le
strettoie di una politica di settore. Il CIPE potrebbe emanare
ogni due o tre anni una delibera che elenchi i settori nei
quali ci si riserva di valutare l'impatto sul quadro economico
dei relativi contratti, ragionando anche in termini di
meccanismi di compensazione. Ha inoltre prospettato la
necessità di aggregare al CIPE rappresentanti del Ministero
della difesa e creare un suo sottosettore, come è previsto
dalla legge istitutiva, composto da rappresentanti della
difesa, dell'industria, del commercio con l'estero e degli
affari esteri. Il Ministro Bersani ha sottolineato la
necessità di inserire la politica delle compensazioni nel
quadro dei complessivi strumenti di politica estera che
vedono, accanto ai rapporti diplomatici ed alla strategia
internazionale, la politica economica e commerciale, come già
accade in tutti gli altri paesi.
Il Ministro del commercio con l'estero, Augusto Fantozzi,
nell'audizione svoltasi nella seduta del 29 aprile 1998, dopo
aver rilevato che le competenze del suo dicastero in materia
di armamenti sono state estremamente ridotte, ha sottolineato
come la politica delle compensazioni riprodurrebbe pratiche
similari, quali quella degli scambi bilanciati, adottate un
tempo per la particolare situazione economica e valutaria del
periodo bellico, e pertanto sia da ritenere ormai superata e
di difficile adozione a motivo dell'avvento del
multilateralismo negli scambi internazionali, delle
inevitabili maggiorazioni di prezzo che i fornitori esteri
opererebbero per compensare eventuali perdite derivanti
dall'acquisto obbligato di prodotti italiani, e delle
difficoltà derivanti dal possesso monopolistico di determinate
tecnologie d'armamento. Oltretutto una tale politica si
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porrebbe in contrasto con gli impegni assunti dal nostro paese
in sede internazionale, principalmente GATT e OMC,
caratterizzati da un orientamento marcatamente liberistico. Il
Ministro ha pertanto proposto di creare un organismo che sia
delegato alla valutazione complessiva di ogni offerta,
evitando sia che la legge di disciplina della materia
individui modalità di valutazione troppo rigorose e
stringenti, sia che la discrezionalità amministrativa possa
trasformarsi in arbitrio. Quanto alla natura di tale
organismo, ha suggerito che potrebbe trattarsi o di un organo
politico-economico o di un comitato strettamente
amministrativo. Il Ministro ha comunque segnalato la necessità
di prevedere un sostanziale apporto del Ministero del
commercio con l'estero nell'elaborazione delle valutazioni.
Il Ministro della difesa, Beniamino Andreatta,
nell'audizione svoltasi nella seduta del 2 giugno 1998, ha
premesso che, in via di prassi, molti paesi integrano i
contratti di acquisto di armamenti, in particolare quelli più
complessi e più moderni, con una serie di clausole riguardanti
la produzione del paese acquirente o cercano di ottenere
compensazioni se in quel paese non si produce il bene
corrispondente alla commessa della difesa. Per quanto riguarda
l'Italia, nel 1983 l'allora Ministro Spadolini aveva emanato
una direttiva che prevedeva che la segreteria generale del
Ministero dovesse operare in modo che nei contratti fossero
fissate le compensazioni. Tale direttiva, confermata ed
ampliata nel giugno del 1996 all'inizio dell'incarico del
Ministro Andreatta, prevede diverse tipologie, anche
combinabili, di contropartite da richiedere all'atto della
formazione dei contratti: impostazione di programmi di
collaborazioni internazionali; la costruzione di parti e/o
l'integrazione dei mezzi in loco, cioè la costruzione di
componenti o il montaggio da effettuarsi in Italia, attraverso
impianti del fornitore o di imprese nazionali operanti su
licenza; lo svolgimento del ruolo di dual source per
parti o per l'intero equipaggiamento con possibile
autorizzazione a vendere, anche in esclusiva, a paesi terzi;
l'acquisto di prodotti militari o anche civili da parte
dell'impresa fornitrice o del rispettivo paese; la cessione
della tecnologia necessaria alla manutenzione e al successivo
incremento delle prestazioni dei mezzi, compreso lo sviluppo
delle ulteriori versioni, cioè il trasferimento della
tecnologia per il perfezionamento; l'impegno a coinvolgere il
paese acquirente nello sviluppo delle successive generazioni
dei mezzi ceduti. Il Ministro ha poi fornito informazioni sui
rapporti avviati e i contratti conclusi in attuazione delle
indicazioni contenute nella circolare, deducendone il
sostanziale buon funzionamento del sistema di intervento in
via amministrativa in questo settore così delicato, e ha
accennato alle iniziative da parte dei maggiori paesi
acquirenti e produttori di armamenti (Francia, Germania e
Inghilterra) per creare un polo unico delle produzioni
dell'aeronautica civile e militare e delle produzioni
elettroniche più connesse a tali settori. Il Ministro ha
pertanto ritenuto inopportuno, in questa fase delle relazioni
commerciali del settore militare, che l'Italia assuma
l'iniziativa di approvare una legge in materia di
compensazioni. Tale inopportunità si colloca a vari livelli:
da un punto di vista tecnico si tratta di un campo nel quale
gli aspetti concreti della negoziazione mal sopportano la
predeterminazione di percentuali di offset; dal punto di
vista politico siamo in una fase in cui tutte le
amministrazioni della difesa tendono a superare gli aspetti
protezionistici della politica industriale della difesa, per
cui l'Italia finirebbe con il mettersi controcorrente rispetto
ai maggiori paesi europei. Risulta, infatti, che Francia e
Germania operano caso per caso senza alcuna regolamentazione;
la Gran Bretagna prevede direttive interne del Ministero della
difesa; Olanda e Svezia agiscono in base a decisioni
governative; unica eccezione l'Australia, che opera sulla base
di accordi internazionali. Oltretutto la scelta di muoversi in
contrasto con la liberalizzazione del mercato internazionale
appare ulteriormente illogica in considerazione del fatto che
l'Italia esporta per circa mille miliardi all'anno e importa
per circa 300 miliardi, e dunque si dovrebbero fare
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compensazioni per tale cifra ridotta. Il Ministro ha delineato
alcune possibili soluzioni alternative nella delega al
comitato difesa e industria, in cui sono presenti i
rappresentanti di tutti i ministeri ed i produttori, a
verificare annualmente l'applicazione della citata direttiva
ministeriale, e nella nomina di un consigliere del Ministro in
materia di produzione militare con il compito, tra l'altro, di
vigilare che si affermi l'interesse dell'amministrazione ad
acquistare subordinatamente ad una certa componente di
bilanciamento di offset. Il Ministro Andreatta ha
proposto che, mediante regolamento, si preveda una riunione
periodica dei membri del comitato difesa e industria, anche
con la collaborazione di rappresentanti dei ministeri degli
affari esteri, del commercio con l'estero e della ricerca
scientifica, e dell'associazione degli industriali che
producono armamenti, per fare il punto della situazione,
svolgere una discussione annuale, i cui risultati potrebbero
essere inviati obbligatoriamente al Parlamento. Ha inoltre
suggerito la possibilità di prevedere l'approvazione da parte
del CIPE delle direttive emanate in materia
dall'amministrazione della difesa. Il Ministro ha comunque
ribadito che l'approvazione di una legge sarebbe un grave
errore politico sotto il profilo della nostra immagine
all'estero.
Il Sottosegretario di Stato per gli affari esteri, Rino
Serri, nell'audizione svoltasi nella seduta del 23 giugno
1998, ha espresso una posizione molto vicina a quella del
Ministro Andreatta e sostanzialmente comune a quella degli
altri Ministri, rilevando che non appare opportuno intervenire
in materia con legge, posto che quasi tutti i paesi
occidentali industrializzati non utilizzano in materia di
compensazioni lo strumento legislativo e considerato che la
legge non potrebbe mai prevedere tutta la varietà di
situazioni che si verificano in concreto e che il concetto
stesso di compensazioni impone una certa elasticità anche
durante l' iter della trattativa, in ragione del continuo
mutare delle esigenze dei Paesi e dei settori industriali e
commerciali coinvolti. Ha proposto, invece, di operare
attraverso strumenti amministrativi, prospettando il
coinvolgimento del CIPE e la costituzione di un comitato cui
partecipino i rappresentanti dell'industria, oltre alle
autorità politiche. Il Sottosegretario non ha tuttavia escluso
la possibilità di ricorrere alla legge, consigliando però di
limitarsi a formulare principi ed indirizzi ed a lasciare
opportunamente allo strumento regolamentare, facilmente
modificabile, l'ulteriore disciplina operativa di dettaglio.
Tale legge potrebbe inoltre contenere indicazioni
metodologiche, come, ad esempio, l'istituzione di un organismo
del tipo di quello indicato prima, o la presentazione di una
relazione annuale da discutere in sede parlamentare. Non è,
invece, assolutamente opportuna l'indicazione di soglie di
compensazione. A motivare la sua posizione, il sottosegretario
Serri ha richiamato l'attenzione sul fatto che ci troviamo in
un momento di transizione, sia perché in materia di
esportazione di armi è stato recentemente adottato a livello
europeo un codice di condotta che, pur essendo soltanto
un'indicazione non vincolante, costituisce tuttavia un primo
passo verso una regolamentazione vera e propria in stretta
connessione con la politica europea di sicurezza comune
(PESC); sia perché siamo in una fase di riassetto della
produzione industriale, della tecnologia e della ricerca
tecnico-scientifica in tutta Europa, e nel nostro paese si
comincia ad avvertire qualche significativo sintomo di
riorganizzazione. Il sottosegretario si è anche soffermato
sulla legislazione italiana in materia di esportazione di
armi, rilevandone il carattere particolarmente rigoroso e
restrittivo e auspicandone una modifica non "liberalizzante"
ma di adeguamento rispetto ai bisogni concreti e ai meccanismi
tecnologici e commerciali di oggi.
Il Segretario generale del Ministero della difesa, Alberto
Zignani, nell'audizione svoltasi nella seduta del 1^ luglio
1998, in sintonia con quanto già affermato dal Ministro
Andreatta nel corso della relativa audizione, ha ulteriormente
approfondito i motivi che sconsigliano l'adozione di una legge
in materia di compensazioni. L'argomento centrale è costituito
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dal fatto che ormai il problema deve essere affrontato alla
luce della forte europeizzazione della materia. E' infatti in
fase di definizione lo statuto e la composizione dell'OCCAR
(Organisme Conjont de Cooperation en matière d'Armement),
l'agenzia che dal 1996 si occupa di coordinare gli acquisti
per le Forze armate di Francia, Germania, Italia e Regno
Unito, che d'ora in poi gestirà tutti i programmi dei paesi
aderenti, eliminando la neccessità di costituire un'agenzia
per ciascun progetto. Il 9 settembre 1998 i ministri della
difesa di Francia, Germania, Italia e Regno Unito hanno
firmato a Farnborough l'accordo per dare uno status
giuridico all'OCCAR. Questa decisione è la conseguenza
delle difficoltà che si sono riscontrate nel cercare di
inquadrare l'organismo all'interno della UEO facendovi
partecipare tutti i Paesi membri di tale organizzazione. Tra i
principi cardine che governeranno l'OCCAR vi sarà quello del
giusto ritorno globale, anziché programma per programma. Ci si
è accorti, infatti, che la ricerca della compensazione
puntuale rischia di sollevare difficoltà enormi e di bloccare
i programmi di cooperazione, con conseguenti perdite
rilevanti. Una legge nazionale che imponesse l'obbligo della
compensazione caso per caso si porrebbe, pertanto, in
stridente contrasto con questa nuova e più efficiente
impostazione, e ci porterebbe a ricusare i principi che
abbiamo accettato entrando a far parte di detta
organizzazione. Zignani ha poi rilevato che nel considerare le
compensazioni ci si pone spesso in una prospettiva
eccessivamente semplicistica: non si può valutare il giusto
ritorno soltanto in termini di denaro ma bisogna risolvere il
problema più complesso del ritorno del lavoro in relazione
alla partecipazione ad un determinato programma. Problema che
per essere risolto richiede la valutazione di complessi
fattori che determinano spesso interminabili discussioni fra
le Nazioni coinvolte. Oltretutto non ha ritenuto opportuno che
sia proprio l'Italia a sollevare il problema dell' offset,
visto che, con 1.000 miliardi di esportazioni e 300
miliardi di importazioni, è un paese esportatore e perciò deve
sostenere una politica di libero mercato. Sono i paesi le cui
importazioni superano le esportazioni che si devono
preoccupare dell' offset e non viceversa. In tali
condizioni se il nostro paese introducesse una legislazione
che pone vincoli in materia si metterebbe nella condizione di
dover corrispondere lo stesso offset al paese
richiedente, e questo creerebbe notevoli difficoltà, perché
l'Italia esporta soprattutto verso i paesi del terzo mondo,
dove abbiamo ben poco da comprare nel settore degli armamenti.
Infine, poiché la percentuale maggiore delle nostre
importazioni proviene dagli Stati Uniti, un intervento
legislativo in materia di compensazioni sarebbe avvertito
molto negativamente da quel paese.
Il Ministro della difesa, Carlo Scognamiglio,
nell'audizione svoltasi nella seduta del 27 gennaio 1999, ha
ricordato che, per far fronte alle esigenze connesse al
perfezionamento di accordi negoziali di compensazioni
industriali, è stato istituito - anche se allo stato in via di
organizzazione - un organismo di coordinamento nell'ambito del
segretariato generale della difesa, che ha il compito in primo
luogo di elaborare il quadro delle compensazioni che le
imprese italiane si potrebbero trovare a dover fornire a
fronte delle loro esportazioni ed in secondo luogo di avere
un'informazione completa delle contrattazioni e dell'andamento
effettivo delle compensazioni concluse. Ha in ogni caso
precisato come l'atteggiamento del ministero sia condizionato
dal principio di reciprocità con i paesi con i quali l'Italia
entra in trattative, anche se ha precisato come l'applicazione
in concreto di tale principio non possa essere disgiunta da
un'elevata flessibilità rispetto a progetti per i quali la
relativa novità o per la presenza di molti acquirenti
difficilmente possono essere gestiti sulla base di pretese di
offset. A titolo di esempio ha ricordato il programma
Joint Strike Fighter (JSF), nel quale l'Italia è
riuscita ad inserirsi all'ultimo momento, con una spesa di 10
milioni di dollari, conseguendo di fatto una compensazione
industriale. Ha conclusivamente espresso molta perplessità
rispetto all'ipotesi di approvare una legge che irrigidisca la
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gestione delle negoziazioni imponendo il rispetto di regole
predeterminate in materia di compensazioni, in una fase
storica particolarmente dinamica delle relazioni industriali e
commerciali nel settore militare, nella quale si va perdendo
la storica identificazione di un'impresa con una nazione. In
tal senso ha rilevato l'esigenza che l'Italia non introduca
un'eccezione rispetto agli altri paesi dell'Unione europea,
che non hanno norme legislative che disciplinino il
settore.
2.2. Pareri acquisiti.
Sono stati acquisiti i pareri delle Commissioni I Affari
costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni
(favorevole con osservazioni), II Giustizia (nulla osta), III
Affari esteri e comunitari (favorevole), V Bilancio, tesoro e
programmazione (favorevole) e X Attività produttive, commercio
e turismo (favorevole con una osservazione). La Commissione,
prendendo atto delle osservazioni di cui ai pareri favorevoli
della I e della X Commissione, ha ritenuto di confermare il
testo unificato predisposto al termine del relativo esame.
3. Illustrazione dell'articolato.
In seguito alla complessa attività conoscitiva svolta, la
Commissione ha ritenuto di non adottare una disciplina rigida
e scandita in fasi procedurali della materia ma di definire un
testo essenziale - di cui si raccomanda l'approvazione -
caratterizzato dall'individuazione di un potere generale di
indirizzo del Consiglio dei ministri volto ad individuare le
aree industriali in cui definire di eventuali compensazioni
industriali correlate a contratti di armamento, rimettendo
invece al Ministro della difesa le modalità e le condizioni
necessarie ad evitare che la concessione di compensazioni
industriali condizioni il pieno soddisfacimento delle esigenze
della Difesa e della sicurezza nazionale.
Maurizio MIGLIAVACCA, Relatore.
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