| Onorevoli Colleghi! - L'adozione di una severa
procedura per valutare - prima di dare corso all'esecuzione -
la compatibilità con l'ambiente dei piani, dei progetti, delle
opere pubbliche o private, rappresenta uno degli assi
fondamentali di una lungimirante politica preventiva di
protezione dell'ambiente.
Appare, infatti, incontestabile che la miglior politica di
protezione dell'ambiente è nel prevenire, piuttosto che nel
correre ai ripari quando i guasti sono già avvenuti, e talora
in modo irreversibile e comunque non monetizzabile.
Da molti anni si discute della opportunità e della
necessità di introdurre nel nostro ordinamento una severa
procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA) delle
opere aventi rilevante incidenza sull'ambiente, così come del
resto si è già verificato per una buona parte dei paesi più
industrializzati (Stati Uniti, Canada, Francia, Germania,
eccetera).
Passi in avanti sono stati fatti anche in Italia, nel
corso di questi ultimi anni. Più che nelle leggi e
nell'attività amministrativa, i progressi si sono però
registrati nella sempre più diffusa maturazione di una
coscienza ecologica tra i cittadini. E' vistoso lo scarto che
esiste fra la coscienza diffusa della inderogabile necessità
di proteggere l'ambiente, fra la domanda di informazione e di
partecipazione che viene dalla gente e il quadro normativo
vigente nel nostro Paese.
L'introduzione della procedura di valutazione di impatto
ambientale non esaurisce l'insieme dei problemi esistenti
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nella legislazione ambientale e neppure costituisce garanzia
di una effettiva svolta nella gestione dei beni fondamentali
dell'ambiente. Occorre a questo riguardo che, nella prassi,
l'ambiente venga valutato non come una risorsa inesauribile ma
come un complesso di beni fondamentali, la cui salvaguardia è
essenziale anche ai fini dello sviluppo. L'adozione della
procedura di valutazione di impatto segnerebbe però, con tutta
evidenza, un avanzamento della nostra legislazione ambientale
e una correzione di rotta nell'intervento potenzialmente di
notevole signifi-cato.
La materia della valutazione di impatto è oggettivamente
complessa e molteplici sono i nodi da sciogliere. Alla
complessità della materia si sommano, e con peso notevole, gli
interessi lesi. Le imprese non esprimono certo entusiasmi.
Temono i vincoli alle loro azioni. Ma neppure le singole
branche dell'amministrazione spingono a favore: temono di
perdere una parte del loro potere, se si procede a
razionalizzare la materia della tutela ambientale.
La consapevolezza del drammatico degrado di beni
fondamentali ambientali è notevolmente cresciuta. Da questa
consapevolezza deriva la domanda di informazione e di
partecipazione dei cittadini al momento della assunzione delle
decisioni. Del punto di vista dei cittadini occorre tenere
conto non solo per gli orientamenti di fondo che esprimono, ma
anche in relazione alle regole formali che disciplinano il
processo di formazione delle decisioni. Occorre partire
dall'assunto che la partecipazione non rappresenta un attacco
alla democrazia, ma un elemento essenziale del suo
irrobustimento. E del resto, quanto più tempestiva ed
esauriente è l'informazione, più trasparente e anche più
spedito sarà il processo di formazione della decisione.
L'esperienza pratica di altri Paesi che hanno già
introdotto l'esame di compatibilità con l'ambiente, dimostra
inoltre che i costi sopportati, in rapporto ai risultati
ottenuti a medio e lungo termine, sono certi e molto modesti,
mentre sono spesso ignoti, e comunque enormi, i costi di una
prassi di intervento irrazionale.
Procedure di valutazione di impatto ambientale sono state
introdotte in numerosi Paesi, con differenti modalità e
diversa efficacia.
Il Congresso degli USA ha varato nel 1969 il National
Environmental Policy Act (NEPA), diventato legge il 1^
gennaio 1970. Il NEPA costituisce la prima legge che
esplicitamente ed organicamente propone una disciplina
sull'ambiente. I princìpi generali di tale atto innovano, in
misura importante, l'intero ordinamento federale sulla
materia. Per economia del discorso non ci soffermiamo
sull'insieme delle innovazioni. E' sufficiente richiamare che
il NEPA, proponendosi di garantire che la risorsa ambiente
ricevesse una giusta collocazione tra le priorità tecniche e
socio-economiche considerate nell'assumere una decisione su
opere e azioni suscettibili di alterarne la condizione,
stabilì l'obbligo, per le agenzie federali, di effettuare lo
studio dell'impatto ambientale di queste stesse azioni od
opere (Environmental Impact Statement - EIS).
La rilevanza del NEPA è stata ulteriormente confermata,
nel seguito, dai provvedimenti adottati a livello dei singoli
Stati.
Negli anni di applicazione, l'EIS è diventato uno
strumento ordinario di lavoro, cui si è fatto ricorso per
migliaia e migliaia di casi.
La partecipazione dei cittadini e delle loro
organizzazioni si esprime attraverso il tipico strumento dei
public hearings. L'informazione è garantita sin dalle
prime fasi della procedura.
Successivamente agli USA, è stato il Canada (Federal
Procedure 1973) ad adottare la procedura della valutazione
di impatto. La partecipazione della gente è l'aspetto cruciale
della procedura adottata nei singoli Stati canadesi. La
procedura dello Stato dell'Ontario prevede che un progetto,
già nella fase di esame preliminare, venga sottoposto ai
commenti della gente più diversa. La partecipazione è
fortemente favorita. Lo stesso committente ha l'obbligo di
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allargare al massimo la partecipazione. Udienze pubbliche
precedute da una larga diffusione di informazioni, vengono
organizzate nelle immediate vicinanze del luogo in cui il
progetto viene proposto.
In Francia la valutazione di impatto è stata resa
obbligatoria con le disposizioni sostenute nell'articolo 2
della legge n. 629 del 10 luglio 1976, sulla protezione della
natura. Tale legge prevede la elaborazione obbligatoria di
studi di impatto per taluni tipi di opere pubbliche o private
e per gli strumenti urbanistici. Alla legge del 1976 è seguito
un decreto di applicazione (12 ottobre 1977). Legge e decreto
sono entrati in vigore il 1^ gennaio 1978. Il decreto elenca
opere e attività soggette alla valutazione. Lo studio di
impatto viene predisposto dal richiedente ed è presentato
insieme con la domanda di autorizzazione; deve contenere
l'analisi dello stato iniziale dell'ambiente e degli effetti
delle opere, i motivi per cui l'opera è stata preferita ad
altre in base a considerazioni di ordine ambientale, le misure
adottate per eliminare o ridurre gli impatti negativi. La
partecipazione del pubblico è limitata. Esso ne viene
informato solo dopo che la valutazione è stata completata,
salvo procedure diverse previste da altre norme per specifiche
opere. Lo studio di impatto in sostanza non è che uno
strumento ausiliario per gli organismi amministrativi che
devono decidere se autorizzare un'opera, e non il documento
stesso della decisione.
In Irlanda, la legge sul governo locale del 1976 e il
successivo regolamento di attuazione del 1977, hanno conferito
un potere discrezionale alla autorità amministrativa che,
qualora l'opera comporti una spesa superiore ai cinque
miliardi di sterline, possono richiedere uno studio di
impatto. Sono soggette al potere discrezionale di cui sopra le
opere industriali private e talune opere pubbliche.
Nella ex Repubblica federale tedesca, il Gabinetto
federale aveva adottato nel 1975 un provvedimento concernente
"Princìpi relativi alla valutazione di impatto ambientale". La
decisione non ha forza di legge ma assegna poteri
discrezionali alle amministrazioni federali e si applica solo
nell'ambito federale, risultandone esclusi i Lander,
che peraltro solo in pochi casi hanno autonomamente introdotto
procedure simili.
Nel Lussemburgo la legge del 27 luglio 1980 sulla
protezione dell'ambiente naturale dispone l'esecuzione di uno
studio di impatto per le sistemazioni territoriali o per
singole opere progettate al di fuori dei centri urbani,
qualora la loro mole o le loro ripercussioni sull'ambiente
naturale possano danneggiare quest'ultimo.
Nella Gran Bretagna, il Town and Country Planning
Act del 1971 e il successivo General Development
Order del 1977 prevedono un sistema sofisticato per
l'autorizzazione dei progetti. Per le altre opere non vi è un
obbligo generalizzato di valutazione dell'impatto ambientale,
tuttavia hanno competenze estese i numerosi organismi che si
occupano di questioni ambientali.
Nella Danimarca vige un sistema di controllo che prevede
l'obbligo del committente di fornire praticamente tutte le
informazioni richieste dalle autorità competenti. Tutti i più
importanti progetti sono controllati.
I Paesi Bassi e il Belgio hanno attualmente allo studio
una legislazione intesa a rendere obbligatoria la valutazione
dell'impatto ambientale.
Il Parlamento europeo ha approvato, nella seduta del 10
febbraio 1982, una proposta di direttiva che nelle sue linee
generali può essere riassunta nei punti seguenti:
a) si impone agli Stati membri l'adozione di
procedure amministrative di grande portata concernenti la
valutazione di impatto;
b) si evidenzia un concetto di ambiente
comprendente non soltanto i beni fondamentali (suolo, acqua,
aria), la salute pubblica e gli ecosistemi naturali, ma anche
il paesaggio naturale o costruito dall'uomo;
c) si istituisce un procedimento in cui
"un'autorità" o un "sistema di autorità" esegue la valutazione
di impatto. Questo procedimento non elimina i normali
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procedimenti di approvazione, concessione o autorizzazione, ma
si inserisce tra questi con carattere di vincolo;
d) il pubblico deve essere informato adeguatamente
e svolge un ruolo attivo nell' iter di formazione della
decisione conclusiva del procedimento.
La proposta del Parlamento è stata sostanzialmente
recepita nella direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27
giugno 1985.
Nell'impostare la nostra proposta di legge si è tenuto
conto del dibattito svoltosi nella Comunità europea e degli
orientamenti emersi in quella sede. Quel dibattito e quegli
orientamenti costituiscono infatti un significativo punto di
riferimento. Tuttavia è parso opportuno discostarsene, laddove
apparivano possibili e realistiche soluzioni più avanzate e
innovative, anche avendo presente quanto maturato in altri
Stati.
Nelle sue linee essenziali la nostra proposta viene
riassunta di seguito.
L'articolo 1 fa riferimento esplicito alla direttiva
europea mentre l'articolo 2 definisce gli obiettivi della VIA
e il campo generale della sua applicazione.
L'articolo 3 stabilisce il contenuto della valutazione di
impatto ambientale e prevede l'istituzione della commissione
per la valutazione dell' impatto ambientale.
L'articolo 4 definisce i soggetti del procedimento di
valutazione di impatto ambientale: essi sono il committente o
l'autorità proponente e l'autorità competente.
L'articolo 5 disciplina lo studio di impatto ambientale
predisposto a cura del committente o dell'autorità proponente
e verificato dall'autorità competente.
L'articolo 6 prevede che i piani ed i programmi di rilievo
nazionale debbano essere predisposti in coerenza con gli
obiettivi di tutela, riequilibrio e valorizzazione ambientale
stabiliti nell'ambito degli accordi internazionali, delle
direttive comunitarie, delle leggi e degli atti di indirizzo
nazionali.
L'articolo 7 prevede la trasmissione dei progetti di
rilevanza nazionale al Ministero dell'ambiente ed alla regione
o alle regioni interessate, nonché la decisione del Ministro
dell'ambiente in ordine alla incidenza del progetto
sull'ambiente.
L'articolo 8 prevede l'obbligo a carico del committente o
dell'autorità proponente di provvedere alla pubblicazione su
un quotidiano a diffusione nazionale ed almeno sui due
quotidiani più diffusi nella provincia o nella regione
interessata di un annuncio contenente una sommaria descrizione
del progetto, nonché l'obbligo di provvedere al deposito di
una copia dello studio di impatto ambientale presso il
competente ufficio della regione o provincia interessata.
L'articolo 9 prevede il diritto del committente o
dell'autorità proponente di accedere alle informazioni
disponibili presso le pubbliche amministrazioni, nonché la
designazione del responsabile del procedimento.
L'articolo 10 prevede lo svolgimento di un'inchiesta
pubblica, disposta dal Ministro dell'ambiente nel capoluogo
della provincia in cui devono essere ubicate le opere e gli
impianti proposti.
L'articolo 11 prevede la possibilità di individuare
specifiche tipologie progettuali da sottoporre a valutazione
di impatto ambientale.
L'articolo 12 disciplina i compiti della regione rispetto
alla procedura di valutazione di impatto ambientale, mentre
l'articolo 13 definisce i progetti di competenza regionale.
L'articolo 14 prevede che le regioni provvedano a
disciplinare con apposita legge i contenuti e le procedure di
valutazione di impatto ambientale, ferma restando, qualora
esse non provvedano, l'applicabilità della procedura prevista
per i progetti a rilevanza nazionale.
L'articolo 15 disciplina le competenze e le procedure per
progetti con impatti ambientali transfrontalieri, mentre
l'articolo 16 prevede l'assoggettamento a procedura di
valutazione di impatto ambientale dei progetti finanziati con
i fondi per la cooperazione allo sviluppo.
L'articolo 17 contiene norme transitorie mentre l'articolo
18 dispone che il Ministro dell'ambiente, le regioni o le
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province autonome di Trento e di Bolzano adottino i
provvedimenti opportuni per il controllo dell'esatto
adempimento dei contenuti e delle prescrizioni del
provvedimento di valutazione di impatto ambientale.
L'articolo 19 prevede la nullità degli atti delle
procedure amministrative adottati in violazione delle
disposizioni di cui alla legge proposta e contiene
disposizioni in materia di sanzioni.
L'articolo 20 contiene norme di attuazione e
finanziarie.
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