| Onorevoli Colleghi! - Il secolare dibattito sulla
libertà scolastica che nel secondo dopoguerra si è arricchito
di saggi dotti e ponderosi sul significato del "senza oneri
per lo Stato" che l'onorevole Corbino ebbe la responsabilità
di far aggiungere al secondo comma dell'articolo 33, ha fatto
dimenticare che altri e altrettanto importanti diritti entrano
in gioco quando ci si pone di fronte al problema di dare piena
attuazione al dettato costituzionale relativo alla scuola e
all'istruzione.
Per meglio comprendere il quadro in cui si inserisce
questo problema occorre ricordare che la nostra Costituzione
si presenta nel suo complesso come "garantista", volta cioè a
tutelare il cittadino, non solo come individuo, ma anche nelle
"formazioni sociali in cui si esplica la sua personalità", nei
confronti dello Stato visto come "apparato" al servizio del
cittadino e di tutta la società - concepita come un complesso
di attività organizzate, in grado di darsi fini e di
perseguirli dotandosi degli strumenti necessari - a preferenza
che come "persona", detentore cioè oltre che di compiti (e di
poteri necessari a perseguirli) anche di fini, e,
conseguentemente, di diritti propri. Tutta la prima parte del
nostro testo costituzionale può infatti essere letta come un
lungo elenco di diritti, attribuiti all'uomo che, diventato
cittadino, li mantiene e, anzi, li vede dallo Stato garantiti
e sostenuti nella loro attuazione, fino a diventare principio
e motore della vita e dello sviluppo della società. Potremmo
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anzi dire che proprio in questa scelta consiste la specifica
"via italiana alla democrazia".
Non deve quindi meravigliare se in tutta la prima parte
del testo costituzionale compaiono pochi "doveri" posti a
carico del cittadino; tra questi spiccano, per il rilievo ad
essi assegnati: "il dovere di svolgere, secondo le proprie
possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione
che concorra al progresso materiale o spirituale della
società" (articolo 4, comma secondo); il "dovere diritto dei
genitori (di) mantenere, istruire ed educare i figli..."
(articolo 30, comma primo); "l'istruzione inferiore, ..., è
obbligatoria e gratuita" (articolo 34, comma secondo); "la
difesa della Patria è sacro dovere del cittadino. Il servizio
militare è obbligatorio..." (articolo 52, comma primo e
secondo); "tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche
in ragione della loro capacità contributiva" (articolo 53,
comma primo); "tutti i cittadini hanno il dovere di essere
fedeli alla Repubblica... I cittadini cui sono affidate
funzioni pubbliche hanno dovere di adempierle..." (articolo
54).
Un elenco molto breve: sei i doveri (o obblighi)
ricordati, di cui il primo (articolo 4) non indica un "fare"
specifico, ma piuttosto l'obbligo morale per il cittadino di
non assumere un atteggiamento passivo o, peggio, parassitario
nei confronti della società; gli ultimi tre (articoli 52, 53,
54) rappresentano gli essenziali doveri (o obblighi) connessi
al vincolo politico che il cittadino liberamente assume
accettando la cittadinanza e i due doveri (o obblighi)
rimanenti (articoli 30 e 34) attengono al titolo secondo,
"rapporti etico-sociali", il solo in cui la Costituzione si
avventura a parlare di etica.
Sembra evidente, anche senza ulteriori indicazioni, la
delicatezza e l'importanza che le modalità effettive con cui
la Repubblica traduce nella sua normale attività di governo
hanno rispetto alla qualità della democrazia. Pur non potendo
addentrarci in un'approfondita analisi, occorre comunque
svolgere alcune considerazioni su questo punto, per meglio
precisare la portata del dettato costituzionale e, di
conseguenza, chiarire senso, intenzioni e modalità operative
che informano la presente proposta di legge.
La prima e più immediata osservazione riguarda
l'estensione dei due doveri (obblighi): quello previsto
dall'articolo 30 a carico dei genitori nei riguardi dei figli
si presenta più ampio di quello previsto dall'articolo 34. Il
primo infatti riguarda, oltre che l'istruzione, anche
l'educazione e, più in generale, il "mantenimento", e non ha
limiti di tempo; il secondo riguarda solo l'istruzione, anzi
solo una parte di essa, quella "inferiore", e per un periodo
definito ("almeno otto anni"). Inoltre il primo si colloca
all'interno di un contesto costituzionalmente riconosciuto e
garantito, la famiglia, mentre il secondo è legato in un modo
implicito e solo funzionalmente alla scuola, istituzione che
non ha in sé rilevanza costituzionale.
A ciò si collega la seconda osservazione. L'articolo 30
infatti individua chiaramente i soggetti responsabili (i
genitori) e i destinatari (i figli, anche nati fuori del
matrimonio), mentre l'articolo 34 si limita ad indicare un
dovere impersonale, senza preoccuparsi di specificare
responsabili e destinatari.
In terzo luogo, ed è questa forse la più importante delle
osservazioni, il precetto stabilito all'articolo 30 si
presenta, a differenza di quanto stabilito all'articolo 34,
connesso in modo indissolubile ad un diritto che la
Costituzione attribuisce non genericamente alla famiglia, ma
specificatamente ai genitori. Questo diritto si definisce in
modo specifico anche nei confronti dello Stato; infatti al
secondo comma si afferma che "nei casi di incapacità dei
genitori, la legge provvede a che siano assolti i loro
compiti". Non a caso si parla di "incapacità" e non di
"impossibilità", di "legge" e non di "amministrazione".
Inoltre lo Stato, al successivo articolo 31, si impegna ad
agevolare "con misure economiche e altre provvidenze...
l'adempimento dei compiti "riconosciuti propri della
famiglia".
A questo punto appare delineato con sufficiente chiarezza
il quadro costituzionale
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in cui si inserisce questo disegno di legge, i cui obiettivi
sono:
una più piena attuazione del dettato costituzionale
relativo alla istruzione che, in quanto obbligatoria, deve
essere gratuita come sancito dall'articolo 34;
una prima attuazione del dettato costituzionale relativo
all'impegno sancito dall'articolo 31, di sostenere ed
agevolare l'effettivo esercizio del diritto-dovere dei
genitori ad istruire (oltre che ad educare) i figli;
una più piena attuazione del dettato costituzionale
relativo alla pari dignità sociale ed alla eguaglianza dei
cittadini davanti alla legge sancito dall'articolo 3.
E' chiaro che il perseguimento di questi tre obiettivi
deve misurarsi con il problema della scuola, che rappresenta,
almeno per il modo con cui si è sviluppata l'istruzione
obbligatoria nel nostro Paese, lo strumento fondamentale
attraverso cui si è proceduto alla diffusione e
all'ampliamento dell'istruzione formale. Sarebbe però
gravemente errato e certamente contrario allo spirito ed alla
lettera della democrazia, quale è delineata dalla nostra
Costituzione, confondere molti problemi, anche di ordine
costituzionale, presenti oggi nella legislazione che regola il
nostro sistema scolastico e i tre obiettivi che questa legge
si pone. Se infatti anche in altri momenti, con scelte
politiche ed ideologiche tra loro diverse ed ancor più
differenti rispetto a quelle che reggono la Costituzione
repubblicana, veniva riconosciuto il diritto alla "istruzione
paterna", come accadde sia nella legge Casati del 1859 sia
nella riforma Gentile del 1923-24, come si può oggi ammettere
che il diritto di decidere in merito alla istruzione dei
propri figli sia esercitabile solo da famiglie abbienti, e non
solo nel caso di famiglie numerose? Né vale obiettare che
l'istruzione è comunque garantita dalla gratuità
dell'istruzione inferiore impartita nella scuola statale,
perché se questa fosse, come è oggi, la sola strada offerta
per l'adempimento dell'obbligo previsto all'articolo 34 i
diritti solennemente sanciti all'articolo 30 verrebbero
gravemente lesi e gli impegni previsti all'articolo 31
rimarrebbero lettera morta.
La semplicità e la essenzialità della proposta di legge
sono una chiara indicazione che il concreto ed effettivo
riconoscimento del diritto dei genitori non solleva problemi
particolari anche prescindendo da riforme strutturali del
sistema scolastico.
Ciò non significa affatto misconoscere l'urgenza che
profonde riforme intervengano, nel più breve tempo possibile,
a ridare nuova forza e nuovo vigore al nostro sistema
formativo. Il riassetto della fascia secondaria
dell'istruzione, collegato ad un ampliamento dell'obbligo e ad
un ripensamento del rapporto tra compito formativo e
formazione professionale, che sappia cogliere e far proprie le
esigenze nate dalle profonde modificazioni che hanno
interessato negli ultimi quindici anni il sistema produttivo e
l'organizzazione dei servizi; l'esigenza di dare avvio ad una
organica riforma del sistema formativo improntata al principio
della autonomia; la costituzione di un sistema indipendente di
verifica e di valutazione della qualità del servizio di
formazione; l'inderogabile appuntamento con la attuazione del
dettato costituzionale dell'articolo 33 della Costituzione che
chiede alla Repubblica di dettare norme generali per
l'istruzione e di stabilire con la legge la attuazione della
parità: sono questi appuntamenti di grandissimo rilievo che
dovranno vedere l'impegno della XIII legislatura. Essi non
rappresentano in alcun modo un ostacolo a che si provveda in
via assolutamente prioritaria ad avviare con questa legge una
politica di reale aiuto alla famiglia, invertendo una linea
politica sociale a lungo perseguita, anche in contrasto con il
dettato della Costituzione.
Passiamo ora a presentare brevemente le scelte
fondamentali che hanno informato la stesura dell'articolato
proposto.
E' sembrato innanzi tutto opportuno sancire che la
gratuità dell'istruzione obbligatoria è garantita dallo Stato
solo a condizione che essa venga impartita in scuole pubbliche
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riconosciute (articolo 1). Esse sono, fino alla approvazione
di una nuova legge specifica sulle scuole, quale potrebbe
essere una legge sulla parità, le scuole che oggi sono
autorizzate o riconosciute (articolo 2), in ottemperanza alla
sentenza della Corte costituzionale n. 454 del 15 dicembre
1994 che recita, al paragrafo 5 del 'considerato in diritto':
"l'obbligo scolastico può essere adempiuto in modi diversi
dalla frequenza delle scuole pubbliche o di quelle private
abilitate a rilasciare titoli di studio aventi valore legale.
E' perciò ingiustificatamente discriminatoria l'esclusione di
chi assolva in uno dei modi diversi da tale tipo di frequenza,
da una tale provvidenza destinata non alle scuole bensì
direttamente agli alunni e quindi in connessione con l'obbligo
scolastico, il cui adempimento, come si è visto, non è
necessariamente legato alla frequenza solo delle scuole
pubbliche o di quelle autorizzate a rilasciare titoli di
studio aventi valore legale".
Molto spesso quando si affronta, direttamente o
indirettamente, questo tema si sente affermare che il problema
di sceverare tra il grano e il loglio è problema prioritario,
e anche di difficile soluzione. In realtà chi afferma questo
sembra dimenticare che esistono già leggi e regolamenti con
condizioni molto precise per la attribuzione del valore legale
agli studi compiuti in scuole statali. Programmi, orari,
titoli professionali del personale docente e direttivo,
modalità di verifica, forme di controllo e di vigilanza
specifiche sono strettamente normate, anzi di regola uguali
alle corrispondenti scuole dello Stato; sotto questo profilo
quindi sarebbe difficile immaginare una più rigida uniformità.
Inoltre il Ministero e i suoi organi periferici
(Provveditorati e Direzioni didattiche) sono dotati di poteri
di ispezione e di verifica delle condizioni effettive di
esercizio della attività di ogni istituto non gestito dalla
pubblica amministrazione.
Gli articoli successivi rappresentano il cuore della
proposta di legge. Si stabilisce infatti la piena libertà di
scelta da parte dell'obbligato (o della famiglia) (articolo 3)
e i criteri con cui si affronta il problema della gratuità
dell'istruzione obbligatoria nelle scuole statali (articolo
4).
E' in dubbio che le forme di aiuto diretto alle famiglie
sono preferibili. Esse infatti rappresentano una modalità
attraverso cui la responsabilità che, in linea di principio,
grava sui genitori da un lato e sulla scuola dell'altro e il
cui esercizio si presenta come necessario per il corretto
funzionamento del sistema a favore degli educati, trova un
modo di particolare incidenza per tradursi in indicazioni
concrete in grado di combattere le tentazioni corporative,
inevitabili in tutti i sistemi autoreferenziati. Esse inoltre
sembrano più compiutamente corrispondere al dettato
costituzionale.
D'altra parte il fatto che la legislazione attuale
attribuisce gli oneri per l'istruzione obbligatoria in parte
allo Stato (insegnanti), in parte al comune (personale non
docente, edifici, spese generali, ecc.) e il fatto che
l'impresa-scuola presenta una notevole rigidità dei costi,
potrebbe rendere opportuno (o necessario), soprattutto in una
prima fase e per determinati tipi di oneri (ad esempio quelli
relativi alle strutture e alle spese diverse da quelle per il
personale docente) ripiegare su forme di finanziamento diretto
agli istituti. Per questo si è stabilito che, a regime,
comunque almeno il 50 per cento del costo per allievo dovrà
essere erogato, direttamente o indirettamente, ai cittadini
interessati. A questo proposito può essere opportuno chiarire
che il contributo si intende dato direttamente quando
l'importo è materialmente versato ai cittadini interessati che
provvederanno poi a pagare quanto dovuto all'istituto; è
invece dato indirettamente quando l'importo viene erogato
direttamente dalla pubblica amministrazione all'istituto,
sulla base di un documento rilasciato dagli obbligati
all'istituto stesso. Va giustamente evidenziato che al momento
della completa attuazione prevista dall'articolo 8 il sistema
del contributo diretto od indiretto ai cittadini interessati
dovrà essere equilibrato dalla costituzione di un fondo di
perequazione per la copertura delle maggiori spese di
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funzionamento delle scuole delle piccole comunità o ubicate in
territorio con bassa densità di popolazione.
Va, inoltre, sottolineato che per semplificazione
amministrativa, fino all'entrata in vigore della legge di
regolamentazione dell'autonomia scolastica prevista
dall'articolo 4 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, si dovrà
continuare a finanziare gli istituti statali con le modalità
attualmente in uso.
Appare inoltre importante che l'onere di definire gli
importi di riferimento per la definizione del contributo alle
famiglie è affidato alla Corte dei conti che provvederà
facendo riferimento alla spesa effettuata per l'anno
precedente nelle corrispondenti scuole dipendenti dallo Stato,
eventualmente suddivise anche territorialmente.
Con l'articolo 5 si specifica che il potere di controllo e
di ispezione di cui la Amministrazione già gode dovrà essere
dotato di strumenti efficaci relativamente alla verifica delle
iscrizioni e delle presenze effettive, per fugare il campo da
ogni possibile tentazione o sospetto di un uso strumentale
delle norme previste dal presente disegno di legge.
Il finanziamento della legge avverrà attraverso il
bilancio del Ministero della pubblica istruzione e riassorbirà
i contributi che, a qualunque titolo, vengono oggi corrisposti
per il sostegno alla istruzione obbligatoria nelle scuole non
dipendenti dalla amministrazione statale (articolo 6). La
spesa aggiuntiva per attuare quanto previsto da questa
proposta oggi non supera i millecinquecento miliardi, un
ordine di cifra compatibile con le attuali condizioni del
bilancio della Pubblica istruzione, come si evidenzia da
recenti stanziamenti effettuati a favore della scuola. Un
atteggiamento responsabile ci porta però a misurarsi anche con
la attuale situazione del nostro bilancio; nonostante la
relativa modestia della somma necessaria e nonostante sia
tecnicamente fattibile si è rinunciato alla attuazione
immediata di quanto è previsto, sotto il profilo economico, e
si è diluito l'impegno di spesa in un lasso di tre anni,
limitando l'importo aggiuntivo rispetto ai finanziamenti già
ora erogati a seicento miliardi per il primo anno (articolo
8).
Consapevoli sia dei delicati problemi che questa scelta
comporta, anche sotto il profilo costituzionale, sia della
necessità di emanare norme che possano diventare stimolo per
un più accelerato processo di ammodernamento del sistema
formativo italiano, sia della esigenza di arrivare ad un testo
legislativo che contribuisca ad una più razionale
organizzazione degli oneri di spesa, si è scelta la strada di
dettare alcuni essenziali indicatori che delimitino e guidino
la stesura di un decreto governativo (articolo 7). Rimane
assolutamente chiaro che le modalità concrete che verranno
scelte non possono in alcun modo violare il principio della
libertà di scelta delle famiglie, la piena equivalenza, anche
economica, delle differenti opzioni possibili, il dato che
l'aiuto è ai genitori e che su questo fronte non si può che
agire con decisione e rapidità per riprendere il gravissimo
ritardo con cui si sta oggi avviando una iniziale politica di
aiuto e di riconoscimento delle responsabilità e quindi dei
diritti della famiglia.
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