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RELAZIONE
SUL DISEGNO DI LEGGE N. 1703
(Rendiconto 1995)
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Onorevoli Colleghi! - L'annuale impegno per l'esame del
rendiconto generale dello Stato ci porta ad analizzare le
risultanze in atto delle spese e delle entrate con riguardo ai
diversi aggregati di finanza pubblica al fine di trarne
valutazioni sulle prospettive del processo di riequilibrio dei
conti pubblici. Con l'esame del rendiconto il Parlamento
assolve sia ad una funzione giuridico-costituzionale,
verificando che il Governo si è effettivamente uniformato alle
autorizzazioni concesse con la legge di bilancio, che ad una
funzione politico-finanziaria che consente di passare, anche
attraverso l'esame e l'approvazione dell'assestamento, dalla
precedente legge di bilancio al nuovo progetto di bilancio. Si
riconferma anche per questo anno la mancata presentazione
degli allegati necessari per svolgere quella funzione che,
citando testualmente la legge n. 468 del 1978, deve far
emergere "il significato amministrativo ed economico delle
risultanze contabilizzate...., i costi sostenuti ed i
risultati conseguiti per ciascun servizio, programma e
progetto in relazione agli obiettivi ed agli indirizzi del
programma di governo".
Nella Relazione che mi appresto a svolgere sul rendiconto
mi limiterò ad alcune brevi considerazioni
politico-finanziarie che, in considerazione di quanto appena
detto, siano di auspicio per un rapido approntamento della
riforma strutturale del bilancio. Una riforma che favorirebbe
la presentazione di una relazione, non soltanto più esaustiva
nell'analisi dei dati a consuntivo, ma che rappresenterebbe un
vero e proprio salto di qualità, tale da permettere il
collegamento tra il necessario momento
preventivo-autorizzativo e quello del controllo sulla
economicità della gestione pubblica, sull'efficienza delle sue
strutture e sull'efficacia dei risultati della sua azione.
E' da tempo, infatti, all'attenzione del Governo e del
Parlamento la necessità di una riforma della struttura di
bilancio, che consenta di stabilire un chiaro nesso tra il
bilancio stesso e la sua trasposizione per programmi e
progetti, centri responsabili della gestione e leggi di spesa,
ottenibile, in definitiva, con una riduzione sostanziale del
numero dei capitoli. A conferma della opportunità di operare
in questa direzione, sta la riforma della Corte dei Conti, cui
è stata attribuita la funzione di controllo sui risultati
dell'azione amministrativa. Non più, quindi, un controllo
formale sul singolo atto, ma su "una attività complessivamente
considerata, dalla quale dovrà essere accertata
l'economicità-efficacia-efficienza rispetto all'obiettivo
stabilito dalla legge". Da rilevare, inoltre, che a tre anni
di distanza dalla riforma del pubblico impiego, la separazione
tra potere politico e organizzazione amministrativa risulta un
problema che fatica ad essere risolto positivamente.
Il giudizio positivo sul rendiconto generale dello Stato
trova sostegno nella posizione della Corte dei Conti la quale,
nel commentare in sede di relazione sul rendiconto gli
andamenti di finanza pubblica, afferma che "numerosi fattori
concorrono nel precostituire una base di partenza favorevole
per i conti pubblici del 1995 e degli anni seguenti". Dalla
Relazione si rileva, infatti, come la battuta d'arresto nel
percorso di risanamento dei conti pubblici, che aveva
caratterizzato gran parte del 1994, sia stata seguita da una
virtuosa ripresa che si è rafforzata nel 1995 e che diventa
auspicabile possa rafforzarsi nel 1996.
Tutti gli indicatori di finanza pubblica del 1995 hanno
segnato importanti miglioramenti. L'incidenza sul PIL del
debito ha registrato una flessione di sei decimi di punto (dal
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125,5 per cento del 1994 al 124,9 per cento del 1995). Questo
risultato positivo è stato raggiunto oltre che per un
andamento più virtuoso delle grandezze di finanza pubblica
anche per una dinamica sostenuta del Prodotto interno lordo,
aumentato del 3 per cento (circa un punto in più rispetto
all'anno precedente). Nel 1995 si registra l'avvenuto
disinnesco dei meccanismi di espansione della spesa primaria,
finalmente in netta decelerazione, con una inversione di
tendenza, dopo diversi anni, della diminuzione in valore
assoluto della spesa pubblica totale.
Da qui, la fortissima espansione dell'avanzo primario che
ha raggiunto il 3,6 per cento del PIL (oltre 63 mila miliardi
contro i circa 17 mila attesi).
L'andamento del saldo primario testimonia il successo
degli interventi di riordino strutturale di settori di spesa a
rischio quali previdenza e sanità.
Il notevole risultato conseguito in termini di avanzo
primario, senza confronti tra i Paesi comunitari, ha permesso
di assorbire una crescita della spesa per interessi che è
risultata comunque maggiore delle valutazioni ufficiali (194
mila miliardi contro i 176 mila stimati nel 1994). Nel 1995 la
spesa per interessi è cresciuta per effetto, soprattutto,
della sfavorevole evoluzione dei tassi d'interesse in atto
dalla seconda metà del 1994. Una evoluzione che trova la sua
matrice sia nella tendenza al rialzo dei tassi internazionali
sia nell'alto premio di rischio sui titoli italiani connesso
alle condizioni di forte instabilità politica vissuta dal
nostro Paese nel periodo in esame. Va evidenziato che
l'aggravio nell'onere per interessi registrato nel 1995,
avrebbe potuto essere più pesante, se il Tesoro non avesse
adottato quelle soluzioni tecniche che hanno consentito il
contenimento della spesa per interessi, e quindi del
fabbisogno per il 1995, nonché un allungamento della vita
media dei titoli a fronte, peraltro, di uno spostamento
dell'onere agli anni successivi.
I dati relativi alla gestione 1995 hanno, però, posto in
evidenza, oltre che la mancata discesa dei tassi e l'aumento
della spesa per interessi, un forte aumento dei residui
passivi.
Ciò premesso, ai fini del giudizio finale occorre mettere
a confronto gli obiettivi posti per la manovra di finanza
pubblica per l'anno 1995 e i risultati conseguiti quali
risultano, per l'appunto, dal rendiconto generale dello Stato
per il 1995.
In uno scenario tendenziale che forniva cifre allarmanti,
il DPEF 1995-97 proponeva, per il 1995, una manovra di
bilancio di dimensioni quantitative assai più consistenti di
quella dell'anno precedente (45 mila miliardi). Il fabbisogno
del 1995 si sarebbe, così, assestato poco oltre i 138 mila
miliardi, l'avanzo primario intorno a 34 mila miliardi. Il
rapporto debito/PIL sarebbe ancora aumentato nel 1995 per poi
stabilizzarsi e, quindi, iniziare la discesa a partire dal
1996.
Questi obiettivi erano confermati dalla Relazione
Previsionale e Programmatica per il 1995 presentata nel
settembre 1994. In tale occasione, tuttavia, a causa
dell'andamento dei tassi d'interesse meno favorevole del
previsto, veniva corretto verso l'alto l'obiettivo di avanzo
primario (37.650 miliardi), mantenendo invariato quello
relativo al fabbisogno complessivo; Si rendeva,
conseguentemente, necessaria una manovra di bilancio più ampia
di quella prefigurata in luglio. Con il disegno di legge
finanziaria e con i provvedimenti collegati, erano messi a
punto interventi correttivi in grado, secondo le stime
governative, di determinare una riduzione del fabbisogno
primario tendenziale del settore statale di circa 48 mila
miliardi. Sul fabbisogno complessivo la riduzione attesa era
valutata in 50 mila miliardi, per effetto di 2 mila miliardi
di minori oneri per interessi attribuiti all'attuazione della
manovra di bilancio.
La manovra di riequilibrio per il 1995 è stata attuata con
l'approvazione della legge finanziaria (L. 23 dicembre 1994 n.
725) e dei due provvedimenti collegati (L. 30 novembre 1994 n.
656 e L. 23 dicembre 1994 n. 724).
Già nell'aprile 1995, in occasione della presentazione
della Relazione trimestrale di cassa, alla luce delle nuove
previsioni macroeconomiche, il Governo aggiornava gli
obiettivi 1995, accelerando il percorso verso la
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stabilizzazione del debito. Il fabbisogno del settore statale
era fissato a 134 mila miliardi (contro i 138 mila del DPEF
1995-97), l'avanzo primario a 58 mila miliardi (24 mila
miliardi oltre l'obiettivo del DPEF). La spesa per interessi,
invece, era prevista in 192 mila miliardi (20 mila miliardi
più elevata di quella assunta dal DPEF). Ad una ulteriore
revisione in senso migliorativo degli obiettivi per il 1995
procedeva il DPEF 1996-98, presentato dal Governo all'inizio
di giugno. Il fabbisogno veniva ricondotto a 130 mila miliardi
(circa 24 mila meno del consuntivo 1994), l'avanzo primario a
60 mila miliardi (circa 42 mila miliardi più che nel 1994). Il
debito del settore statale in rapporto al PIL era stimato pari
a 123,8 per cento, risultato che avrebbe consentito di
conseguire in anticipo la stabilizzazione (essendo pari a
124,3 per cento il rapporto registrato nel 1994). La Relazione
Previsionale e Programmatica del settembre scorso ribadiva
sostanzialmente tali obiettivi quantitativi, con una marginale
variazione in aumento per l'avanzo primario (61 mila miliardi)
accompagnata da una maggiore spesa per interessi. Come si è
detto, i risultati definitivi per il 1995 sono migliori
rispetto alle ultime stime, indicando appunto un avanzo
primario di 63.567 miliardi ed un fabbisogno di 130.249
miliardi.
Illustriamo, dunque, le risultanze contabili del
rendiconto, rinviando, per coloro che ne volessero fare un
esame più approfondito sul piano tecnico, alla lettura
comparata dalla decisione adottata dalla Corte dei Conti, il
25 giugno scorso, unitamente all'esame dei documenti
presentati dal Governo al Parlamento.
1. Il rendiconto 1995.
Entrando nel merito dell'esame del rendiconto 1995 devo
innanzitutto richiamare la decisione del 2 luglio 1996, n.
251/R con la quale la Corte dei Conti, a sezioni riunite, ne
ha disposto la parificazione con le seguenti riserve ed
osservazioni:
1) indicazione dei capitoli del bilancio dello Stato sui
quali si sono verificate delle eccedenze;
2) indicazione dei capitoli del bilancio dello Stato per
i quali non è stato possibile ultimare il giudizio di
parificazione;
3) sospensione di ogni pronuncia sulla regolarità di
numerosi capitoli dello stato di previsione dell'entrata per i
quali non sono pervenuti i riassunti generali o i conti
periodici definitivi relativi a riscossioni e ai versamenti
(elencati negli allegati A e B alla decisione), o per i quali
sono iscritti residui con importi negativi (elencati negli
allegati A e B alla decisione); nonché dei capitoli 1411 e
1421 sempre dello stato di previsione dell'entrata;
4) dichiarazione sulla assenza di regolarità del conto
del patrimonio dell'ex Azienda delle Ferrovie dello Stato per
la mancata iscrizione dei beni e del conto del patrimonio
della Cassa Depositi e Prestiti per la mancata iscrizione del
fondo di dotazione.
Per quanto riguarda in particolare il primo punto,
eccedenze nei conti della competenza e dei residui o rispetto
alle autorizzazioni definitive di cassa, sono state
riscontrate dalla Corte nella gestione dei seguenti capitoli
di bilancio:
Presidenza del Consiglio dei Ministri: capitoli 6202,
6204, 6205 e 7830;
Ministero del tesoro: capitoli 4419, 4512, 5198 e
5199;
Ministero delle finanze: capitoli 1015, 3433, 3514 e
5381;
Ministero di grazia e giustizia: capitoli 1495, 1496,
1498, 1502 e 2084;
Ministero degli affari esteri: capitolo 1015;
Ministero dell'interno: capitoli 1014, 1096, 1115, 2996
e 3133;
Ministero dei lavori pubblici: capitoli 8228 e 8892;
Ministero dei trasporti: capitoli 1019, 1020, 1498,
1499, 1999, 2000, 3271 e 3281;
Ministero della difesa: capitoli 1094, 1593 e 2806;
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Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali: capitoli 7433 e 7509;
Ministero per i beni culturali e ambientali: capitolo
3032;
Amministrazione Fondo edifici di culto: capitolo 131.
Per tutti questi capitoli, l'articolo 7 del disegno di
legge richiede la sanatoria per le eccedenze di impegni e
pagamenti risultate in sede di consuntivo 1995. Tali
eccedenze, verificatesi nel corso della gestione del bilancio
dello Stato per il 1995, riguardano principalmente:
a) per la gestione di competenza (762 miliardi
complessivi):
le vincite al lotto (750 miliardi);
fitto locali e oneri accessori del Ministero degli
Interni (2,218 miliardi);
Contributi previdenziali e assistenziali al personale
della magistratura giudiziaria (5,4 miliardi).
b) per il conto residui (456 miliardi
complessivi):
le vincite al lotto (233 miliardi);
Contributi previdenziali e assistenziali al personale
del ministero dell'interno (34,9 miliardi);
Contributi previdenziali e assistenziali al personale
della magistratura giudiziaria (23,4 miliardi).
c) per la gestione di cassa (1.208 miliardi
complessivi):
le vincite al lotto (983 miliardi);
Contributi previdenziali e assistenziali al personale
della magistratura giudiziaria (28,8 miliardi).
Per numerosi capitoli di vari stati di previsione,
indicati nella sentenza della Corte dei conti, i relativi
decreti di accertamento non sono stati ancora vistati e
registrati dalla Corte, o perché non è ancora stato esaurito
il procedimento di controllo o perché i decreti stessi non
sono ancora pervenuti alla Corte; pertanto, tali capitoli di
bilancio vengono esclusi dal giudizio di parificazione.
Passando ad un esame più articolato delle risultanze
contabili riassunte complessivamente nelle allegate tabelle A
e B, si osserva:
1.1 Entrate 1995.
Sul versante delle entrate, gli accertamenti per
operazioni finali fanno registrare, rispetto alle previsioni
definitive, un incremento complessivo di 5.876 miliardi da
attribuirsi per 2.584 miliardi al comparto extratributario
(accertamenti per 53.252 miliardi, + 6,6 per cento rispetto al
1994), e per 6.118 miliardi all'alienazione e ammortamento di
beni patrimoniali e alla riscossione di crediti (accertamenti
per 9.977 miliardi). Per le entrate tributarie si registra
invece una flessione rispetto alle previsioni definitive pari
a 2.826 miliardi (accertamenti per 494.428 miliardi, + 10,6
per cento rispetto al 1994).
Considerando le entrate extra-tributarie vanno, in
particolare, segnalati i proventi di servizi pubblici minori
(accertamenti per 6.910 miliardi, + 1.869 rispetto alle
previsioni definitive) e per interessi su anticipazioni e
crediti del Tesoro (accertamenti per 8.321 miliardi, + 6.717
miliardi rispetto alle previsioni definitive); anche per i
recuperi, rimborsi e contributi si registra un incremento
rispetto alle previsioni di 1.055 miliardi (accertamenti per
28.109 miliardi).
Per le entrate tributarie va segnalata la crescita
dell'introito per le tasse ed imposte sugli affari
(accertamenti per 155.627 miliardi con un aumento di 761
milioni rispetto alle previsioni definitive e + 13,6 per cento
sul 1994) e di quello dei monopoli (accertamenti per 10.322
miliardi e aumento di 272 miliardi rispetto alle previsioni
definitive, + 9,7 per cento sul 1994).
Le imposte sul patrimonio e sul reddito fanno invece
registrare una diminuzione rispetto alle previsioni definitive
di 13.805 miliardi (accertamenti per 266.283 miliardi, + 8,4
per cento sul 1994).
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Per le entrate per alienazione e ammortamento di beni
patrimoniali e per riscossione di crediti sono segnalate
quelle relative alla vendita di beni e affrancazione dei
canoni, che registrano un aumento di 6.132 miliardi rispetto
alle previsioni (accertamenti per 8.731 i miliardi).
Gli accertamenti per accensione di prestiti, infine,
evidenziano una diminuzione di 42.553 miliardi rispetto alle
previsioni, ascrivibile a forme alternative di copertura, e
accertamenti per 313.805 miliardi.
1.2 Spese 1995.
Dal lato della spesa, le operazioni finali evidenziano una
diminuzione degli impegni rispetto alle previsioni definitive
pari a 19.165 miliardi, di cui 14.334 miliardi relativi alla
spesa corrente e 4.831 miliardi relativi a quella in conto
capitale.
Nella relazione di accompagnamento al disegno di legge
sono in particolare segnalate: le spese relative ai
trasferimenti correnti (impegni per 226.797 miliardi) ed in
conto capitale (per 60.069 miliardi), gli oneri per il
personale in servizio (per 83.717 miliardi) ed in quiescenza
(per 35.476 miliardi), nonché la spesa per interessi (sul
debito patrimoniale per 144.632 miliardi e sul debito di
tesoreria per 46.185 miliardi).
Aggiungendo alle operazioni finali (impegni per 699.534
miliardi) il rimborso prestiti (impegni per 188.110 miliardi,
pari a 3.489 miliardi in meno rispetto alle previsioni
definitive) si ottengono le spese complessive, con impegni per
887.644 miliardi, che evidenziano una diminuzione di 22.654
miliardi rispetto alle previsioni definitive.
Per la gestione di cassa il rendiconto presenta i dati
relativi alle previsioni definitive di cassa (A) posti a
raffronto nella tavola seguente con gli incassi e pagamenti
(B) Questi ultimi sono, inoltre, messi a raffronto con la
massa spendibile (C), determinata dalla somma dei residui e
degli stanziamenti di competenza. Il rapporto fra B e A
evidenzia il grado di attuazione delle decisioni di bilancio
rispetto alla gestione di cassa, mentre quello fra B e C
estende tale valutazione al complesso delle spese e degli
introiti realizzabili in termini di competenza.
Gli incassi per operazioni finali (539.993 miliardi) hanno
costituito il 99,9 per cento delle corrispondenti previsioni
definitive e raggiunto l'84,4 per cento della relativa massa
acquisibile.
Tale andamento, secondo la relazione allegata al
rendiconto, va posto in relazione al verificarsi di residui di
nuova formazione (46.348 miliardi) in misura superiore a
quella del passato esercizio e al consistente aumento di
quelli pregressi (67.277 miliardi, + 39.5 per cento sul
1994).
L'incremento negli incassi finali rispetto al 1994 (+ 8,5
per cento) va ascritto, in particolare, al maggior gettito dei
comparti tributario ed extratributario, che si attestano
rispettivamente a 477.400 miliardi (+ 8,2 per cento rispetto
al 1994) e a 52.616 miliardi (9,7 per cento); in tal modo, le
entrate correnti (530.016 miliardi) raggiungono il 98,8 per
cento delle previsioni definitive e l'83,3 per cento della
massa spendibile.
Dal lato della spesa si sono avuti pagamenti per
operazioni finali per 661.594 miliardi (85,1 per cento delle
previsioni definitive e 77,8 per cento della massa
spendibile): il ritmo di realizzazione delle spese finali
raggiunge il 77,5 per cento, inferiore al valore registrato
nel 1994 (80,6 per cento).
Risulta confermata anche per il 1995 una divaricazione
nelle incidenze dei pagamenti considerando separatamente la
gestione di competenza e quella dei residui: per la prima i
pagamenti ammontano a 599.412 miliardi che corrispondono
all'83,4 per cento delle previsioni, per la seconda, invece, i
pagamenti sono di 62.082 miliardi che corrispondono al 47,2
per cento delle somme spendibili (131.653 miliardi).
La gestione di cassa ha dato luogo ad incassi complessivi
per 853.799 miliardi e a pagamenti complessivi per 855.601
miliardi. Gli incassi si riferiscono per 539.994 miliardi ad
operazioni finali e per 313.805 miliardi ad operazioni di
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indebitamento patrimoniale. I pagamenti riguardano operazioni
finali per 661.594 miliardi e rimborso di prestiti
patrimoniali per 194.106 miliardi.
Il saldo degli incassi e dei pagamenti complessivi risulta
quindi essere un disavanzo di 1.802 miliardi.
Tale risultato è l'effetto della concomitante azione della
gestione di competenza e di quella dei residui che presentano
rispettivamente un saldo positivo di 37.602 miliardi e
negativo di 39.404 miliardi.
Per quanto riguarda i due principali saldi di bilancio -
saldo netto da finanziare e ricorso al mercato - viene
confermato l'andamento positivo già registrato nella gestione
di competenza: il saldo netto si attesta a 121.505 miliardi
(di cui 88.103 miliardi per la gestione di competenza e 33.398
miliardi in conto residui), mentre il ricorso al mercato
ammonta a 315.607 miliardi.
Considerando le operazioni finali, particolare rilievo
assume il saldo delle operazioni correnti, che misura, in caso
di disavanzo, la quota di spese correnti non coperta con
entrate tributarie ed extratributarie. Per quanto riguarda la
gestione di cassa, tale disavanzo risulta essere di 57.234
miliardi, come effetto di pagamenti per 587.250 miliardi
(544.569 miliardi per la competenza e 42.681 miliardi per i
residui) e di incassi per 530.016 miliardi (di cui 501.337
miliardi riferibili alla competenza e 28.679 miliardi ai
residui).
1.3 Residui passivi.
Il conto dei residui provenienti dagli esercizi 1994 e
precedenti presentava, al 1^ gennaio 1995, residui attivi per
88.033 miliardi (erano 89.174 miliardi al 1^ gennaio 1994) e
residui passivi per 137.762 miliardi (126.054 miliardi
all'inizio dell'esercizio precedente), con una eccedenza
passiva, quindi, di 49.729 miliardi (36.880 miliardi al 1^
gennaio 1994).
Nel corso dell'esercizio la situazione si è modificata
dando luogo ad accertamenti di residui attivi per 95.962
miliardi (28.685 miliardi incassati e 67.277 miliardi da
riscuotere e da versare) e di residui passivi per 122.137
miliardi (68.089 miliardi pagati e 54.048 miliardi rimasti da
pagare).
Per i residui passivi la diminuzione di 15.625 miliardi è
stata determinata da economie di gestione per 9.349 miliardi e
da somme perenti agli effetti amministrativi per 6.732
miliardi, a fronte delle quali si sono verificate eccedenze di
spesa per 456 miliardi, per le quali viene proposta specifica
sanatoria con l'articolo 7 del disegno di legge.
Alla fine dell'esercizio finanziario 1995 il raffronto tra
i residui attivi e passivi provenienti da esercizi precedenti
evidenzia una eccedenza passiva di 26.175 miliardi, con una
diminuzione, quindi, di 23.554 miliardi rispetto a quanto
rilevato al 1^ gennaio 1995.
Quanto ai residui lasciati dalla gestione di competenza
dell'esercizio 1995 (residui di nuova formazione), per gli
attivi le somme rimaste da riscuotere e da versare ammontano a
56.332 miliardi e per i passivi le somme da pagare raggiungono
i 100.133 miliardi. Il conto dei residui al 31 dicembre 1995
espone residui attivi per 113.625 miliardi e residui passivi
per 154.181 miliardi, con una eccedenza passiva di 40.556
miliardi.
Quest'ultimo dato segna una flessione rispetto all'inizio
dell'esercizio di 9.173 miliardi, dovuto ad un aumento del
volume dei residui attivi per 25.592 miliardi e ad un
incremento del volume di quelli passivi per 16.419
miliardi.
Per i residui attivi si riscontra una maggiore incidenza
di quelli pregressi rispetto a quelli di nuova formazione.
Per i residui passivi, invece, va segnalato un aumento nel
processo di formazione dei nuovi resti (100.133 miliardi
contro i 90.759 miliardi del 1994, + 10,3 per cento) e un
rallentamento nello smaltimento di quelli pregressi (54.048
miliardi contro i 47.003 miliardi del 1994, + 15 per cento),
evidenziando un decremento nel grado di diminuzione della
consistenza iniziale.
L'aumento registrato nei residui passivi di nuova
formazione (+ 9.374 miliardi) va riferito al volume raggiunto
dagli impegni che assommano a 887.644 miliardi (762.169
Pag. 13
miliardi nel 1994) dei quali i residui di nuova formazione
rappresentano l'11,3 per cento (11,3 per cento nel 1994).
Stante l'ulteriore crescita registrata dai residui passivi
e data l'importanza assunta dal fenomeno, per fornire al
Parlamento il massimo dell'informazione circa la loro
consistenza, si ritiene utile riportarne stralci dalla
Relazione al disegno di legge relativi all'analisi economica e
funzionale dei residui ed alla loro struttura.
Tra gli altri vanno ricordati:
il Fondo nazionale d'intervento per la lotta alla droga
(miliardi 519);
gli interventi relativi ad eventi sismici, avversità
atmosferiche, emergenza idrica e prevenzione dell'inquinamento
delle acque (miliardi 1.309);
il Fondo per l'attuazione del programma di interventi
per Roma capitale (miliardi 423) e per lo sviluppo e il
risanamento dell'area di Reggio Calabria (miliardi 187);
le somme da erogare per l'ammortamento dei mutui
ventennali concessi dalla Cassa Depositi e Prestiti (miliardi
918);
le somme da corrispondere ad Enti, fondi e casse
previdenziali per la maggiorazione del trattamento
pensionistico per gli ex combattenti (miliardi 1.029);
la mancata devoluzione di talune partite contabili - di
natura meramente compensativa all'entrata ed alla spesa -
quali le regolazioni di tributi erariali con la Regione
Sicilia (miliardi 9.064) e Sardegna (miliardi 612);
le somme da erogare agli istituti di credito ordinario e
speciale per l'ammortamento dei mutui contratti con le regioni
e le province autonome per il finanziamento della spesa
sanitaria degli anni 1987-1988 e 1989-1991 (miliardi
1.744);
la somma da corrispondere all'impresa Ferrovie dello
Stato spa, a fronte del servizio effettuato per il
mantenimento di esercizio delle infrastrutture ferroviarie
(miliardi 400);
gli interessi e premi sui Buoni del Tesoro poliennali
(miliardi 670);
gli interessi sui Certificati di credito del Tesoro, su
altri titoli del debito pubblico, nonché su prestiti
internazionali (miliardi 702);
le somme da corrispondere all'amministrazione dei
monopoli per la gestione del servizio del gioco del lotto
(miliardi 634);
le somme da versare in entrata contro rilascio di titoli
di Stato per l'estinzione dei crediti relativi alle
dichiarazioni dei redditi e dell'IVA annuali (miliardi
20.111);
il Fondo sanitario nazionale (miliardi 3.113);
il Fondo da ripartire per l'attuazione dei contratti del
personale delle Amministrazioni pubbliche (miliardi 474);
la somma da corrispondere all'impresa Ferrovie dello
Stato spa a titolo di concorso nel ripianamento delle perdite
di esercizio (miliardi 815);
il rimborso all'impresa Ferrovie dello Stato spa delle
rate di ammortamento dei mutui contratti per il finanziamento
dei programmi integrativi (miliardi 2.200);
il Fondo di garanzia istituito per il miglioramento
delle strutture finanziarie delle piccole e medie imprese
(miliardi 750);
la somma da erogare all'Ente poste italiane per
l'ammortamento in conto capitale delle anticipazioni concesse
dalla Cassa Depositi e Prestiti (miliardi 442);
le somme da versare alla gestione stralcio per
l'attuazione sia nel comune che nelle aree esterne di Napoli
del programma straordinario di edilizia residenziale (miliardi
1.593);
i rimborsi all'IRI, all'ENI e al soppresso EFIM delle
rate di ammortamento dei prestiti obbligazionari (miliardi
419);
il concorso statale per il pagamento degli interessi
derivati dai mutui contratti
Pag. 14
dai comuni per la costruzione di sistemi ferroviari (miliardi
484);
la somma da destinare all'ammortamento dei mutui
contratti per gli interventi in favore delle zone terremotate
della Campania, della Basilicata, delle Puglie e della
Calabria (miliardi 845);
l'anticipazione a copertura del disavanzo di gestione
della Azienda postale (miliardi 3.467);
il reintegro al conto corrente infruttifero denominato
"Fondo di solidarietà nazionale" (miliardi 430);
le restituzioni ed i rimborsi IVA (miliardi 6.113);
il fondo da ripartire per gli interventi nelle aree
depresse (miliardi 1.376);
le spese per la gestione ed il funzionamento del sistema
informativo (miliardi 709);
le indennità e interessi di mora per ritardato sgravio
di imposte pagate (miliardi 2.182);
le restituzioni ed i rimborsi IRPEF, IRPEG ed ILOR
(miliardi 1.029) e dai sostituti d'imposta e dai concessionari
della riscossione (miliardi 774);
le somme da versare in entrata a titolo di ammortamento
di beni immobili patrimoniali (miliardi 470);
le spese per i compensi ai concessionari (miliardi
974);
l'acquisto di stabili e terreni e la costruzione di
immobili per i Centri di servizio (miliardi 1.164) e per le
sedi degli uffici finanziari (miliardi 118);
il fondo per gli interventi di ricostruzione dei
territori colpiti da eventi sismici (miliardi 318);
il fondo per il finanziamento dei programmi regionali di
sviluppo (miliardi 569);
le somme da erogare per gli interventi straordinari nel
Mezzogiorno (miliardi 912);
le spese di giustizia nei procedimenti penali e in
quelli civili (miliardi 345);
i contributi volontari alle organizzazioni
internazionali impegnate nella cooperazione con i Paesi in via
di sviluppo, nonché alle organizzazioni non governative
riconosciute idonee per l'attività di cooperazione (miliardi
598);
i finanziamenti a titolo gratuito relativi
all'elaborazione di studi, di programmi di formazione
professionale e in materia di ricerca scientifica e
tecnologica (miliardi 1.648);
le spese per le supplenze brevi e annuali e i relativi
oneri previdenziali e assistenziali del personale docente e
non docente (miliardi 866);
gli stipendi al personale direttivo e docente e i
relativi oneri previdenziali ed assistenziali delle scuole
(miliardi 2.642);
il fondo ordinario e consolidato per il finanziamento
dei bilanci degli Enti locali (miliardi 643);
le pensioni ed altre indennità ai mutilati, agli
invalidi, ai sordomuti ed ai ciechi civili (miliardi
11.710);
il Fondo per lo sviluppo degli investimenti dei comuni,
delle province e delle comunità montane (miliardi 494);
le spese per l'acquisizione di opere, infrastrutture ed
impianti e per il potenziamento delle dotazioni tecniche e
logistiche delle forze di polizia (miliardi 568);
le spese per la costruzione di opere relative ai porti
di prima e seconda categoria (miliardi 540);
le spese per le sedi di pubblici uffici (miliardi
1.732);
i contributi per la ricostruzione dell'edilizia
abitativa da corrispondere ai comuni ubicati nelle zone
terremotate (miliardi 1.250);
le spese della gestione separata e dei progetti speciali
della soppressa Agenzia del Mezzogiorno (miliardi 1.038);
Pag. 15
il concorso dello Stato per la copertura dei disavanzi
di esercizio delle aziende di trasporto pubblico locale
(miliardi 420);
le spese per il completamento della linea metropolitana
di Napoli e per i sistemi di trasporto rapido di massa
(miliardi 528);
la concessione di mutui alle ferrovie in gestione
commissariale (miliardi 599);
le spese per l'ampliamento e l'ammodernamento degli
aeroporti di Roma-Fiumicino e di Milano-Malpensa, nonché per
la sicurezza aeroportuale (miliardi 866);
i contributi per la costruzione, trasformazione e grande
riparazione navale (miliardi 652) e riparazioni e demolizioni
di navi mercantili (miliardi 209);
le spese di esercizio, manutenzione e trasformazione dei
mezzi, materiali e scorte delle forze terrestri (miliardi
152), navali (miliardi 449) e aeronautici (miliardi 1.486);
le spese di costruzione, rinnovo e ammodernamento dei
mezzi di trasporto e da combattimento e relativi combustibili
(miliardi 660);
le spese di approvvigionamento di viveri e per esigenze
di vita ed addestramento delle forze armate (miliardi 484);
le spese di costruzione, rinnovo, ammodernamento e
completamento delle infrastrutture militari (miliardi 501) e
dei mezzi e materiali dell'Esercito (miliardi 1.634), della
Marina (miliardi 940) e dell'Aeronautica (miliardi 1.651);
le somme da assegnare alle Regioni per il concorso dello
Stato nel pagamento degli interessi sui mutui di esercizio
erogati alle aziende agrarie (miliardi 639);
le somme da assegnare alle Regioni per la concessione
del concorso degli interessi sui mutui (miliardi 968);
le somme da versare al fondo rotativo per la innovazione
tecnologica (miliardi 725);
i contributi in conto interesse e in conto capitale sui
finanziamenti concessi alle imprese per la realizzazione dei
mercati agro-alimentari (miliardi 793);
il fondo per gli interventi urgenti per l'occupazione
(miliardi 1.178);
gli oneri da erogare per il mantenimento del salario
(miliardi 482), e per pensionamenti anticipati (miliardi
324);
gli oneri relativi ai trattamenti di famiglia (miliardi
975);
le spese per il recupero, la manutenzione e il restauro
del patrimonio architettonico, archeologico, artistico e
storico, ivi comprese le spese per lavori di adeguamento
strutturale e funzionale dei locali adibiti a sedi di musei e
gallerie (miliardi 544);
gli interventi diretti a ridurre il carico dei nutrienti
nel mare Adriatico (miliardi 600);
i contributi in conto interessi sui mutui stipulati
dall'IMI per la ricerca applicata (miliardi 1.575);
la somma da versare al Fondo di rotazione per la ricerca
applicata, costituito presso l'IMI (miliardi 706);
le somme da assegnare per il finanziamento degli
incentivi alle attività produttive e di ricerca per
l'intervento straordinario nel Mezzogiorno (miliardi 520).
1.4 I rendiconti delle aziende autonome.
Gli ultimi articoli dei disegno di legge di approvazione
del rendiconto (articoli da 8 a 20) si riferiscono
all'approvazione dei conti consuntivi delle Aziende autonome
per l'esercizio 1995.
Sono ricompresi nelle ricordate disposizioni la gestione
dell'ex Azienda di Stato per le foreste demaniali (artt.
8-10), l'Istituto agronomico per l'Oltremare (artt. 11 e 12),
l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (artt.
13-16), gli Archivi notarili (articolo 17) e il Fondo per gli
edifici di culto (artt. 18-20).
Pag. 16
Nel disegno di legge non si dà invece più conto
dell'Azienda nazionale autonoma delle strade (ANAS) a seguito
della sua trasformazione in ente pubblico economico disposta
con il Decreto legislativo 26 febbraio 1994, n. 143.
Per quanto riguarda le altre amministrazioni:
la gestione dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli
di Stato presenta un saldo attivo di 429,2 miliardi;
la gestione dell'ex Azienda di Stato per le foreste
demaniali presenta un saldo attivo di 44,7 miliardi;
il bilancio degli Archivi notarili presenta un saldo
attivo di 40,1 miliardi;
la gestione del Fondo per gli edifici di culto presenta
un avanzo di 5,3 miliardi;
la gestione dell'Istituto Agronomico per l'Oltremare
presenta un bilancio in pareggio.
Obiettivi per la modernizzazione dell'azione
amministrativa, l'informazione sui conti pubblici, la
trasparenza.
Nel concludere, mi sembra necessario proporre una
riflessione, anche alla luce dei dati illustrati, sulla
circostanza che i positivi risultati sono stati conseguiti in
un anno che, a partire dall'ultimo trimestre, mostrava segni
evidenti di rallentamento dell'attività economica, in un
contesto europeo già nel pieno di un ciclo congiunturale
sfavorevole.
Ciò ha richiesto uno sforzo di correzione dei conti
pubblici necessariamente intenso! L'intensità
dell'aggiustamento attuato dall'Italia non trova, infatti,
riscontro nei principali paesi europei.
Questa politica di stabilizzazione dei conti pubblici
porta alla conclusione che vi sono obiettivi finanziari che
devono essere consolidati e traguardi nuovi che vanno
perseguiti, sia attraverso un decentramento
amministrativo-burocratico per l'attribuzione di compiti,
uffici e risorse alle Regioni e alle autonomie locali, sia
attraverso un miglioramento dell'efficienza dei servizi
pubblici, una semplificazione del sistema tributario.
Competono al Governo e al Parlamento difficili scelte:
ridurre l'indebitamento pubblico tendendo sotto controllo
l'inflazione, dare un sostegno alla ripresa produttiva,
garantire il permanere di una politica sociale tesa a
garantire le fasce più deboli della società.
L'esigenza di una maggiore trasparenza dei conti pubblici
è stata più volte sottolineata in ambito parlamentare e potrà
trovare una soluzione quanto prima in occasione del
preannunciato, e non più rinviabile, disegno di riforma del
bilancio che auspico possa attuarsi in tempi brevi. La
questione, già di per sé intricata, è diventata ancora più
complessa da quando gli andamenti dei conti pubblici sono
sottoposti non solo al vaglio parlamentare e dell'opinione
pubblica, ma anche dell'Unione Europea per la verifica delle
condizioni di convergenza definite in occasione degli accordi
di Maastricht.
Allo scopo di colmare le lacune che oggi non consentono il
collegamento tra i diversi aggregati di finanza pubblica,
sarebbe necessario disporre - in sede sia di previsioni che di
consuntivi - delle seguenti informazioni essenziali:
a) l'adozione di rigorose procedure di verifica
delle somme del bilancio a legislazione vigente, con
particolare riguardo al raccordo tra il bilancio di competenza
e il bilancio di cassa;
b) il raccordo tra il settore statale e i conti
delle amministrazioni pubbliche utilizzati in contabilità
nazionale;
c) per completare l'operazione "verità" sui conti
dello Stato si riconferma quanto già affermato, nella passata
relazione generale, riguardo all'opportunità di un intervento
legislativo per stabilire un termine temporale per la giacenza
in tesoreria di somme disponibili. Si propone, in sostanza,
l'istituzione di una sorta di "mandato a termine" per
disponibilità di tesoreria, con l'obbligo di reiscrizione
all'entrata in bilancio dello Stato ed eventuale
riassegnazione delle somme per altre finalità.
Pag. 17
La correzione delle disfunzioni è di urgente e
determinante importanza, per restituire al Parlamento una
piena consapevolezza e significatività decisionale.
L'aggiustamento nei conti pubblici deve essere strutturale e
perciò deve discendere da una riforma globale del governo
dell'economia. Governare per le riforme richiede un sistema
politico forte ed autorevole. Devono sussistere una salda
maggioranza e istituzioni "forti" che sulle grandi questioni
poste dalle riforme sappiano condurre a scelte politiche
univoche. Naturalmente, il concretizzarsi di una condizione
politica che vede la costituzione di un governo di
legislatura, compiutamente responsabile, per un arco di tempo
significativo a gestire bilanci annuali e pluriennali, ci
rende ottimisti sulla possibilità di definire meglio l'intera
riforma.
Signor Presidente, Onorevoli colleghi, dalla relazione
scritta che, per la parte relativa al rendiconto, fornisce
alla Camera ulteriori elementi conoscitivi necessari per
assolvere alla sua funzione giuridico-costituzionale di
controllo e sulla base di quegli aspetti politico-finanziari
che sono emersi nel dibattito della Commissione, dove è stato
più volte sottolineato il valore costruttivo del confronto,
essendo stato considerato l'adempimento come un serio momento
di verifica piuttosto che come momento burocratico e che ho
voluto richiamare, si viene a costituire il quadro di
riferimento della discussione che il Parlamento presto
affronterà per varare la legge finanziaria e il bilancio dello
Stato per l'esercizio 1997.
L'invito all'Aula, secondo il mandato espresso a
maggioranza della Commissione Bilancio, è di approvare il
Rendiconto generale dello Stato 1995.
Giorgio Pasetto, Relatore
Pag. 18
Tavola A - Bilancio dello Stato: La gestione di
competenza.
(Valori in miliardi di lire)
(omissis) ...
Pag. 19
Tavola B - Bilancio dello Stato: La gestione di cassa.
(Valori in miliardi di lire)
(omissis) ...
Pag. 20
Pag. 21
(Per il testo del disegno di legge di rendiconto, non
modificato dalla Commissione, si rinvia all'A.C. n.
1703)
Pag. 22
Pag. 23
RELAZIONE
SUL DISEGNO DI LEGGE N. 1704
(Assestamento 1996)
Pag. 24
Pag. 25
Onorevoli Colleghi! - La legge di assestamento del
bilancio è stata costantemente considerata legge meramente
formale, conformemente alla legge di bilancio. Essa serve solo
a rimodulare le previsioni di gettito e, sulla base delle
sopravvenute esigenze, gli oneri aventi carattere
discrezionale, nonché gli incassi e i pagamenti autorizzati,
anche sulla scorta dell'effettiva consistenza dei residui
accertata in sede di rendiconto del precedente esercizio. Il
Disegno di legge di assestamento è suddiviso in due parti
distinte. La prima parte, non oggetto di decisione
parlamentare, registra le variazioni intervenute a seguito di
atti amministrativi a loro volta determinati da: applicazione
di provvedimenti legislativi intervenuti tra il momento della
presentazione del disegno di legge di bilancio e quello della
predisposizione dell'assestamento; prelievi dai fondi di
riserva per le spese obbligatorie e per quelle impreviste;
prelievi dal fondo per la reiscrizione dei residui passivi
perenti del conto capitale; riaassegnazione ai capitoli di
spesa di somme affluite all'entrata nei primi cinque mesi del
1996; riassegnazione ai capitoli di spesa di particolari
entrate affluite nel 1995 dopo il 31 ottobre; trasporto dei
titoli di spesa rimasti insoluti alla chiusura dell'esercizio
1995 e conseguente iscrizione di autorizzazione di cassa per
il 1996; il ricorso ai mercati esteri per il finanziamento di
interventi per i quali i provvedimenti legislativi che li
autorizzano prevedono tale forma di copertura.
La seconda parte dell'assestamento, oggetto di decisione
parlamentare, illustra le proposte di variazioni recate dal
provvedimento in termini di competenza e cassa. Tali
variazioni concernono i capitoli di spese obbligatorie e i
capitoli di spese discrezionali per adeguamento al fabbisogno
relativi all'attività ordinaria dei ministeri; per le entrate
riflettono l'adeguamento delle previsioni all'evoluzione
tendenziale del gettito in relazione a diversi andamenti
dell'economia o a diverse configurazioni della manovra di
finanza pubblica. In termini di cassa le variazioni proposte
sono determinate tenendo conto della nuova consistenza della
massa acquisibile e della massa spendibile conseguenti alla
nuova configurazione della competenza e all'accertamento dei
residui effettuato con il rendiconto.
1. I risultati differenziali.
Nella Nota preliminare al disegno di legge si sottolinea
innanzitutto che il provvedimento attesta un impatto positivo
sui conti pubblici.
A seguito delle variazioni introdotte con atto
amministrativo e di quelle proposte con il disegno di legge di
assestamento, i valori finali del saldo netto da finanziare e
del risparmio pubblico presentano infatti valori inferiori
rispetto alle previsioni iniziali, come risulta dalle seguenti
tabelle:
Competenza
(Valori in miliardi di lire)
(omissis) ...
Pag. 26
Cassa
(Valori in miliardi di lire)
(omissis) ...
Il miglioramento è ascrivibile essenzialmente alla manovra
correttiva presentata nel mese di giugno (DL n. 323/96), i cui
effetti sono scontati nel disegno di legge in esame. Alla luce
delle valutazioni del quadro tendenziale delle grandezze di
finanza pubblica, secondo cui il fabbisogno di cassa del
settore statale per il 1996 risultava pari a 130.000 miliardi
rispetto alle stime iniziali di 109.400 miliardi, il Governo
ha presentato misure correttive che incidono per circa 16.000
miliardi sul fabbisogno 1996 e per circa 17-18.000 miliardi
sugli anni successivi. A ciò si aggiunge l'effetto del
risparmio sulla spesa per interessi pari a 1.100 miliardi per
l'anno in corso e a 2.200, 3.500 e 4.500 miliardi nei tre anni
successivi. Il nuovo scenario tendenziale per l'anno in corso
indica dunque un fabbisogno di 113.000 miliardi pari al 6,1
per cento del PIL, a fronte di un avanzo primario di 82.600
miliardi, pari a 4,4 per cento del PIL.
L'effetto di tali misure sul bilancio di competenza dello
Stato è stimato in complessivi 13.414 miliardi, di cui 8.292
miliardi di riduzione di spesa e 5.122 miliardi di maggiori
entrate.
Il disegno di legge sconta inoltre gli effetti derivanti
dall'applicazione dei provvedimenti intervenuti nel primo
semestre dell'anno che hanno dato luogo a 9.934 miliardi di
maggiori spese e a oltre 8.400 miliardi di maggiori
entrate.
Tra le variazioni proposte dal disegno di legge in esame,
pari a 3.499 miliardi di minori entrate e a 480 miliardi di
minori spese, vi sono quelle derivanti dal mutato quadro
macroeconomico: il più basso profilo di crescita del PIL (dal
3 per cento inizialmente stimato, all'1,2 per cento) ha
determinato una caduta delle entrate tributarie per 8.709
miliardi, solo parzialmente compensata dal maggior gettito di
5.210 miliardi relativi al comparto extratributario.
Sotto il profilo delle spese, l'effetto migliorativo del
saldo pari a 480 miliardi deriva da un aumento di 613 miliardi
della spesa per interessi, a fronte di una compressione di
circa 1.100 miliardi della spesa primaria di cui 200
concernenti la parte corrente e 893 la parte capitale.
Il risparmio pubblico presenta un saldo negativo di 80.386
miliardi, un valore più contenuto per oltre 5.000 miliardi
rispetto a quello indicato dalla legge di bilancio.
Si rileva, inoltre, un miglioramento nel ricorso al
mercato di 2.839 miliardi per effetto di variazioni riduttive
derivanti da atti amministrativi per 3.480 miliardi, in parti
compensate dalle variazioni accrescitive proposte con
l'assestamento per 641 miliardi.
Questi risultati, espressi in termini di competenza e
riferiti al bilancio dello Stato, sono coerenti con la
determinazione del fabbisogno del settore statale:
quest'ultimo saldo di cassa è stato ristimato nel DPEF
1997-1999 in 113.000 miliardi.
Conseguentemente, il limite massimo all'emissione netta
dei titoli di Stato in Italia e all'estero, fissato dalla
legge di bilancio in 109.400 miliardi, viene rideterminato dal
disegno di legge di assestamento in 113.000 miliardi.
Pag. 27
2. Le variazioni amministrative.
Si tratta di variazioni assunte sulla base della normativa
preesistente. Per quanto concerne quelle a carattere non
compensativo, hanno determinato un effetto di riduzione del
saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato finanziario
pari a 3.480 miliardi in termini di competenza.
Dette variazioni traggono origine da variazioni diminutive
dei saldi per 1.476 miliardi conseguenti alle misure adottate
con il DL n. 565/95 "Misure di completamento della manovra di
finanza pubblica", decaduto per decorrenza dei termini
costituzionali e da ultimo reiterato dal DL 342/96: esse
determinano maggiori entrate nette per 3.809 miliardi,
destinate peraltro a "sbloccare" gli accantonamenti negativi
previsti dalla legge finanziaria e rendere quindi disponibili
i corrispettivi importi per la copertura finanziaria di nuove
iniziative legislative, a fronte di minori spese per 2.333
miliardi.
Un ulteriore effetto di contenimento di saldi per 13.414
miliardi è derivato, come si è detto, dalla manovra correttiva
contenuta nel DL 323/96, che determina maggiori entrate per
5.122 miliardi, tutte relative al comparto tributario, e
minori spese per 8.292 miliardi.
In senso accrescitivo hanno invece operato le seguenti
variazioni della spesa:
slittamenti dal 1995 di coperture finanziarie
preordinate sui fondi globali (+ 1.670 miliardi);
riassegnazione alla spesa di somme affluite all'entrata dopo
il 31 ottobre 1995 (+ 7.045 miliardi). Si rileva in proposito
che una quota rilevante (5.756 miliardi) concerne il
versamento al Fondo ammortamento dei titoli di Stato di cui
alla legge n. 432/93 dei proventi netti delle dismissioni
patrimoniali; interventi previsti da specifici provvedimenti
legislativi che autorizzano la copertura finanziaria mediante
l'accensione dei mutui (+ 2.661 miliardi) o il ricorso a
mercati esteri (+ 34 miliardi). Queste ultime variazioni
peraltro, che determinano la contestuale iscrizione in
bilancio del ricavo del mutuo e della spesa finanziata, non
implicano uno splafondamento dei tetti contenuti nella legge
finanziaria 1996 in quanto lo stesso articolo 1, comma 1,
dell'ultima finanziaria prevede in tal senso un plafond
aggiuntivo di 4.000 miliardi. Le spese finanziate con il
ricorso ai mercati esteri hanno riguardato principalmente
progetti di investimento a carattere regionale, mentre quelle
finanziate con il ricorso ai mutui riguardano la realizzazione
di progetti strategici funzionali agli investimenti nelle aree
depresse.
Per quanto concerne le variazioni derivanti dagli
slittamenti di coperture finanziarie, occorre rilevare che la
gestione 1995 ha traslato su quella 1996 oneri per
provvedimenti legislativi in corso pari a 1.751 miliardi: di
questi, il 31 maggio scorso, si sono perfezionati
provvedimenti che hanno dato luogo ad atti amministrativi di
variazione al bilancio per complessivi 1.670 miliardi.
Le variazioni amministrative a contenuto puramente
compensativo derivano da:
variazioni di entrata compensative con la spesa 3.358
miliardi;
utilizzo degli accantonamenti dei fondi globali 1996
11.271 miliardi;
prelevamento da fondi di riserva e altri fondi:
spese obbligatorie e impreviste 1.612 miliardi;
reiscrizioni residui perenti del c/capitale 213
miliardi;
altri fondi 18.289 miliardi;
variazioni in attuazione del DL 691/94, convertito dalla
legge 35 del 1995 (Alluvione novembre 1994) 1.232 miliardi.
Per quanto concerne le variazioni compensative, si
ricordano il finanziamento degli interventi nelle zone
alluvionate (DL 691/94 convertito della legge 35 del 1995:
1.232 miliardi); la riassegnazione agli Enti locali
dell'addizionale sul consumo dell'energia elettrica (2.488
miliardi); la partecipazione italiana a Banche e Fondi ed
organismi internazionali che ha dato luogo a prelievi per 250
miliardi dall'apposita contabilità di tesoreria; il
Pag. 28
prelevamento di 173 miliardi dal Fondo di rotazione per
l'attuazione delle politiche comunitarie, per il finanziamento
degli oneri connessi a obblighi comunitari.
Quanto all'utilizzo fino al 31 maggio dei fondi globali
1996 con effetto compensativo nell'ambito della spesa, ha
riguardato, secondo quanto risulta dalla Nota preliminare al
disegno di legge in esame, principalmente i seguenti
interventi: 6.000 miliardi, per l'estinzione dei crediti
d'imposta mediante il rilascio di titoli di Stato (DL 526/95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 10 febbraio 1996,
n. 53); 3.276 miliardi, per il rimborso con titoli di Stato
degli oneri previdenziali derivanti dalle sentenze della Corte
costituzionale (DL. 166/96, decaduto e reiterato, da ultimo,
dal decreto-legge 27 maggio 1996, n. 295); 1.090 miliardi, per
interventi in materia di lavori socialmente utili (DL n.
39/96, decaduto e reiterato, da ultimo, dal DL 3 giugno 1996,
n. 301); 646,7 miliardi, per la finanza locale per il 1996 (DL
n. 32/96, decaduto e reiterato, da ultimo, dal DL 25 maggio
1996, n. 287).
3. Le variazioni proposte dal disegno di legge di
assestamento.
3.1. La competenza.
Le variazioni proposte dal disegno di legge comportano un
effetto peggiorativo del saldo netto da finanziare di 3.019
miliardi.
Per quanto concerne le entrate di competenza con il
disegno di legge di assestamento, si propongono le seguenti
variazioni:
Entrate finali: - 3.499 mld;
di cui tributarie: - 8.709 mld
altre: + 5.210 mld.
La variazione di 8.709 miliardi proposta in diminuzione
per le entrate tributarie è dovuta essenzialmente ad una
evoluzione del quadro economico meno favorevole di quello
ipotizzato in sede di bilancio previsionale. L'adeguamento
all'evoluzione tendenziale del gettito ha interessato, in
negativo, l'IVA (- 3.640 miliardi), gli oli minerali (- 3.330
miliardi), l'IRPEG (- 4.573 miliardi), l'imposta sostitutiva
(- 1.600 miliardi) e il lotto (- 1.240 miliardi); in positivo,
l'IRPEF (+ 776 miliardi), l'imposta sulle assicurazioni (+ 600
miliardi), il concordato relativo agli anni pregressi sino al
1993 (+ 2.500 miliardi) e l'imposta sul consumo del gas metano
(+ 450 miliardi).
La variazione in aumento delle altre entrate (+ 5.210
miliardi) è dovuta principalmente a maggiori introiti per
dividendi dovuti dalle società pubbliche privatizzate (1.700
miliardi), per retrocessioni di interessi (1.000 miliardi),
per introiti a titoli di condono edilizio (480 miliardi), e
per entrate dei vari Ministeri (900 miliardi).
Per quanto concerne le spese di competenza il disegno di
legge di assestamento propone le seguenti variazioni:
spese finali: - 480 miliardi di cui: correnti + 413
miliardi; in conto capitale - 893 miliardi.
Risultano in diminuzione anche le spese complessive (pari
alle spese finali + rimborso prestiti) per un importo di 2.858
miliardi, a seguito di una variazione in diminuzione anche
delle spese per rimborso prestito (- 2.378 miliardi), da porre
in relazione con un livello di richieste di rimborso dei
certificati di credito del Tesoro con opzione inferiore a
quello inizialmente previsto.
3.2 La cassa.
Le variazioni espresse in termini di cassa presentano
valori di gran lunga superiori a quelli che si registrano sul
versante della competenza. Tale maggior impatto è determinato
dalla necessità di adeguare le dotazioni di cassa, oltre che
ai nuovi stanziamenti di competenza, alla maggiore consistenza
dei residui accertati alla fine dell'esercizio 1995.
In particolare la consistenza effettiva dei residui è
superiore di circa 62.000 miliardi a quella presunta, sulla
Pag. 29
base di parametri predeterminati, al momento della redazione
del bilancio di previsione 1996.
Le variazioni di cassa proposte determinano un effetto
peggiorativo per 44.228 miliardi sul saldo netto da
finanziare, cui si aggiunge l'effetto anch'esso in aumento del
saldo per 1.604 miliardi conseguente alle variazioni per atto
amministrativo. Sul ricorso al mercato (tenuto conto della
variazione riduttiva di 2.313 miliardi del rimborso prestiti)
l'effetto peggiorativo delle variazioni proposte è pari a
42.915 miliardi.
E' evidente la distorsione generata da autorizzazioni di
spesa troppo elevate, che limitano la capacità di controllo e
di indirizzo del Parlamento sulle scelte delle
amministrazioni, lasciando al Tesoro il compito di contenere
ad arbitrium le disponibilità di cassa, come avveniva
ordinariamente prima della riforma contabile del 1978.
Più corretto sarebbe costruire il bilancio di assestamento
a legislazione vigente sulla base degli indici di
realizzazione della spesa degli esercizi precedenti,
ridimensionando le autorizzazioni di spesa ed offrendo
maggiore significatività al bilancio di cassa.
Il governo dichiara di aver proceduto al "riesame delle
autorizzazioni di cassa di tutti i capitoli di bilancio, anche
se non interessati da scostamenti di rilievo nell'entità della
massa spendibile, con la contestuale valutazione del grado di
liquidabilità delle singole spese, delle realizzazioni al
momento contabilizzate, delle capacità operative delle singole
Amministrazioni e dell'effetto delle maggiori appostazioni
assentite nell'ambito dello stesso bilancio o nel circuito
bilancio-tesoreria".
L'operazione ha portato a modificare di 45.228 miliardi le
autorizzazioni di incasso e pagamento. In particolare, le
autorizzazioni di pagamenti di bilancio aumentano di 41.729
miliardi (la differenza tra residui presunti ed accertati, al
netto delle regolazioni debitorie, è di 62.000 miliardi).
I risultati di questa operazione non appaiono molto
significativi, come si può osservare da un esercizio (tabella
1) che pone a confronto le "stime di cassa" del bilancio
statale 1996, formulate nell'ultima relazione trimestrale di
cassa con riferimento alla gestione del bilancio dello Stato,
e le autorizzazioni di cassa contenute nell'assestamento di
bilancio per il 1996, che oltretutto scontano, a differenza
delle stime della relazione trimestrale di cassa, gli effetti
della manovrina di aggiustamento operata con il DL 323/96.
In particolare, si può osservare uno scostamento di 6.774
miliardi per quanto riguarda le entrate, attribuibile
all'andamento economico. Meno giustificabili appaiono gli
scostamenti della spesa corrente (l'assestamento autorizza
62.220 miliardi in più, esattamente l'importo dei residui
aggiuntivi accertati) e per i pagamenti in conto capitale
(+33.186 miliardi).
Il fabbisogno di cassa di bilancio risulta pertanto
superiore di 102.180 miliardi rispetto le previsioni della
relazione trimestrale formulate dalla Ragioneria Generale.
Rispetto al 1995 (vedi tabella 2) il differenziale registra un
aumento di circa 12.000 miliardi con un evidente
allontanamento da criteri di trasparenza nella costruzione del
bilancio.
(omissis) ...
Pag. 30
(omissis) ...
Una importante modifica della manovra di assestamento può
consistere dunque nell'omogeneità tra le autorizzazioni di
pagamento per titolo di bilancio, per categoria economica e
per Ministero, contenute nel disegno di legge di assestamento
del bilancio dello Stato, e gli importi delle relative
previsioni gestionali di cassa per il bilancio dello Stato
indicate nella relazione trimestrale di cassa.
4. I residui.
Con riferimento ai residui, e in particolare a quelli
passivi, occorre rilevare come, anche quest'anno, la
consistenza dei residui accertati differisce in modo eclatante
da quella dei residui presunti al momento della
predisposizione del bilancio di previsione. Questo fenomeno,
che solleva interrogativi sull'attendibilità delle previsioni,
si spiega con il fatto che il sistema di valutazione dei
residui passivi "presunti" consiste in un mero computo
aritmetico che vede sottratte dalla massa spendibile in
gestione nell'esercizio in corso le autorizzazioni di cassa
accordate dal bilancio e da eventuali successivi provvedimenti
di variazioni, senza ricomprendere gli accantonamenti nei
fondi speciali per provvedimenti legislativi in corso che non
si siano ancora perfezionati.
In tal modo la valutazione presuntiva risulta il più delle
volte sotto stimata a causa dell'incompleta conoscenza del
rapporto definitivo fra massa spendibile e correlative
autorizzazioni di cassa, e del divario fra queste ultime e gli
effettivi pagamenti che saranno contabilizzati in bilancio.
La situazione dei residui passivi è la seguente:
(omissis) ...
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Per quanto concerne la formazione dei residui il quadro è
invece il seguente:
(omissis) ...
Rispetto all'esercizio precedente si registra quindi un
aumento della consistenza dei residui passivi di circa il 12
per cento.
Per quanto riguarda la formazione dei residui durante
l'esercizio 1995, articolata per categorie economiche, la Nota
preliminare contiene i seguenti dati:
TITOLO I - SPESE CORRENTI
(omissis) ...
TITOLO II - SPESE IN CONTO CAPITALE
(omissis) ...
Pag. 32
Tra le categorie di spesa corrente per le quali si
registrano valori per i residui di nuova formazione (pari
complessivamente a 71.960 miliardi) si segnalano:
(omissis) ...
Per quanto concerne i trasferimenti, i residui di nuova
formazione riguardano principalmente le somme da destinare
alle Regioni (12.549 miliardi), alle famiglie (10.117
miliardi), alle imprese (4.054 miliardi), agli enti
previdenziali (3.902 miliardi) e all'estero (1.978
miliardi).
Per le poste correttive e compensative delle entrate, la
formazione di nuovi residui riguarda i rimborsi di imposte
dirette e indirette (6.178 miliardi), oltre a 10.000 miliardi
in titoli di Stato per l'estinzione dei crediti relativi alle
dichiarazioni annuali dell'IVA.
Per l'acquisto di beni e servizi la formazione di nuovi
residui riguarda per buona parte, come di consueto,
l'Amministrazione della Difesa (5.584 miliardi), e per la
parte restante quelle delle Finanze (2.072 miliardi),
dell'Interno (777 miliardi) e del Tesoro (409 miliardi).
Per il personale in servizio la formazione di residui
riguarda principalmente il Ministero della pubblica istruzione
(4.186 miliardi), mentre per gli interessi i residui pari a
3.269 miliardi sono ascrivibili al debito patrimoniale.
Tra i residui di nuova formazione relativi alle categorie
di spesa in conto capitale, pari complessivamente a 28.162
miliardi, vanno segnalati quelli relative ai trasferimenti
(19.377 miliardi), alla costituzione di capitali fissi (5.218
miliardi), alle anticipazioni produttive (1.073 miliardi)
concernenti il Fondo per l'innovazione tecnologica ed il Fondo
IMI per la ricerca applicata, e alle partecipazioni azionarie
(330 miliardi) e conferimenti a banche e organismi
internazionali (235 miliardi).
Lo scostamento fra residui presunti e residui accertati
(70.009 miliardi), riguarda per più di due terzi la spesa dei
seguenti dicasteri:
(omissis) ...
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5. La riforma della contabilità dello Stato.
Ho sottolineato all'inizio della relazione come la legge
di assestamento del bilancio sia considerata legge meramente
formale. Si tratta di una caratteristica che va superata in
quanto, tra l'altro, rende assai difficile la verifica sulla
rispondenza della gestione del bilancio con gli obiettivi
decisi dal Parlamento in sede di approvazione della manovra di
finanza pubblica. La stessa Nota preliminare al disegno di
legge di assestamento afferma che: "la neutralità
dell'assestamento non appare più giustificabile, tenuto conto
dell'esigenza di assicurare una ragionevole elasticità alla
manovra di finanza pubblica, in relazione all'andamento delle
grandezze finanziarie e all'evoluzione dei sottostanti
fenomeni reali dell'economia".
La necessità di questa modifica deriva, innanzitutto,
dall'ormai frequente ricorso a manovre di correzione in corso
d'anno, finalizzate ad assicurare il conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica, in presenza di tendenze delle
entrate o delle spese difformi rispetto ai limiti fissati
nella legge finanziaria. Basti pensare che per conseguire il
risanamento, dal 1990 ad oggi, sono state realizzate ben sei
manovre di aggiustamento, al ritmo di una all'anno, con
interventi per complessivi 100.000 miliardi di lire.
Già nella passata legislatura avevo presentato una
proposta di legge che prevedeva la modifica sostanziale del
ruolo del bilancio di assestamento, che, in luogo delle
abituali manovre di correzione, potrà contenere l'eventuale
adeguamento degli stanziamenti delle tabelle allegate alla
legge finanziaria, al fine di garantire il rispetto del saldo
netto da finanziare e del ricorso al mercato stabiliti con la
manovra di bilancio.
Trasformare l'assestamento in una "finanziaria di metà
anno" può avere anche altri effetti positivi. In primo luogo,
è diffusa e sentita l'esigenza di "sdrammatizzare" l'evento
legge finanziaria. Ogni anno, come da copione, si assiste ad
una "giostra infernale" (per usare un termine di Giuliano
Amato) di voci ed indiscrezioni sulla manovra finanziaria che
polarizza - da agosto alla fine di settembre - l'attenzione
dell'opinione pubblica, influenzando negativamente i mercati.
Potrebbe dunque essere utile affidare al disegno di legge di
assestamento il compito di correggere gli andamenti della
spesa ed eventualmente anticipare alcune misure di
risanamento.
In secondo luogo, è sempre più frequente l'uso di
modificare per decreto gli stanziamenti recati dalla legge
finanziaria: ne deriva una notevole confusione normativa ed
una crisi sostanziale del sistema di regole (stabilite dalla
legge 468 e dalla legge 362) che disciplinano la contabilità
pubblica e i suoi strumenti. Affidare all'assestamento (in
luogo che a decreti-legge) la modifica del contenuto "tipico"
della legge finanziaria riporterebbe nell'alveo della legge
468 le manovre finanziarie.
Questa riforma dovrebbe peraltro collegarsi ad opportune
modifiche dei regolamenti parlamentari, stabilendo anche un
termine per l'approvazione dell'assestamento e del bilancio a
legislazione vigente.
Per procedere ad un effettivo risanamento, sarà necessario
garantire al bilancio pubblico anche la "trasparenza
economica": le decisioni politiche tendono a sedimentare
ingenti volumi di stanziamenti non utilizzati ed a privare di
significatività la legge di bilancio. Attualmente, il bilancio
di previsione (redatto in termini di competenza) segna una
logica meramente incrementale, che favorisce un consistente
accumulo di residui passivi.
Per evitare questo, appare opportuno che l'assestamento di
bilancio tenga conto della effettiva capacità di spesa delle
amministrazioni, con autorizzazioni di cassa proporzionate
agli obiettivi di contenimento del deficit pubblico
enunciati dal documento di programmazione
economico-finanziaria.
Credo, quindi, sia da accogliere e sottolineare come un
fatto fortemente innovativo l'impegno del Governo,
formalizzato nel DPEF 1997-1999, di presentare al Parlamento
un disegno di legge di delega, collegato alla finanziaria
1997, concernente la riforma della legge di contabilità
generale dello Stato.
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Non è questa la sede per un esame, oltre a quelli già
accennati, dei possibili profili di riforma della struttura
del bilancio. Lo faremo presto, mi auguro, nel momento in cui
il Governo presenterà al nostro esame il preannunciato disegno
di legge.
Voglio, però, richiamare la volontà del Governo di
comprendere, nella richiesta di delega al Parlamento, una
regolamentazione dei criteri espositivi delle operazioni di
Tesoreria.
Come già sottolineato in precedenza la gestione di
Tesoreria sfugge ad un tempestivo e puntuale controllo del
Parlamento e non è oggetto della decisione di bilancio,
nonostante rappresenti un filtro importante tra il bilancio
dello Stato e le varie forme di intervento pubblico
nell'economia.
Opera come una banca, sia all'interno del settore statale
consolidato che nei confronti degli enti pubblici esterni.
Lo stesso DPEF sottolinea che le decisioni della Tesoreria
spesso sono tali "da modificare gli orientamenti decisi con
l'approvazione dei documenti di bilancio".
Per queste ragioni è da salutare positivamente la volontà
di predisporre, anche per la gestione di Tesoreria, regole
trasparenti in grado di consentire la verifica puntuale dei
risultati delle sue operazioni.
In conclusione, visto il contenuto del disegno di legge di
assestamento del bilancio dello Stato per l'anno finanziario
1996 ed in particolare la parte che costituisce l'oggetto
della decisione parlamentare il relatore invita l'Assemblea ad
esprimersi per la sua approvazione.
Roberto Di Rosa, Relatore
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