| Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
rappresenta un momento importante e conclusivo di un più ampio
processo legislativo iniziato nel 1985 con la legge 27
febbraio 1985, n. 52, recante "Modifiche al libro sesto del
codice civile e norme di servizio ipotecario, in riferimento
alla introduzione di un sistema di elaborazione automatica
nelle conservatorie dei registri immobiliari", e con la legge
28 febbraio 1985, n. 47, recante "Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni,
recupero e sanatoria delle opere edilizie".
Con tale progetto di legge, si intende rispondere in
generale alla esigenza sempre più sentita di una accurata,
completa ed esauriente individuazione dei beni immobili
presunti e futuri (nel caso di vendita cosiddetta "sulla
carta") al fine di assicurare la massima certezza nei rapporti
giuridici e nelle interrelazioni tra le parti e rispetto ai
terzi; si inserisce, infatti, nel sistema di individuazione
dei beni immobili (sia terreni che fabbricati), che oggi
risulta del tutto insoddisfacente. Le ragioni sono diverse, ma
molto dipende dal fatto che difettano esperti effettivamente
in possesso della specifica preparazione richiesta e nel
settore della pubblica amministrazione e nel settore
privato.
L'inadeguato sistema di individuazione ha immediati
riflessi negativi nelle fasi dì perfezionamento o di efficacia
degli atti o procedimenti aventi ad oggetto beni immobili,
laddove è frequente l'insorgere del dubbio circa l'esatta
determinazione del bene immobile ovvero non esistono neanche
gli elementi sufficienti per la sua determinabilità (articolo
1346 del codice civile).
Se poi si considera che l'esatta individuazione è riferita
non solo agli atti traslativi della proprietà, ma anche agli
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atti costitutivi o derivativo-costitutivi ovvero modificativi
del dominium e, rispettivamente, dei diritti reali di
usufrutto (articoli 978 e seguenti del codice civile) e di
superficie (articoli 952 e seguenti del codice civile), nonché
agli atti di iscrizione dell'ipoteca (articoli 2808 e seguenti
del codice civile), si deduce che la nuova disciplina
contenuta nella proposta di legge troverà un ampio ambito di
applicazione, fino ad estendersi a tutti i rapporti giuridici
patrimoniali cosiddetti "immobiliari", sia che questi ultimi
trovino la loro ragione giustificativa in una convenzione
pattizia o in altra fonte a titolo originario, quali gli
acquisti per usucapione (articoli 1158, 1159 e 1159- bis
del codice civile), o in un provvedimento giudiziario
(acquisto della proprietà, ad esempio, per aggiudicazione o
per assegnazione, delle servitù coattive) o amministrativo (si
vedano, per esemplificare, le cosiddette
concessioni-contratto).
D'altra parte, la nuova disciplina si riferisce non
soltanto ai beni immobili dei quali già esiste una
designazione che non è corrispondente alla situazione, ma
anche ai beni immobili di più o meno recente costruzione che
mai sono stati oggetto di determinazione o classamento; ne
deriverà, di conseguenza, una definitiva sistemazione della
realtà immobiliare, dal punto di vista sia oggettivo che
soggettivo.
E' da ricordare che il Ministero delle finanze ha
dichiarato che ben 600.000 immobili, sulla base di una stima
non definitiva, non sono stati contemplati nella dichiarazione
dei redditi da fabbricati dall'anno 1985 all'anno 1988.
L'eventuale "rinvenimento" di tali beni immobili
"oscurati", rimesso allo Stato dietro una volontaria
compilazione, da parte del titolare, di un questionario
informativo, lascia completamente aperto il problema relativo
alla loro esatta individuazione catastale e alla
determinazione della loro natura.
Un simile quadro - caratterizzato in sintesi dal difetto
della corrispondenza tra situazione reale e situazione formale
(quando quest'ultima vi sia) dei beni immobili, nonché dallo
scoordinamento pressoché costante tra le certificazioni
catastali e la documentazione delle conservatorie dei registri
immobiliari - è in evidente ed inammissibile contraddizione,
in primo luogo, con la realizzazione di una riforma tributaria
che consenta un corretto e perequato esercizio del potere
impositivo da parte dello Stato e da parte delle regioni, e
crea numerosi inconvenienti che si evidenziano non solo nei
rapporti intercorrenti tra la pubblica amministrazione e i
singoli soggetti (siano essi persone fisiche, persone
giuridiche o meri centri di imputazione di diritti e di
obblighi), ma anche nelle relazioni tra questi ultimi, dando
luogo ad elevati costi aggiuntivi per i soggetti privati e per
la intera collettività, come, ad esempio, accade nel caso di
controversie che si innestano sulla insufficiente
determinazione e sulla indeterminabilità dell'oggetto.
Una inesatta individuazione del bene rende poi, come è a
tutti noto, problematici ed incerti i rapporti tra mutuanti e
mutuatari nel credito immobiliare, edilizio e fondiario, nelle
fasi di erogazione del finanziamento, di iscrizione
dell'ipoteca sul bene e di stipulazione di altre garanzie
accessorie; rapporti che si perfezionano con gravi ritardi e
quindi con notevole pregiudizio sul piano economico
individuale e, di riflesso, collettivo.
Per garantire una corretta ed esauriente designazione del
bene immobile, ad ogni effetto, laddove la designazione è
giuridicamente rilevante, si è previsto - ed è questa la
novità che caratterizza e qualifica la presente proposta di
legge - l'obbligo di una relazione da parte di un tecnico
libero professionista esperto, da cui le parti devono trarre i
dati di identificazione catastale e gli altri elementi
necessari per una compiuta determinazione del bene; si fa
riferimento anche alle risultanze degli accertamenti inerenti
alla posizione e alla regolarità sotto il profilo edilizio ed
urbanistico del fabbricato, all'esistenza o meno di prelazioni
legali o di vincoli ex lege, ai sensi della legge 1^
giugno
1939, n. 1089.
In caso di mancata redazione della citata relazione, si
prevede la nullità dell'atto, da cui deriva ovviamente la
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irricevibilità dell'atto principale da parte del conservatore
dei registri immobiliari (articolo 2674 del codice civile) in
quanto la trascrizione si prospetta come forma di pubblicità
non necessitata e perché la nullità, per gli effetti che ne
conseguono, è garanzia in forma diretta (per gli effetti
stabiliti a carico del redattore della relazione) ed indiretta
(per gli effetti patrimoniali tra le parti) di puntualità
(nell'accezione più ampia del termine) e di rigore.
Risulta anche chiaro che la relazione tecnica catastale,
sottoscritta dal professionista legalmente abilitato,
comprensiva di tutti gli altri elementi descrittivi sopra
indicati, è documento necessario ma soltanto strumentale per
la designazione del bene oggetto dell'atto e che la sua
inesattezza o, nell'ipotesi più estrema, la sua mancanza è
causa di nullità dell'atto cui la stessa relazione accede. In
sostanza, la relazione è fonte autonoma di strumenti di
designazione del bene e non si configura, insieme all'atto cui
deve accedere, quale atto complesso.
La determinazione del bene viene effettuata da un terzo
qualificato, ma niente si oppone alla partecipazione di esso
all'attività di individuazione o di designazione di un bene
immobile, trattandosi di evento già previsto in via generale
nell'ambito del nostro ordinamento (articolo 1349 del codice
civile).
La normativa di cui alla presente proposta di legge
intende quindi risolvere problemi di estrema attualità ed
urgenza: equa imposizione fiscale, questioni pratiche dei
crediti fondiari, smaltimento di pratiche giacenti,
corrispondenza tra situazione reale e formale con tutti gli
effetti conseguenti, eccetera; si avvale a tal fine di schemi
normativi in perfetta sintonia con la teoria giuridica
dell'oggetto, in tutte le sue forme soggettive (il terzo
qualificato) di individuazione.
Passando ad una analisi più specifica della presente
proposta di legge, l'articolo 1, sulla nuova disciplina delle
identificazioni catastali, ai finì di un'esatta designazione
del bene immobile, stabilisce che i dati di identificazione
catastale devono essere ricavati dal notaio rogante, dai
soggetti stipulanti scritture private ad efficacia reale o ad
efficacia obbligatoria (come, ad esempio, il contratto
preliminare), dagli organi della pubblica amministrazione, per
la realizzazione dei suoi fini istituzionali, dagli istituti
di credito, eccetera, da una relazione tecnica preventivamente
redatta da un tecnico libero professionista esperto e
regolarmente iscritto all'albo professionale.
Trattasi di atto esterno, antecedente all'atto principale
cui si riferisce.
Il dato normativo che in primo luogo è richiamato e che
esige un'esatta individuazione del bene immobile è quello
contenuto nell'articolo 2826 del codice civile, dettato a
proposito dell'indicazione dell'immobile oggetto dell'atto di
concessione di ipoteca; ma la stessa esigenza di compiutezza è
sottesa nella stessa materia a proposito della specialità
dell'ipoteca (articolo 2809 del codice civile) e della
formalità per l'iscrizione dell'ipoteca (articolo 2839,
secondo comma, numero 7 del codice civile) e più in generale
quanto alla nota di trascrizione di atti inter vivos
(articolo 2659, primo comma, numero 4 del codice civile).
La necessità di una tendenziale esatta individuazione del
bene è avvertita anche quando la concessione o l'atto inter
vivos ha ad oggetto beni immobili futuri, nel quale caso -
e per la prima volta in un testo normativo del nostro
ordinamento (articolo 2826 del codice civile) - l'attività di
individuazione concerne il terreno sul quale i fabbricati in
corso di costruzione insistono.
Secondo la presente proposta di legge la determinazione
del bene mediante i dati di identificazione catastale nonché
tramite la designazione della sua natura e situazione
giuridico-economica - così come richiesto dalle norme
richiamate - deve dedursi dalla relazione tecnica, a pena di
nullità.
L'impossibilità di ricavare i dati di designazione tecnica
e di descrizione aliunde sottolinea l'esigenza
dell'assoluta univocità degli strumenti di identificazione,
sempre ai finì di evitare incertezze o ambiguità nell'atto di
individuazione.
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La nullità della iscrizione o dell'atto a causa del
difetto di determinazione si colloca nel solco dell'attuale
sistema normativo, per il quale l'omissione o l'inesattezza
della determinazione dell'oggetto conduce direttamente alla
nullità dell'atto (articoli 1325, 1346, 1418, 2839 e 2841 del
codice civile); la disposizione dell'articolo 1 della presente
proposta di legge, a fianco di queste cause di nullità,
indubbiamente più rare in futuro a causa della particolare
professionalità dei soggetti predisposti all'attività di
individuazione, ne aggiunge una nuova di natura, per così
dire, "pregiudiziale", che consiste nella mancanza della
relazione tecnica.
Anche se non fa parte integrante dell'atto, giacché
rispetto a questo essa si pone in funzione soltanto
strumentale, la mancanza della relazione tecnica o, in
ipotesi, la sua inesattezza o insufficienza rifluiscono
sull'atto, attraverso l'insufficiente identificazione
dell'oggetto che costituisce elemento essenziale di esso.
Nell'articolo 2 sono dettati gli adempimenti particolari
posti a carico dei tecnici liberi professionisti incaricati,
nel caso che le eventuali limitazioni del diritto non
risultassero coerentemente descrivibili con i dati di
identificazione catastale dei beni ovvero qualora la loro
situazione edilizia ed urbanistica risultasse incompatibile
con le disposizioni vigenti, al fine di rendere possibile la
designazione del bene immobile e, più in generale,
giuridicamente utilizzabile la designazione medesima.
Nell'articolo 3 viene esteso l'obbligo di munirsi della
relazione tecnica di cui all'articolo 1, ai fini della
trascrizione degli atti di acquisto a causa di morte, a coloro
che sono tenuti alla presentazione delle denunce di
successione ed alla richiesta delle relative volture, così
come previsto dall'articolo 2660 del codice civile, secondo
comma, numero 5), che richiede appunto nella nota
l'indicazione della natura e della situazione dei beni con i
dati richiesti dall'articolo 2826 del citato codice.
Nell'articolo 4, al comma 1, è contenuta una disposizione
riguardante i fabbricati urbani o rurali di nuova
costruzione.
Si stabilisce, ai fini del trasferimento, della
costituzione e della modificazione dei diritti reali sugli
stessi fabbricati, che la costruzione deve essere fatta
constatare, nei termini ivi stabiliti, da un apposito atto
notarile, che deve essere redatto sulla base della relazione
tecnica di identificazione catastale di cui all'articolo 1,
fermi gli eventuali adempimenti di cui all'articolo 2.
Nel comma 2 si impone al tecnico libero professionista
incaricato di dare altresì atto, nella specifica fattispecie,
dell'avvenuto espletamento delle procedure e degli adempimenti
occorrenti per l'acquisizione in catasto delle nuove
costruzioni. L'atto notarile redatto sulla base della
relazione tecnica, predisposta secondo le modalità di cui ai
commi 1 e 2, deve essere trascritto a cura e spese dei
soggetti interessati con le modalità e nei termini previsti
dalla legge (comma 3).
Nel caso in cui l'atto notarile non venga redatto o
trascritto nei termini per fatto o colpa del tecnico
incaricato, si prevedono la risoluzione dell'incarico e il
deferimento del tecnico stesso all'ordine o collegio
professionale di appartenenza, perché sia adottata una
sanzione disciplinare (comma 4); se poi gli adempimenti di cui
al comma 3 non venissero posti in essere entro sei mesi dalla
scadenza dovuta, ne conseguirebbe l'inalienabilità del bene
immobile, pur restando salvo in ogni caso l'obbligo della
dichiarazione del bene ai finì fiscali.
L'articolo 5 fa carico agli interessati, nel caso in cui
la costituzione o modificazione o estinzione di diritti reali
su beni immobili dia luogo a voltura o ad altra procedura di
aggiornamento catastale, di allegare alla relativa
documentazione una copia della relazione tecnica, così come
redatta a norma della presente proposta di legge, per essere
conservata in analogia a quanto previsto dall'articolo 41,
terzo comma, del testo unico delle leggi sul nuovo catasto,
approvato con regio decreto 8 ottobre 1931, n. 1572, come
sostituito dall'articolo 1 del decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1972, n. 650.
Le modalità di consultazione, così come quelle per il
rilascio di copie di tali relazioni
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tecniche sono disciplinate con apposito decreto del Ministro
delle finanze.
Nella norma di chiusura (articolo 6) si prevede
l'abrogazione di tutte le norme aventi ad oggetto la
disciplina del catasto dei terreni e del catasto edilizio
urbano in contrasto con le disposizioni di cui alla presente
proposta di legge, nonché con le
nuove procedure per il trattamento automatizzato degli
aggiornamenti cartografici e per la gestione degli atti
geometrici di aggiornamento, ai sensi del secondo comma del
già citato articolo 41 del testo unico delle leggi sul nuovo
catasto, nonché degli articoli 10 e 11 del medesimo testo
unico.
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