| Onorevoli Colleghi! - Il problema casa nel nostro Paese
è per molti versi migliorato negli ultimi anni in maniera
evidente.
E' ben noto che il 75 per cento degli italiani ha la
proprietà dell'abitazione principale: il dato, tuttavia,
cambia nei grandi agglomerati urbani in cui il titolo di
godimento dell'abitazione principale è ancora per molti
cittadini quello dell'affitto.
In effetti la locazione può ormai dirsi concentrata nelle
grandi aree urbane, mentre costituisce l'eccezione nel resto
del territorio, dove acquista, invece, un ruolo importante ma
per le residenze utilizzate ad uso temporaneo e di
villeggiatura.
Va, in realtà, considerato che i circa 6 milioni di
cittadini (pari al 25 per cento della popolazione) attualmente
interessati alla locazione, hanno a disposizione un numero
sempre più ampio di immobili. Basti pensare che, secondo dati
del CRESME si è passati dal 12,5 per cento a quasi il 17 per
cento delle famiglie che hanno cambiato alloggio.
Pur con questi dati, il problema delle locazioni continua
a richiedere l'attenzione della classe politica che, dopo la
legge 27 luglio 1978, n. 392, sembra rimasta invischiata in un
complesso di intangibilità della predetta legge, quasi che
essa rappresenti il risultato di complicati equilibri, la cui
turbativa potrebbe reinnescare pericolose tensioni sociali.
La legge 8 agosto 1992, n. 359, che ha introdotto i
cosiddetti "patti in deroga", ha prodotto una ulteriore
fluidificazione del mercato ed un sensibile incremento
dell'offerta di alloggi in locazione; tuttavia, pur essendo
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temuta per il potenziale di impennata dei canoni, non ha
determinato effetti dirompenti per il mercato.
In realtà il vero mercato delle locazioni, quello cioè che
tiene conto anche dei canoni versati in nero, ha dimostrato
come il pur prevedibile incremento dei canoni è stato più
contenuto del previsto.
Le recenti indagini dell'ISTAT dimostrano come
l'incremento (6,6 per cento) nel 1995 della voce "abitazione"
nel paniere della spesa delle famiglie medie italiane, pur
essendoci stato, è in realtà inferiore a molte altre voci,
come ad esempio quella relativa ai "trasporti" (8,7 per
cento). Secondo l'ISTAT ciò dimostra che "si sta assestando la
situazione di rimescolamento del mercato delle locazioni,
messa in moto dall'entrata in vigore della legge sui patti in
deroga".
Siamo quindi in presenza di condizioni di mercato nelle
quali si potrebbe produrre spontaneamente l'effetto di una
riduzione dei canoni di locazione, qualora fosse lasciata una
maggiore capacità di adattamento alle logiche della domanda e
dell'offerta, attualmente preclusa ancora dalla legge
sull'equo canone ed in parte da quella dei patti in deroga.
Va valutata, in tal senso, l'attuale spontanea tendenza
alla diminuzione della domanda di abitazioni in proprietà che
si collega, da un lato, all'esaurimento della crescita
demografica e, dall'altro, all'aumento dei costi a carico
della proprietà: prelievi fiscali, spese condominiali e di
manutenzione.
Permane, però, una certa resistenza a locare connessa,
comunque, all'impossibilità, per il proprietario stesso, di
avere certezze sul momento in cui potrà rientrare in possesso
dell'immobile, anche nell'ipotesi in cui ne abbia necessità
per uso proprio o dei propri figli.
Ridare certezza circa la scadenza contrattuale, dovrebbe
avere senz'altro l'effetto di accellerare il processo in corso
di reimmissione sul mercato degli alloggi tenuti attualmente
sfitti, con i conseguenti effetti di riduzione dei canoni.
Purtuttavia, la resistenza a decretare la fine della
vigenza della legge n. 392 del 1978 fa sì che ancor oggi si
ritenga che quella legge rappresenti una reale difesa a favore
dei conduttori meno abbienti.
Sintomatico è il caso di alcune province medie dove i
canoni di locazione realmente praticati sono inferiori al
livello che si ricaverebbe della rigida applicazione della
legge n. 392 del 1978.
Dall'altra parte, il risultato prodotto dalla legge sui
patti in deroga non è stato così positivo come si sperava in
quanto la semi-libertà nella determinazione del canone di
fronte alla durata doppia, rispetto a quella prevista dalla
suddetta legge n. 392 del 1978, tende a far scontare con
canoni ancor più elevati la perdita delle disponibilità per
periodi così lunghi, senza la certezza di riottenere la
disponibilità dell'immobile alla scadenza del contratto.
Basandosi sulle anzidette valutazioni, questa nostra
proposta prende le mosse dalla recentissima sentenza della
Corte costituzionale n. 309 del 25 luglio 1996 che ha
dichiarato l'illeggitimità costituzionale della norma sui
patti in deroga (articolo 11, comma 2, del decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla
legge 8 agosto 1992, n. 359), "nella parte in cui prevede come
obbligatoria l'assistenza delle organizzazioni della proprietà
edilizia e dei conduttori per la stipula di accordi in deroga
alla legge 27 luglio 1978, n. 392".
Questa sentenza, che costituisce un indubbio
riconoscimento della validità della libera contrattazione
delle parti, per quanto attiene quantomeno al canone di
locazione, rappresenta un'importante ulteriore spinta verso il
libero mercato, riconoscendo la facoltatività dell'assistenza
prestata dalle organizzazioni sindacali della proprietà
edilizia e dei conduttori.
Per favorire un processo, che, come si è detto, è già un
atto di riduzione dei canoni e di reimmissione sul mercato
degli alloggi sfitti, la nostra proposta si propone, pertanto,
di tornare alla disciplina del codice civile, conservando
ovviamente tutti quei correttivi introdotti dalla legge n. 392
del 1978 relativi a profili marginali dei rapporti di
locazione e purtuttavia di grande rilievo civile e sociale.
I due profili fondamentali che si ritiene produrrebbero i
più rilevanti effetti sul livello dei canoni sono quello del
contratto a tempo determinato e della libertà di
determinazione del canone.
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Giocando su questi due elementi le parti riusciranno
certamente a trovare un punto di incontro rispondente alle
loro reali necessità.
Non di meno, la consapevolezza della validità
dell'apertura alle logiche della domanda e dell'offerta, nel
lungo periodo, non può prescindere dalla tutela effettiva del
conduttore meno abbiente ed evitare soluzioni traumatiche.
Proprio per questo, abbiamo previsto un periodo
transitorio per chi non ritenga più conveniente passare
direttamente alla fase a regime, di durata biennale, durante
il quale il canone attualmente corrisposto verrà aumentato
solo del 50 per cento, in misura cioè inferiore alla perdita
di valore dei canoni dovuta al sistema di aggiornamento
introdotto dalla legge n. 392 del 1978 che, come è noto,
avviene non in misura pari a quella rilevata dall'ISTAT, ma in
misura ridotta (75 per cento).
Infine, abbiamo ritenuto di superare la logica della
separazione dei mercati fin qui seguita dal nostro sistema che
si è occupato con logiche e provvedimenti distinti delle
locazioni del patrimonio immobiliare pubblico e di quello
privato.
Abbiamo pertanto previsto che ai soggetti passivi di un
provvedimento di sfratto sia riservata priorità nella
locazione degli immobili realizzati con agevolazioni
specifiche al fine di assicurare il cosiddetto passaggio da
casa a casa, nonchè la concessione di un contributo per il
pagamento dei canoni a favore dei conduttori meno abbienti, le
cui risorse finanziarie sono reperite con un originale sistema
di contribuzione a carico delle parti contraenti di tutti i
contratti di locazione.
Nel dettaglio la nostra proposta si articola come
segue.
Capo I. - In questa prospettiva si stabilisce
l'applicazione delle regole del codice civile, aggiornate,
come si propone nel capo I, con quelle disposizioni della
legge n. 392 del 1978 che riguardano il profilo normativo dei
contratti e che sono ormai entrate nell'uso comune ed hanno un
diffuso grado di accettazione dalle parti.
In sostanza la libertà che si concede alle parti si
esplica nei seguenti aspetti:
durata della locazione;
determinazione del canone;
profili accessori (deposito cauzionale o altre garanzie;
penali per la tardata consegna; diritti di recesso,
eccetera).
E' apparso chiaro, cioè, che la mancata propensione ad
offrire in locazione gli immobili da parte dei privati
proprietari dipenda da una gabbia normativa che non consente
alle parti di avere garanzie serie, né sulla redditività, né
sulla disponibilità del bene concesso in locazione.
A tal fine, si è ritenuto opportuno prevedere una modifica
dell'articolo che, in caso di mancato diverso accordo delle
parti, penalizzi la tardata consegna dell'immobile alla
scadenza con l'obbligo di corrispondere una somma pari al
doppio del canone convenuto. Si tratta, come tutte le
principali disposizioni della disciplina proposta, di norma
disponibile dalle parti, nel senso della sua modificabilità in
ogni direzione, ma che fissa un parametro in caso di mancata
definizione contrattuale. E' una penale che contiene già in
sé un forte deterrente ad una condotta pretestuosa della parte
obbligata alla restituzione, ed è certamente più efficace di
qualsiasi strumento a disposizione della magistratura per
indurre le parti al rispetto degli accordi contrattuali.
Disposizione analoga è stata quindi inserita anche per i
procedimenti di rilascio da avviare per i contratti in corso
alla data di entrata in vigore della nuova disciplina, di cui
si dirà più avanti.
E' stata infine prevista una disposizione che consente
alle parti di locare per uso abitativo immobili aventi diversa
destinazione urbanistica, senza che da tale destinazione
contrattuale discendano conseguenze di tipo urbanistico. La
norma si prefigge di far tornare sul versante delle locazioni
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ad uso abitativo tutte quelle unità immobiliari che, per
effetto della legge n. 392 del 1978 (che prevedeva un regime
di libertà di canone per gli immobili destinati ad uso diverso
dall'abitazione) erano stati ad esso sottratti.
Capo II. - Dalla libertà di contrattazione, che,
come si è detto, rappresenta un effetto automatico della
citata sentenza n. 309, possono tuttavia derivare, soprattutto
in sede di prima applicazione, spinte alla lievitazione dei
canoni, anche se, come è poi già avvenuto nel settore delle
locazioni non abitative, l'incremento dell'offerta produrrà
nel lungo periodo l'effetto inverso.
Per compensare tale lievitazione occorre farsi carico
seriamente di una politica di sostegno dei conduttori meno
abbienti.
A tal fine, si propone una seria rivisitazione delle
disposizioni degli articoli 75 e seguenti della legge n. 392
del 1978 che non hanno funzionato per la assoluta
inadeguatezza delle dotazioni finanziarie del fondo.
Si propone, pertanto, di destinare al fondo:
gli eventuali residui della disponibilità a tal fine
accantonate dalla legge n. 398 del 1978;
una percentuale del 10 per cento sulle disponibilità
trasferite alle regioni in attuazione delle leggi
sull'edilizia residenziale pubblica, anticipando gli indirizzi
in tal senso emersi nelle proposte di legge all'esame del
Parlamento;
gli introiti di un contributo di solidarietà, fissato in
lire 50.000 per ciascuna delle parti contraenti, da
corrispondere al momento della stipula di un contratto di
locazione o dei suoi eventuali rinnovi.
Si tratta di un modestissimo onere, che pertanto graverà
sui contraenti in misura sensibilmente inferiore rispetto al
compenso che oggi corrispondono agli enti abilitati a prestare
"assistenza" nella stipulazione dei patti in deroga ai sensi
della legge n. 359 del 1992.
Il contributo verrà corrisposto dai comuni, cui le regioni
avranno distribuito le somme disponibili, in base a criteri
idonei a determinare i conduttori realmente bisognosi di un
contributo per l'integrazione dei canoni.
Capo III. - Come già accennato, altro profilo
essenziale per stimolare l'offerta di alloggi in locazione è
costituito dalla certezza per i locatori di rientrare, in
tempi ragionevoli e possibilmente coincidenti con quelli
contrattualmente stabiliti, nella disponibilità dell'immobile
locato.
Oltre alla norma già ricordata che penalizza
economicamente la tardata riconsegna, si è quindi ritenuto
opportuno rivedere le norme del procedimento di esecuzione,
anche in questo caso ritornando alle disposizioni del codice
di procedura civile, abolendo le speciali commissioni
prefettizie costituite per la concessione della forza pubblica
e che hanno dimostrato di non essere realmente strumento di
esecuzione dilazionata dei provvedimenti, ma che spesso hanno
agito con arbitraria discrezionalità nell'esercizio di un
potere mal disciplinato.
Si è tuttavia ritenuto che, nelle aree a forte tensione
abitativa, peraltro già individuate in precedenti atti
normativi, l'esecuzione dei provvedimenti di rilascio non
possa avvenire altro che in forma graduale. Si è tuttavia
preferito stabilire la gradualità per legge, scaglionando i
provvedimenti con riferimento alla data della loro
esecutività.
Non si è poi trascurato il principio, ormai acquisito alla
nostra civiltà giuridica, di evitare l'esecuzione traumatica
dei provvedimenti di rilascio. Nei limiti del possibile si è
quindi cercato di assicurare un passaggio "da casa a casa" per
gli sfrattati.
A tal fine si è aumentata la quota di riserva a favore
degli sfrattati cui sono tenuti gli investitori istituzionali
(dal 50 al 70 per cento) e si è istituito un programma
straordinario a ciò finalizzato.
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Capo IV. - Il programma prevede la destinazione ai
conduttori meno abbienti, con priorità per gli sfrattati, di
una quota degli alloggi realizzati con i contributi parziali
di cui all'articolo 9 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n.
398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 493.
In breve si tratta degli alloggi di edilizia agevolata a
valere sui proventi derivanti dai contributi ex Gescal,
che verrebbero realizzati con utilizzo dell'importo di lire
200 miliardi di derivanti dai contributi dovuti nel triennio
1996-1998 per effetto della proroga disposta con l'articolo 3
della legge di riforma delle pensioni.
Il programma prevede tempi di realizzazione assai celeri
nelle procedure (la ripartizione dei fondi avverrebbe con
applicazione automatica di parametri già usati nella
programmazione CIPE del biennio 1994-1995 e i contributi
verrebbero concessi solo ad iniziative già fornite di aree (o
immobili per gli interventi di recupero) i cui lavori possono
iniziare in tempi brevissimi, essendo requisito di ammissione
al finanziamento l'avvenuto rilascio delle relative
concessioni edilizie (o dei necessari provvedimenti
autorizzatori).
Gli operatori beneficiari verrebbero individuati con una
procedura "a sportello" basata sull'ordine cronologico di
presentazione delle domande che è forse oggi l'unica idonea ad
evitare applicazioni discrezionali e per ciò stesso lunghe da
parte delle amministrazioni concedenti.
Capo V. - Oltre a quanto già detto in premessa circa
il passaggio graduale dal regime di equo canone a quello di
libertà contrattuale, il presente capo prevede che gli
Istituti autonomi case popolari formino delle graduatorie
speciali per l'assegnazione in locazione degli immobili
realizzati con i contributi di cui all'articolo 9 del citato
decreto-legge n. 398 del 1993 che, come è noto, sono concessi
a valere sugli introiti della contribuzione ex Gescal.
Si tratta quindi di un settore delle locazioni che ha già la
sua disciplina nel decreto ministeriale 5 agosto 1994, nel
quale vengono definiti i canoni degli alloggi in questione e
la misura del contributo da concedere.
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