| Onorevoli Colleghi! - Con la presente proposta di legge
si propone al Parlamento una disciplina fiscale nuova per le
organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS). Si
tratta di una proposta attesa da tempo e in linea sia con la
necessità di riorganizzazione dello Stato sociale sia con
l'esigenza di consentire una effettiva soddisfazione delle
preferenze dei cittadini nella domanda di servizi sociali.
Oggi, in Italia, come in Europa, ci troviamo di fronte
alla sfida lanciata dall'arretramento dello Stato sociale. Le
cause della crisi sono molteplici. Si tratta ora di portare a
compimento il lavoro avviato dal Ministro delle finanze
Fantozzi nella XII legislatura, su cui si era realizzato un
vasto consenso delle forze politiche e parlamentari. Abbiamo
atteso che il Governo Prodi facesse proprio il disegno di
legge atto Senato n. 2420, della XII legislatura, ritenendolo
utile strumento per affrontare una complessa normativa. Ciò
non è finora avvenuto. Per cui abbiamo ritenuto importante
ripresentarlo al fine di sottolineare l'urgenza di una chiara
normativa per il non profit.
Il welfare state, anche nell'opinione di varie forze
politiche e delle organizzazioni sindacali, ha bisogno di una
profonda ristrutturazione. Il riconoscimento quasi esclusivo
del monopolio pubblico nell'organizzazione e nella fornitura
di molti importanti servizi sociali non trova più alcuna
giustificazione economica. A ciò si aggiunga la crisi di
risorse e le rigide politiche di bilancio che gli Stati
dell'Unione europea fortemente indebitati sono costretti a
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perseguire per rispettare gli obiettivi di convergenza
economica, producendo dirette e immediate ricadute sulla
quantità e sulla qualità dei servizi erogati.
In tale quadro da tempo un nuovo settore, il cosiddetto
terzo settore, è andato occupando quegli spazi che lo Stato
non era più in grado di gestire e il mercato non aveva
convenienza a fare propri. Un'evoluzione colta da più parti e
a più livelli, visti i richiami espliciti verso l'importanza
di tale settore da parte del " Libro bianco Delors " della
Commissione europea e dal recente documento della Conferenza
episcopale italiana.
Tale settore già oggi offre occupazione stabile e
remunerata a circa mezzo milione di cittadini che
rappresentano percentualmente l'1,8 per cento dell'occupazione
complessiva nazionale e, rispettivamente, il 4,2 per cento
dell'occupazione nei servizi destinati alla vendita e il 9,7
per cento di quella nei servizi non destinati alla vendita. Il
livello occupazionale che il non-profit ha potuto
sviluppare in Italia, seppure non più marginale e già
attestato su valori significativi, non è stato ancora, anche
per i notevoli ritardi nella predisposizione di un'adeguata
legislazione fiscale e civilistica, equivalente a quanto
registratosi negli altri Paesi del G7. Negli Stati Uniti, ad
esempio, il 6,8 per cento dell'occupazione complessiva è di
pertinenza del terzo settore; in Francia la stessa percentuale
è del 4,2 per cento, in Gran Bretagna del 4 per cento, in
Germania del 3,7 per cento e infine in Giappone del 3,7 per
cento. Un ritardo evidente emerge anche dal confronto delle
fonti di finanziamento dei soggetti che operano nel
non-profit, che in Italia è ancora eccessivamente di
competenza dei canali pubblici.
Con il presente provvedimento il Governo italiano vuole
dare una risposta compiuta, sia pure limitata alla sola
disciplina fiscale e in attesa di una organica definizione
della fattispecie civilistica dei soggetti interessati, al
mutamento socio-economico sopra evocato, nella convinzione che
anche gli altri Paesi con livelli di reddito pro capite
analoghi o superiori a quello italiano adotteranno presto
provvedimenti di legge in favore del terzo settore.
Il progetto individua alcune linee di intervento per
mettere in condizione gli enti non-profit di poter
ampliare la loro offerta di servizi attraverso una serie di
interventi che ne favoriscano lo sviluppo.
Il saldo finanziario degli interventi fiscali qui proposti
deve essere letto in prospettiva. La possibile modesta caduta
di gettito iniziale deve essere confrontata con la cospicua
possibilità di contrazione della spesa pubblica ottenibile una
volta che un'articolazione maggiormente pluralistica
nell'offerta di servizi sociali avrà avuto modo di
realizzarsi.
L'articolo 1 propone, ai soli fini fiscali, una
definizione per i soggetti operanti con finalità altruistiche.
Per tali soggetti viene introdotta la nozione di
organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS).
Le ONLUS devono avere sia finalità esclusivamente
solidaristiche, sia come oggetto principale lo svolgimento di
attività di utilità sociale in determinati settori ben
individuati dalla proposta di legge e che saranno oggetto di
ulteriore specificazione da parte di un apposito regolamento.
La prescrizione congiunta del fine e dell'oggetto
dell'attività è cruciale per individuare il tipo di
organizzazione che rientra nella presente disciplina. Infatti,
l'attribuzione della nozione di utilità sociale a una
specifica attività, disgiunta dal perseguimento di finalità
solidaristiche che lo svolgimento dell'attività si ripromette
di conseguire, comporta un eccessivo allargamento delle
attività potenzialmente interessate dalla disposizione.
D'altro canto, il solo perseguimento di finalità
esclusivamente solidaristiche da parte dell'organizzazione non
lucrativa, in assenza di un riferimento ad attività
concretamente socialmente utili e potenzialmente
solidaristiche, porta con sé una eccessiva ambiguità
definitoria.
Nella categoria delle ONLUS possono quindi rientrare tutti
gli enti di natura privata, con la sola esclusione delle
società di capitali, aventi o meno personalità giuridica,
operanti esclusivamente per perseguire un fine solidaristico,
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purché dotate di uno statuto o un atto costitutivo redatto nel
rispetto di precise disposizioni atte a garantire il
perseguimento effettivo delle finalità di cui sopra ed a
evitare un utilizzo non corretto della legge. A questo scopo,
l'articolo 1 introduce una nozione di organizzazione priva di
scopo di lucro più restrittiva di quella usata in sede
civilistica. Infatti, le organizzazioni prive di scopo di
lucro di per sè possono perseguire finalità puramente
mutualistiche quali si manifestano nella autodestinazione dei
vantaggi generati dalle loro attività. Al contrario si è
ritenuto che le organizzazioni meritevoli di un più favorevole
regime fiscale debbano perseguire esclusivamente fini
solidaristici, così che la fissazione di precisi vincoli di
etero-destinazione dei vantaggi ottenuti possa costituire un
appropriato fondamento logico per la loro definizione non solo
come soggetti non lucrativi, ma che possono anche essere
considerati di utilità sociale.
Dal punto di vista logico, inoltre, i vincoli statutari di
cui all' articolo 1 introducono un meccanismo di autoselezione
che tende a realizzare una distinzione tra due tipi di enti
non lucrativi. Tale autoselezione si completa mediante quanto
previsto all'articolo 9, relativo ai rapporti con le
discipline soggettive speciali, che consente a diversi enti,
tra i cui cosiddetti enti non commerciali, di optare per il
nuovo regime fiscale. Il primo tipo di categoria non lucrativa
comprende le organizzazioni più specificamente solidaristiche,
capaci di realizzare esternalità positive sull'ambiente
circostante e che rientrano senza forzature nei vincoli di cui
all'articolo 1. Il secondo tipo comprende, invece, quelle
organizzazioni più accentuatamente mutualistiche le quali, per
vari motivi, non trovano conveniente vincolarsi in modo così
stringente e preferiscono rimanere nel regime fiscale che
attualmente ne disciplina i risultati dell'attività svolta.
Gli enti pubblici sono stati esclusi dagli effetti della
presente disciplina. Ciò non perché si pensi che la natura
pubblica dei soggetti costituisca un elemento discriminante
rispetto alla capacità di realizzare attività socialmente
utili, poiché non esiste alcuna argomentazione esaustiva in
favore di tale tesi. Si è preferito, tuttavia, tramite questa
scelta di esclusione, sottolineare in modo netto e
inequivocabile lo scopo principale del provvedimento, che è
quello di favorire la crescita e il consolidamento di un terzo
settore privato autonomo e in grado di funzionare al di fuori
dei canali di allocazione diretta delle risorse pubbliche.
Allo scopo di aiutare le realtà esistenti o in fieri
nella società civile a sostituire o a rendersi complementari
rispetto alle diverse forme di intervento pubblico e in
analogia con quanto avviene nella maggior parte dei Paesi in
cui il terzo settore è più evoluto, l'esclusione degli enti
pubblici rappresenta un segnale della direzione da seguire per
realizzare una riduzione delle aree di intervento pubblico
diretto. Tale esclusione potrebbe raggiungere l'ulteriore
scopo di incrementare le pressioni già esercitate da parte di
rilevanti forze sociali finalizzate ad ottenere una revisione
della normativa sulla natura pubblica delle fondazioni di cui
sopra e delle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza (IPAB). Infine, si è ritenuto che l'eventuale
inclusione di tali enti ai fini della presente normativa
finirebbe con il creare un'iniqua asimmetria, dal momento che
le fondazioni e le IPAB, oltre alle agevolazioni fiscali ivi
previste, continuerebbero a godere dei vantaggi derivanti
dalla loro natura di enti pubblici.
E' stato, inoltre, deciso di non includere le società
commerciali tra le forme organizzative compatibili con
l'istituzione di organizzazioni non lucrative di solidarietà
sociale perché ciò avrebbe rappresentato una forzatura
eccessiva nell'impiego della suddetta forma societaria
rispetto alle caratteristiche sancite in sede di codice
civile. Tale inclusione avrebbe portato a gravi problemi
applicativi per quanto concerne diversi aspetti del regime
fiscale.
Tuttavia è stata valutata con grande attenzione la
possibile inclusione delle società per azioni (spa) perché
essa avrebbe ancor di più reso chiaro uno degli aspetti
qualificanti della normativa qui proposta: la neutralità
dell'attribuzione di un dato regime fiscale rispetto alla
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forma giuridica delle organizzazioni non lucrative di
solidarietà sociale. In tal senso si sarebbe tutelata al
massimo grado la libera scelta dello strumento giuridico
autonomamente ritenuto più idoneo al perseguimento delle
finalità istituzionali. Inoltre, l'inserimento di tale forma
giuridica sarebbe stato coerente con il ridimensionamento
della esclusività dello scopo lucrativo nelle spa - già notato
in dottrina fin dagli inizi degli anni '70 - e con
l'introduzione nella normativa di figure di spa di diritto
speciale, quali quelle sportive, consortili e, nel nostro
ambito di riferimento, di enti di gestione dei fondi
mutualistici delle società cooperative previste dalla legge 31
gennaio 1992, n.59 (articolo 11), enti che espressamente
possono darsi forma di società per azioni.
Si è ritenuto che anche le società cooperative possano
essere ammesse alla presente normativa. Infatti, società
cooperative aventi come oggetto principale lo svolgimento di
attività di utilità sociale, pur realizzando una parziale
autodestinazione dei vantaggi ottenuti, possono comunque
essere caratterizzate da finalità istituzionali esclusivamente
solidaristiche. Inoltre molteplici sono gli elementi di
affinità tra questa forma societaria e i vincoli statutari
previsti per le ONLUS. Tali caratteristiche attengono alla non
completa appropriabilità degli aumenti di valore del capitale
proprio con il conseguente effetto di esternalità positiva
derivante dal passaggio di parte dello stesso alle generazioni
future, alle norme di democraticità degli ordinamenti interni,
ai vincoli esistenti al perseguimento di fini direttamente
speculativi per soci e fondatori. Inoltre, si è ritenuto che
l'eventuale esclusione delle società cooperative sarebbe
risultata problematica considerando la possibilità offerta
alle cooperative sociali e alle organizzazioni di volontariato
- aventi anche forma di società cooperativa - di optare per il
regime di agevolazione previsto dalla presente proposta di
legge (articolo 9).
Sempre per realizzare il principio di neutralità di cui
sopra, sono stati ammessi ai benefìci della presente
disciplina anche enti privati privi di personalità giuridica,
purché rispettino e si adeguino ai vincoli di cui all'articolo
1.
La lettera a) del comma 1 dell'articolo 1 prevede
che le ONLUS debbano avere come oggetto principale lo
svolgimento di un'attività di utilità sociale nei settori
dell'assistenza, beneficenza, cooperazione allo sviluppo,
istruzione, ricerca, sanità, tutela naturalistica e
dell'ambiente, cultura, arte e sport. Tale elenco ha la
finalità di delimitare le attività svolgibili dalle ONLUS a
vantaggio dell'ammininistrazione finanziaria, che può così
disporre di riferimenti precisi per verificare l'attività
svolta effettivamente dagli organismi incentivati. Si è
inoltre ritenuta eccessivamente ampia e, quindi, comportante
dei rischi operativi una fattispecie che rinviasse alla
semplice accettazione dei vincoli statutari, a prescindere
dall'attività concretamente svolta, la qualificazione o meno
di organizzazione non lucrativa.
La lettera b) del medesimo comma 1, prevede
l'obbligo di predisporre annualmente un bilancio o un
rendiconto. La norma, prevista a livello statutario, intende
contribuire ad aumentare la qualità delle informazioni che le
organizzazioni non lucrative di utilità sociale devono
necessariamente mettere a disposizione non solo
dell'amministrazione finanziaria, ma anche dei cittadini e
delle imprese. Questi ultimi infatti possono contribuire
consapevolmente alle attività di tali organizzazioni solo
sulla base di una corretta informazione relativa all'uso delle
risorse a loro disposizione.
La lettera c) vincola la destinazione degli utili e
degli avanzi di gestione agli scopi istituzionali della ONLUS
eliminando così ogni ipotesi di possibile destinazione a
finalità estranee al fine solidaristico dei risultati delle
attività svolte.
Alla lettera e) si prevede che, in caso di
scioglimento, cessazione o estinzione dell'organizzazione, le
somme e i beni che residuano debbano essere devoluti ad altre
ONLUS o a fini di pubblica utilità. Tale norma, opportunamente
collegata a quanto disposto dall'articolo 10, dovrebbe
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rappresentare un deterrente nei confronti di usi strumentali
della definizione di ONLUS.
Il divieto di distribuire qualsiasi utile, anche in modo
indiretto o in natura, e il divieto di cedere beni e servizi a
condizioni più favorevoli a tutti coloro che sono coinvolti
nella gestione delle ONLUS, di cui alla lettera d),
vuole impedire un uso strumentale delle ONLUS. In questo
senso, anche il riconoscimento di emolumenti, formalmente non
in contrasto con quanto previsto alle lettere g) ed
h), ma che in concreto configuri comunque una
distribuzione di utili in modo indiretto, può essere
perseguito e costituire motivo di scioglimento
dell'organizzazione.
Si è inoltre ritenuto necessario introdurre, alla lettera
f), un vincolo statutario che vietasse, quale finalità
prevalente delle ONLUS, il perseguimento, la tutela o la
promozione degli interessi, comunque definiti, degli
appartenenti. La limitazione si estende anche a coloro che
effettuano erogazioni liberali alle ONLUS secondo quanto
previsto dall'articolo 6 e ai coniugi, parenti o affini fino
al quarto grado. Ciò è già stato chiarito in sede di commento
della parte introduttiva del comma 1, in cui si sono
sottolineate le ragioni per cui si è ritenuto opportuno
definire le ONLUS come enti che perseguono finalità puramente
solidaristiche.
Per quanto attiene ai vincoli relativi agli emolumenti,
pur nella consapevolezza che essi sono di per sè causa di
inefficienza nell'allocazione delle risorse, si è ritenuto di
introdurli allo scopo di rendere più difficile la concessione
di regimi speciali a organizzazioni orientate al mercato le
quali, pur rispettando formalmente i vincoli statutari,
perseguano la finalità pressoché esclusiva di distribuire
emolumenti a coloro che ne fanno parte.
In particolare l'introduzione, alla lettera g), di
un tetto sugli emolumenti individuali degli amministratori -
espresso in valore assoluto - è stata ritenuta efficace nel
limitare comportamenti manifestamente in contrasto con le
finalità delle ONLUS. Per le motivazioni di cui sopra si è
peraltro deciso di limitare questa forma di vincolo agli
amministratori, lasciando che i dipendenti possano essere
retribuiti senza porre limiti né in percentuale sui proventi
né in valore assoluto.
In questo senso, un ulteriore vincolo - espresso in
percentuale sui proventi di ogni esercizio annuale - è stato
previsto alla lettera h) per quanto attiene ai compensi
per le collaborazioni di terzi non direttamente finalizzate al
perseguimento degli scopi istituzionali al fine di limitare la
possibilità di utilizzare le ONLUS per distribuire vantaggi
economici in modo improprio o indiretto ad alcune persone.
La lettera i) prevede, per le organizzazioni diverse
dalle fondazioni e dagli enti religiosi, la presenza di un
ordinamento democratico, garantito dalla libera eleggibilità
degli organi direttivi, dalla sovranità dell'assemblea e dal
principio del voto singolo, oltreché dalla fissazione di
criteri circa l'ammissione e l'esclusione da una ONLUS, al
fine di garantire la presenza del controllo più ampio
possibile da parte dei soggetti interessati all'attività
dell'organizzazione sul suo effettivo svolgimento e sul
rispetto degli obblighi della legge. La disposizione è intesa
a ridurre gli incentivi ad aderire alla presente disciplina
per le organizzazioni che fornissero beni o servizi in via
esclusiva a gruppi chiusi quali i dipendenti di imprese o
soggetti analoghi.
Il comma 2, per ragioni di certezza giuridica, sancisce
l'obbligo di redigere per atto pubblico o scrittura privata
autenticata lo statuto o l'atto costitutivo.
Il comma 3 fissa i termini per l'immodificabilità dello
statuto o dell'atto costitutivo laddove dalla modificazione
vengano meno le condizioni essenziali di caratterizzazione di
una ONLUS previste nel comma 1.
Il comma 4 stabilisce che la violazione anche di una
soltanto delle clausole statutarie costituisce causa legale di
scioglimento della ONLUS e presupposto per la perdita dei
benefìci fiscali previsti dalla legge. In pratica si sancisce
indirettamente la irrevocabilità nella destinazione del
patrimonio delle ONLUS, prevedendo come causa di scioglimento
dell'organizzazione la modifica di una delle clausole
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statutarie previste dal comma 1. Si tratta dunque di una causa
legale di scioglimento dell'organizzazione che si perfeziona
al verificarsi della modifica statutaria, anche di fatto, e
che vuole impedire ogni disponibilità successiva da parte dei
soci o dei rappresentanti legali della ONLUS del patrimonio e
delle risorse dell'ente, vincolati irreversibilmente al
perseguimento di finalità solidaristica. La decadenza dal
regime fiscale ha efficacia retroattiva, retroagendo fino al
momento in cui la violazione si è perfezionata. La decadenza
dai benefìci fiscali previsti dalla legge, dunque, interesserà
non solamente l'esercizio in cui è stata accertata la
violazione statutaria, ma tutti quelli interessati dalla
irregolarità. In pratica la decadenza può estendersi
retroattivamente anche agli esercizi già conclusisi, qualora
negli stessi esercizi si sia avuta una violazione delle
disposizioni di cui al comma 1 dell'articolo 1.
Unica eccezione alla rigidità della previsione normativa
che connette inscindibilmente la violazione statutaria allo
scioglimento dell'ente è rappresentata dal caso di violazione
delle norme sulla democraticità interna della ONLUS, previste
dalla lettera i) del comma 1, qualora le stesse non
presentino un carattere di gravità, cioè non compromettano
irreparabilmente lo spirito di compartecipazione alla
definizione dell'attività dell'ente.
Nel presupposto di voler escludere dalla rilevanza
impositiva per le ONLUS tutto ciò che attiene alla loro
operatività, e dunque all'attività di scambio prevalentemente
incentrata su servizi, si è stabilita, all'articolo 2, la non
imponibilità - ai fini delle imposte dirette e dell'imposta
sugli spettacoli - dei proventi di attività che, pur
qualificabili come fiscalmente commerciali sulla base del
regime tributario comune, sono poste in essere nella diretta
attuazione dei compiti istituzionali di utilità sociale.
Per prevenire il porsi di nuove difficoltà interpretative,
ovvero un'eccessiva dilatazione del bacino di merito, si è
provveduto a definire sia il concetto di attività svolte in
conformità alle finalità istituzionali, individuate con
riferimento alla potenzialità oggettivo-contenutistica
dell'attività di conseguire uno o più degli scopi
istituzionali, sia quello di attività accessorie che devono
avere una diretta connessione con quelle istituzionali ovvero
essere strumento occasionale di finanziamento delle stesse.
L'esonero impositivo, ovviamente, implica anche un totale
esonero dagli adempimenti formali connessi.
Per effetto di quanto sopra l'ONLUS non fruisce di
un'esclusione sui redditi fondiari e di capitale eventualmente
dovuti. Il regime speciale implica dunque essenzialmente, a
monte, una contrazione della base imponibile delle imposte
citate, che lascia peraltro impregiudicati i benefìci e le
norme di altra origine cui la ONLUS può aver diritto in quanto
soggetto d'imposta comune.
Per quanto concerne l'introduzione di un regime speciale
di esclusione limitato ai soli proventi derivanti dalle
attività commerciali è stato attentamente analizzato il
problema della neutralità del sistema fiscale nei confronti di
soggetti che competono sullo stesso mercato. Si è ritenuto che
la formulazione di cui all'articolo 2 non configuri una
sostanziale violazione della neutralità di cui sopra poiché
gli enti che accettano tutti i vincoli di cui all'articolo 1
si pongono sul mercato in una posizione di chiara inferiorità
su diversi piani e in primo luogo per quanto attiene alla
capacità di acquisire capitali. Ne consegue che l'esenzione
dei proventi da attività commerciali rispetto alle principali
forme di imposizione può essere considerata come una forma di
compensazione anche a prescindere dal valore sociale delle
attività perseguite dalle organizzazioni di cui all'articolo
1.
L'articolo 3 concede alle ONLUS la possibilità di chiedere
al momento dell'acquisto l'applicazione dell'aliquota IVA
minima, a fronte di un carico formale alquanto contenuto
consistente nella conservazione e registrazione in un
qualunque libro contabile delle fatture d'acquisto dei beni
immobili o mobili registrati in pubblici registri. In tal modo
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alle ONLUS viene riconosciuto un significativo abbattimento di
costo fiscale per gli acquisti di importanti beni strumentali,
introducendo un incentivo alla patrimonializzazione e, quindi,
ad una maggiore solidità da parte delle organizzazioni. La
restrizione ai soli beni iscritti nei pubblici registri è
dettata esclusivamente da ragioni di prevenzione di fenomeni
elusivi che potrebbero aversi in seguito ad una
generalizzazione maggiore nella riduzione da aliquota.
L'articolo 4 realizza un'attesa ed ampia misura di
detassazione pressoché generale, da limitare all'ambito delle
attività istituzionali delle ONLUS, che si aggiunge ai
benefìci eventualmente già concessi dalle norme comuni ai
soggetti in cui l'ONLUS si inquadra. Gli atti costitutivi o
gli statuti, i contratti, i libri e i registri ed ogni altro
atto amministrativo connesso ad adempimenti, richieste,
procedimenti giurisdizionali o amministrativi, istanze o
accordi posti in essere da una ONLUS sono soggetti al
pagamento dell'imposta di registro in misura fissa ed esenti
dalle imposte di bollo, di concessione governativa e da ogni
altra imposta, tassa od onere di natura tributaria o
amministrativa. Tale disposizione vuole liberare le ONLUS dal
peso di eccessivi adempimenti fiscali e amministrativi
oltreché dal costo relativo.
Per favorire la patrimonializzazione delle ONLUS il comma
2 dell'articolo 4 prevede per gli acquisti di immobili il
pagamento in misura fissa delle imposte ipotecarie e catastali
e l'esclusione dall'INVIM. Lo stesso comma esclude dal campo
di applicazione delle imposte di successione e donazione gli
acquisti a titolo gratuito, anche mortis causa,
effettuati dalla ONLUS.
L'articolo 5 detta disposizioni in materia di tributi
locali. Nel quadro di una prospettiva di ampliamento delle
autonomie locali, anche in fatto di imposizione, si è voluta
prevedere non una riduzione "centralizzata" dei carichi da
tributi locali, bensì una disposizione di indirizzo di ampia
flessibilità, destinata ad incidere anche su tributi ormai
molto importanti quali l'ICI, nonché su quelli di futura
introduzione, totalmente amministrabile dagli enti locali. Le
riduzioni delle tariffe potranno essere decise dagli enti
locali titolari della base imponibile a condizione che da tali
decisioni non discenda alcun effetto negativo sui saldi
contabili dell'ente decidente.
L'articolo 6 contiene le disposizioni relative al regime
delle liberalità delle persone fisiche e di quelle giuridiche
in favore delle ONLUS. Si tratta di una delle disposizioni
chiave dell'intero provvedimento rappresentando il principale
canale di interscambio di flussi finanziari attivabile tra la
società civile e il mondo della solidarietà. La norma risponde
a larghe e consolidate aspettative di incentivazione del
finanziamento diretto dei privati, comprese le persone fisiche
non impegnate in attività economiche, in favore del settore
non-profit ed aggiunge dunque una chiaramente nuova
ipotesi di onere deducibile dal reddito nel regime di cui
all'articolo 10 del testo unico approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n.917, limitata
da una soglia annua di 3 milioni, periodicamente rivalutabili
in connessione al deprezzamento monetario. Lo stesso articolo
6 estende anche agli enti non commerciali, in linea con quanto
già previsto dall'articolo 110 del citato testo unico
approvato con decreto del Presidente della Repubblica n.917
del 1986, la possibilità di contribuire annualmente, secondo i
limiti quantitativi già indicati, al funzionamento delle
ONLUS.
Per le imprese, individuali e societarie, è stato invece
proposto uno specifico capitolo di deducibilità ai sensi
dell'articolo 65 del citato testo unico che non assorbe nè
commuta le ipotesi esistenti, ma vi si aggiunge, allargandone
solamente i confini applicativi.
La norma introduce una disciplina speciale per le cessioni
gratuite di beni e per le prestazioni di servizi, ivi compresi
quelli attinenti al capitale umano, gratuiti in favore dei
soggetti di cui all'articolo 1. In entrambi i casi è
riconosciuta la non applicabilità delle disposizioni
tributarie regolanti la destinazione delle risorse a finalità
estranee all'impresa.
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Con tali disposizioni si vuole favorire e incentivare una
dialettica di lungo periodo tra le imprese for-profit e
quelle non-profit nella convinzione che entrambi i
soggetti del rapporto possano ricavare qualcosa da un
interscambio di esperienze duraturo. Si è voluto, inoltre,
favorire un flusso non meramente finanziario, ma anche di
risorse professionali e di specializzazioni particolari nei
confronti delle ONLUS da aprire nel mondo imprenditoriale
tradizionale. Con l'occasione è stato altresì dato recepimento
al dettato di cui alla legge 11 agosto 1991, n.266, la cui
portata è limitata alle organizzazioni del volontariato,
prevedendo una distinta ipotesi di deducibilità a loro
esclusivo beneficio che si aggiunge a quanto previsto dai
commi precedenti.
L'articolo contiene, infine, delle disposizioni
finalizzate alla creazione di un mercato finanziario
specialistico nei confronti delle ONLUS. Viene, infatti,
riconosciuta alle persone fisiche, nel limite di 5 milioni di
lire, e a quelle giuridiche la deducibilità fiscale, entro
l'ammontare massimo fissato in precedenza per i diversi
soggetti, del minor guadagno in conto interessi per
investimenti in prestiti a medio o lungo termine emessi da
banche autorizzate o da imprese assicurative a tassi inferiori
rispetto a quelli di mercato, a condizione che le risorse
raccolte con tali prestiti vengano destinate al finanziamento
delle ONLUS.
L'articolo 7 introduce e disciplina fiscalmente per le
ONLUS la libera raccolta occasionale di fondi di finanziamento
mediante sottoscrizioni pubbliche legate a ricorrenze, a
campagne di sensibilizzazione e avvenimenti simili.
L'esclusione da ogni imposta vale anche per occasioni di
richiamo quali concerti, sfilate, mostre, purché tali
occasioni siano sempre connesse a circostanze particolari e il
relativo ricavato sia totalmente destinato al finanziamento
del fine solidaristico della ONLUS.
Allo scopo di favorire ed estendere l'adozione di un
appropriato ricorso a strumenti di buona amministrazione,
basati sulla cultura della visibilità e della trasparenza
della gestione, ampio risalto è dato alla generalizzazione
degli obblighi di predisposizione del bilancio o del
rendiconto di gestione. Per questa ragione l'articolo 8
prevede per le ONLUS l'obbligo di predisporre annualmente un
bilancio o rendiconto in grado di offrire una corretta
rappresentazione della gestione economica, finanziaria e
patrimoniale dell'organizzazione stessa. Si tratta di
disposizioni contabili obbligatorie per le ONLUS che,
comunque, non sostituiscono gli eventuali adempimenti della
stessa natura già previsti da altre leggi a carico di taluni
soggetti potenzialmente rientranti nelle disposizioni di cui
alla presente proposta di legge, perché in questo caso
l'organizzazione non lucrativa dovrà continuare a redigere e a
tenere la contabilità secondo le disposizioni già in essere.
Il bilancio dovrà essere accompagnato da una nota illustrativa
degli amministratori che esponga sinteticamente i fatti più
significativi che hanno caratterizzato la gestione della
ONLUS. Per stimolare l'adozione da parte delle ONLUS di
modalità contabili uniformi è anche previsto che la
valutazione delle voci del bilancio sia effettuata secondo le
disposizioni fissate dal codice civile per le società di
capitali. La certificazione di almeno un revisore contabile
iscritto al registro tenuto presso il Ministero di grazia e
giustizia è obbligatoria solo nel caso in cui i proventi
dell'organizzazione abbiano superato per due anni consecutivi
l'ammontare di due miliardi di lire. In ogni caso la tenuta di
scritture contabili cronologiche e sistematiche si considera
assolta, secondo il combinato disposto dei commi 1 e 2
dell'articolo 8, qualora la contabilità consti almeno di un
libro giornale avente i requisiti previsti dall'articolo 2216
del codice civile e di un libro in cui annualmente venga
riportato il bilancio o il rendiconto di cui all'articolo 1,
comma 1, lettera b).
Il comma 4 limita l'applicazione agli enti ecclesiastici,
equiparati per legge alle ONLUS, delle norme dell'articolo 8
alle sole attività di cui all'articolo 2, cioè quelle di
natura commerciale, eventualmente svolte, così da evitare
qualsiasi intromissione nell'attività caratteristica di tali
enti.
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L'articolo 9 contiene delle disposizioni di coordinamento
tra quelle recate dalla proposta di legge e le normative
speciali già disciplinanti alcune realtà del non-profit.
In particolare dispone il coordinamento tra le norme di cui
alla presente proposta di legge e quanto disposto nelle leggi
speciali sul volontariato, sulle cooperative sociali e nei
patti o nelle intese sottoscritte dalla Repubblica italiana
con confessioni religiose.
Il comma 1 dell'articolo 9 estende ai soggetti
disciplinati dalla legge n.266 del 1991 il regime fiscale che
si vuole introdurre con la presente proposta di legge. E'
rimessa alla decisione dei soggetti disciplinati dalla
predetta legge la scelta o meno di tale regime fiscale, non
operando la presente proposta di legge alcuna estensione
automatica della soggettività fiscale. Sempre lo stesso comma
prevede una disposizione analoga per le cooperative sociali di
cui alla legge 8 novembre 1991, n.381, anche se in questo caso
è richiesto l'adeguamento dello statuto a quanto previsto
dalla lettera c) del comma 1 dell'articolo 1.
L'eventuale opzione produce effetti sul piano fiscale a
decorrere dall'esercizio in cui è effettuata, ovviamente solo
per la parte di esercizio eventualmente ancora in corso.
Il comma 2 contiene l'estensione automatica agli enti
ecclesiastici delle chiese con cui la Repubblica italiana ha
siglato patti, accordi o intese del regime fiscale
riconosciuto alle ONLUS limitatamente allo svolgimento delle
attività di solidarietà nei settori richiamati nella lettera
a) del comma 1 dell'articolo 1.
L'articolo 10 stabilisce un obbligo per le direzioni
regionali delle entrate di organizzare, entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore della legge, uno speciale ufficio a
cui affidare il compito di controllo delle disposizioni in
essa previste. Gli stessi uffici dovranno, in aggiunta a
quanto previsto dalle disposizioni di legge sui controlli
annuali, effettuare delle verifiche periodiche a campione
sulle ONLUS domiciliate nel territorio di competenza. Al fine
di assicurare la data certa e di prevedere un sistema, seppur
minimo, di pubblicità legale, presso gli stessi uffici dovrà
essere depositata copia registrata dello statuto o dell'atto
costitutivo. La norma prevede anche a carico degli uffici
dell'amministrazione finanziaria il riscontro formale della
rispondenza dell'atto costitutivo o dello statuto alle
previsioni di cui all'articolo 1. Alla stessa direzione
competente per territorio dovrà essere comunicata ogni
successiva modifica dello statuto o dell'atto costitutivo.
L'articolo 11 prevede, invece, l'istituzione di una
commissione nazionale di controllo, composta da un presidente
e da quattro membri, scelti dal Ministro delle finanze tra
esperti della materia con il compito di predisporre
annualmente una relazione al Ministro sullo stato di
attuazione della legge e di coordinare l'attività svolta dalle
commissioni regionali. Alle commissioni regionali è affidato
il compito, anche su indicazione della commissione nazionale,
di effettuare verifiche e controlli, avvalendosi degli uffici
dell'amministrazione finanziaria, per accertare la corretta
applicazione della legge. Le commissioni regionali non
potranno in ogni caso avere un numero di componenti superiore
a quello della commissione nazionale. Con un apposito
regolamento il Ministro delle finanze disciplinerà le modalità
di funzionamento delle commissioni regionali e di quella
nazionale, mentre con proprio decreto, emanato d'intesa col
Ministro del tesoro, fisserà la remunerazione dei
componenti.
La prevenzione dell'abuso fiscale, in tema di enti
non-profit, è fattore di credibilità del sistema stesso,
apparendo inaccettabile la già sperimentata azione speculativa
di false associazioni, spesso usate quale copertura di normali
interessi imprenditoriali. Al fine di scoraggiare ogni
possibile utilizzo elusivo o evasivo delle imposte previste
nel disegno di legge, l'articolo 12 prevede la responsabilità
solidale dei rappresentanti legali e dei componenti gli organi
amministrativi per le imposte dovute, gli interessi maturati e
le relative sanzioni. In questo modo l'eventuale accertamento
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di un utilizzo illegittimo delle disposizioni della legge da
parte di una ONLUS per un caso singolo o in maniera
continuativa mette l'amministrazione finanziaria nella
condizione di poter recuperare a tassazione le imposte che
sarebbero state invece dovute da un soggetto diverso da quelli
disciplinati dalla presente proposta di legge. Tale previsione
vale anche per le disposizioni sull'IVA contenute
nell'articolo 3 e per quelle relative alle erogazioni liberali
di cui all'articolo 6. La responsabilità solidale in capo agli
amministratori si verifica anche nei casi di decadenza legale
dal regime previsti dall'articolo 1, comma 4, in conseguenza
di violazioni delle disposizioni statutarie.
Gli organi di controllo sono, invece, responsabili solo
nel caso in cui la violazione tributaria non si sarebbe
verificata se avessero correttamente esercitato i compiti di
vigilanza statutari loro affidati.
L'articolo 13 disciplina una serie di sanzioni, penali o
amministrative, nei confronti dei rappresentanti legali e dei
membri degli organi amministrativi degli enti che hanno
optato, tramite la comunicazione al competente ufficio
dell'amministrazione finanziaria, di operare avvalendosi delle
disposizioni fiscali previste dalla proposta di legge.
In particolare, il comma 1 fissa una responsabilità penale
generale in capo ai soggetti richiamati, punita con l'arresto
fino a tre anni e con l'ammenda fino a cinque milioni, che
hanno consentito all'ONLUS di operare pur in assenza dei
requisiti previsti dall'articolo 1.
Il comma 2 estende l'applicabilità delle medesime pene
agli stessi soggetti nel caso in cui l'ente abbia violato le
disposizioni di natura economico-patrimoniale previste come
obbligatorie a livello statutario dall'articolo 1, comma 1.
Sono invece punite (comma 3) con la semplice sanzione
amministrativa, salvo che il fatto non sia riconducibile ad
altra disposizione sanzionatoria penale o amministrativa, le
violazioni delle rimanenti clausole statutarie, con
l'eccezione per la previsione di divieto di distribuzione
degli utili, che rientra nella previsione del comma 2, e le
omissioni di comunicazione delle modifiche dello statuto o
dell'atto costitutivo alla competente direzione regionale.
Il comma 4 assegna alla direzione regionale competente per
territorio la competenza ad irrogare la sanzione
amministrativa. Alla stessa direzione va presentato il
rapporto previsto all'articolo 17 della legge 24 novembre
1981, n.689.
L'articolo 14 individua l'organismo pubblico titolare ad
accertare il verificarsi delle cause di scioglimento legale
dell'ente sancito dall'articolo 1, comma 3. Tale compito è
affidato all'autorità di vigilanza dell'ente stesso, ove
questa sia già disciplinata dalla legge, ovvero all'autorità
competente ad accertare lo scioglimento delle fondazioni.
Il comma 2 affida al presidente del tribunale nella cui
circoscrizione si trova la ONLUS il compito di provvedere alla
liquidazione del patrimonio dell'ente, sciolto o estinto per
qualsiasi ragione, secondo quanto previsto dagli articoli 11 e
seguenti delle disposizioni di attuazione del codice civile.
Tale previsione non si applica nel caso di ONLUS per le quali
delle leggi speciali dettino già una disciplina speciale della
fattispecie. Lo stesso comma, infine, stabilisce altresì
l'inefficacia delle modificazioni dello statuto o dell'atto
costitutivo da cui discende quanto previsto dall'articolo 1,
comma 3.
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