| Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
costituisce il frutto di un lungo lavoro svolto nelle
precedenti legislature, rimasto incompiuto per lo scioglimento
anticipato delle Camere, teso a disciplinare il sistema
fieristico che ha assunto oggi la connotazione di un vero e
proprio strumento a disposizione del mondo produttivo per
garantire, anzi promuovere, e quindi accelerare, il proprio
sviluppo soprattutto in un settore, quello delle esportazioni,
così cruciale per un'economia "aperta" quale è quella
italiana.
Il continuo affinamento delle tecniche di comunicazione di
massa ha determinato il progressivo declino delle vecchie
"campionarie", strumenti di diffusione delle informazioni
rivolti, per la generalità del loro "oggetto" espositivo, ad
un pubblico essenzialmente di consumatori, ormai raggiunto e
stimolato in maniera continua e sempre maggiore da mezzi di
comunicazione più diretti.
Parallelamente, però, straordinario sviluppo hanno
conosciuto le cosiddette "specializzate", manifestazioni
fieristiche destinate, cioè, soltanto agli operatori economici
di un determinato settore, in rapporto ai quali queste
rispondono a due esigenze distinte di tipo funzionale che solo
in minima parte possono essere soddisfatte dai normali mezzi
di comunicazione: un'esigenza di informazione ed una di
promozione.
L'intervento legislativo in materia fieristica, ormai da
tutti giudicato indispensabile ed urgente, risponde non solo
ad esigenze e problematiche di carattere tecnico ed
istituzionale ma anche a quella economica nel contesto di
un'economia industriale avanzata, qual è quella italiana, ed
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in rapporto alla sempre più agguerrita competizione
comunitaria nel settore fieristico.
In sintesi, l'intervento legislativo deve dunque
rispondere ad esigenze di regolazione e ad esigenze di
sviluppo.
Per quanto riguarda le esigenze di regolazione esse
concernono: in primo luogo, la trasparenza e l'efficacia dei
meccanismi competitivi del settore ed il cooordinamento tra le
regioni, anche attraverso il calendario fieristico nazionale;
in secondo luogo, il riconoscimento e la tutela delle
professionalità consolidate, seppur in un quadro di pluralismo
in cui vengono affermate con pienezza le funzioni
amministrative e legislative che competono allo Stato; infine,
la dissuasione dei comportamenti concorrenziali fondati sulle
sovvenzioni e che comportano effetti destabilizzanti e la
proposta di incentivazioni fiscali insieme a procedure
semplificate per favorire gli investimenti.
Quanto alle esigenze di sviluppo esse riguardano, invece,
l'adeguamento delle strutture materiali ai più elevati
standard internazionali; sia gli adeguamenti
infrastrutturali intorno a tali strutture materiali; sia,
infine, il collegamento strategico ed operativo del sistema
fieristico nazionale con il più ampio sistema di promozione
delle produzioni italiane.
Nel tracciare le linee di una nuova disciplina del settore
fieristico, appare prioritario individuare la funzione che le
fiere sono chiamate a svolgere nelle moderne economie e,
conseguentemente, definire gli obiettivi che si intendono
perseguire per gli aspetti di interesse pubblico, gli unici
che giustificano un intervento normativo in materia.
La funzione prevalentemente mercantile, originariamente
propria di tali manifestazioni, appariva finalizzata al
superamento, sia pure episodico, della rigorosa frammentazione
dei mercati, la cui penetrazione da parte di soggetti esterni
si rendeva possibile solo con la temporanea sospensione delle
situazioni e dei vincoli che sotto vari aspetti limitavano il
commercio internazionale: dalla medioevale pax mercatorum
al beneficio delle temporanee importazioni in esenzione
doganale di tempi più recenti.
La spinta dell'economia, vero motore anche in epoche
remote nel superamento delle divisioni territoriali, ha quindi
determinato in passato il sorgere delle grandi fiere di merci
e di scambi nei luoghi di incontro delle maggiori vie
commerciali, tracciando le linee dello sviluppo del commercio,
in particolare europeo, ponendosi nel contempo come momento di
interscambio culturale.
Con la progressiva riduzione del protezionismo doganale
con l'apertura dei mercati, prima con le zone di libero
scambio e poi con la poderosa spinta alla globalizzazione dei
mercati sfociati, di recente, negli Accordi dell' Uruguay
round, la funzione prevalentemente mercantile è andata
progressivamente tramontando, soppiantata dal diffondersi dei
mezzi di comunicazione di massa, pur mantenendo una sua
importanza, sempre più marginale in ambiti locali
circoscritti.
Le fiere, o almeno quelle di maggiore rilievo, hanno
quindi assunto sempre di più la funzione di strutture
promozionali, tese cioè a promuovere non solo la
commercializzazione dei prodotti ma anche il confronto dei
sistemi produttivi, favorendo l'aggiornamento di espositori e
visitatori sull'evoluzione delle tecniche di produzione e di
marketing. Da qui il grande sviluppo in posizione
sinergica con l'evento fieristico delle attività congressuali,
strettamente connesso alla tendenza alla settorializzazione ed
alla specializzazione delle manifestazioni che diventano luogo
di incontro periodico tra gli operatori professionali del
settore.
Se tale è la funzione che le fiere, ed in particolare
quelle con ambito di influenza nazionale ed internazionale,
sono chiamate a svolgere, emerge chiaramente anche il
rilevante interesse pubblico a disciplinare e regolamentare
una attività che si rivela essenziale per lo sviluppo del
sistema produttivo, soprattutto in un Paese, come l'Italia,
caratterizzato a livello strutturale da una forte presenza di
imprese medio-piccole per le quali l'evento fieristico diventa
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un elemento essenziale di promozione e di attivazione di
flussi informativi sia verso l'esterno sia verso l'interno
dell'impresa, in forma competitiva ed a costi accettabili.
L'intervento pubblico deve, quindi, tendere a collocare
l'evento fieristico all'interno di un quadro di interventi
finalizzati allo sviluppo armonico ed equilibrato
dell'economia come sistema di servizi specializzati offerti a
condizioni paritetiche al mondo delle imprese in modo da
massimizzare il loro investimento in attività espositive,
fornendo l'opportunità per fruire di un mix di vantaggi
competitivi, altrimenti non reperibili sul mercato.
Quest'ultima considerazione rende, altresì, evidente
l'estrema necessità e l'urgenza di un intervento legislativo
che aggiorni e riconduca ad unità, per quanto attiene agli
obiettivi ed alle linee guida, pur nel rigoroso e sostanziale
rispetto delle competenze delle regioni, il fenomeno
fieristico, caratterizzato attualmente da preoccupanti
fenomeni di parcellizzazione.
Del resto, un raffronto con gli altri Paesi europei di
consolidata tradizione fieristica evidenzia che, al di là
degli strumenti adottati, l'obiettivo di un sistema fieristico
strutturato, organizzato e regolamentato è generalmente
perseguito.
A tale obiettivo, infatti, rispondono sia le specifiche
discipline legislative vigenti in Francia e Spagna, sia la
rigorosa autoregolamentazione operante in Germania ed
Inghilterra, che hanno portato alla localizzazione dei
maggiori eventi fieristici in quartieri espositivi permanenti
gestiti da enti pubblici o da società con prevalente
partecipazione pubblica ed alla individuazione di referenti
pubblici o parapubblici con funzioni di regolatori delle
tendenze di sviluppo del sistema e di prevenzione delle
tensioni concorrenziali. Basti pensare alla composizione ed
alle funzioni svolte dal Comitato esposizioni e fiere
dell'economia tedesca (AUMA) ed alle sue regole di
autodisciplina estremamente razionali e funzionali.
L'intervento legislativo a livello nazionale si rende,
inoltre, indispensabile per sopperire alla discrasia
determinatasi a seguito dell'attuazione dell'ordinamento
regionale tra le spinte innovative presenti in molteplici
regioni ed i princìpi fondamentali della materia rinvenibili
tuttora nel regio decreto-legge n. 454 del 1934 e, quindi, in
una normativa che risente di un assetto economico ed
istituzionale diverso da quello attuale.
Non è da sottacere, inoltre, il recente intervento della
Commissione dell'Unione europea che ha formulato osservazioni
e rilievi sulla vigente normativa del settore in Italia per la
parte in cui impone vincoli all'accesso al mercato di
organizzatori di fiere di altri Paesi dell'Unione ritenuti
eccessivi rispetto alle pur riconosciute esigenze di tutela
degli interessi pubblici rinvenibili nell'attività
fieristica.
Come è noto, la materia "fiere e mercati" è espressamente
prevista nell'articolo 117 della Costituzione quale oggetto di
trasferimento alle regioni. Detto trasferimento è stato
operato una prima volta con il decreto del Presidente della
Repubblica n. 7 del 1972 e completato poi, in maniera
organica, con il decreto del Presidente della Repubblica n.
616 del 1977 (articoli 51 e 53). Sulla questione sono inoltre
intervenute sentenze della Corte costituzionale ed, in
particolare, la sentenza n. 138 del 1972 e la sentenza n. 8
del 1985, che hanno autorevolmente precisato i princìpi ed i
criteri che devono sovraintendere alla ripartizione della
competenza tra Stato e regioni. La particolarità della materia
fieristica sta nel fatto che vede accomunati in una unica
definizione eventi con un raggio di influenza che va dal
livello sub-provinciale a quello sovranazionale o addirittura
mondiale. Da ciò deriva l'incongruenza di una ripartizione
basata unicamente sulla separazione degli oggetti dell'una e
dell'altra competenza. Basti pensare all'impatto sul
territorio delle manifestazioni fieristiche di respiro
internazionale, per loro natura afferenti alla competenza
statuale, caratterizzate in genere da dimensioni notevoli e,
quindi, anche da influenze rilevanti sulle altre funzioni
territoriali, per comprendere la necessità di un rapporto
concorrente e sinergico tra le due articolazioni
istituzionali, che non si esaurisce nel potere di indirizzo e
di coordinamento dello Stato ma che richiede, altresì, una
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procedimentalizzazione anche dei momenti di connessione tra
l'attività amministrativa regionale e ministeriale.
La disciplina che si propone con la presente proposta di
legge quadro assolve a due funzioni: da un lato definisce i
princìpi fondamentali della materia cui le regioni a statuto
ordinario dovranno uniformare i rispettivi ordinamenti;
dall'altro contiene le norme sostanziali e procedimentali
relative all'esercizio delle funzioni attribuite allo
Stato.
Circa l'assetto istituzionale delle competenze la proposta
di legge ribadisce e razionalizza il quadro attualmente
vigente, che vede riservato allo Stato il livello
internazionale ed il necessario coordinamento tra le regioni
esplicato essenzialmente nella redazione ed emanazione del
calendario nazionale, contemperandolo, peraltro, con quei
congegni di cooperazione sopra accennati.
E stato, altresì, mantenuto il regime autorizzativo per
l'esercizio dell'attività di organizzazione e di gestione
delle manifestazioni fieristiche, definendone i princìpi ed i
criteri direttivi, attribuito integralmente alla competenza
regionale in funzione della preminenza degli interessi
territoriali connessi allo svolgimento dell'evento
fieristico.
La scelta operata è quindi nel senso di demandare
all'autorizzazione la valutazione dell'idoneità dei soggetti,
della rispondenza delle strutture e degli impianti utilizzati
ai requisiti di sicurezza e di agibilità nonché dell'incidenza
della manifestazione sul territorio, rinviando al
riconoscimento della qualifica la valutazione sull'incidenza
economica e, quindi, sulla funzione svolta dall'evento
fieristico esaminata in un quadro sistematico che tenga conto,
altresì, della qualità e quantità dei servizi fieristici
offerti e dell'idoneità a realizzare quella finalità
promozionale del sistema produttivo che ai vari livelli di
qualifica viene perseguito.
Connesso a tale scelta è anche il rilievo che si è inteso
dare agli enti fieristici, non tanto per i loro meriti storici
nello sviluppo del sistema espositivo italiano, ma per la
funzione, che gli stessi sono in grado di assolvere, di
sintesi degli interessi pubblici e collettivi e di
stabilizzazione delle spinte settoriali o meramente
commerciali, che in un sistema sostanzialmente aperto anche
agli operatori privati, quale quello che si propone, possono
svilupparsi.
La presente proposta di legge quadro recepisce, infine, i
principi ed i criteri di semplificazione procedimentale della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, già introdotti, peraltro,
nell'ordinamento di settore con il regolamento emanato con
decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n.
390.
Passando ad illustrare le singole disposizioni
dell'articolato, si precisa quanto segue.
L'articolo 1 stabilisce la finalità della presente
proposta di legge che, come si è detto, ha un duplice scopo:
di definire i princìpi fondamentali della materia per la parte
di competenza regionale e di disciplinare le funzioni di
competenza statale nonché quelle di raccordo tra i due livelli
istituzionali. Il comma 2 riafferma l'interesse pubblico
insito nello svolgimento di detta attività economica e ne
giustifica l'assoggettamento ad un regime autorizzatorio. Il
comma 4, nel fare salve le competenze delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano,
stabilisce, in linea con la recente sentenza della Corte
costituzionale n. 69 del 1995, un raccordo tra i due livelli
di governo nell'esercizio delle rispettive funzioni,
improntato ai canoni della leale cooperazione.
L'articolo 2 contiene le definizioni dell'oggetto e dei
principali soggetti che intervengono come attori dell'evento
fieristico.
L'articolo 3 definisce le varie modalità di svolgimento
delle manifestazioni fieristiche, rispondendo ad una esigenza
di tipizzazione rilevante sotto molteplici aspetti, non ultimo
quello di una corretta informazione per l'utenza.
L'articolo 4 detta i princìpi ed i criteri direttivi per
la disciplina regionale del provvedimento di
autorizzazione.
L'articolo 5 definisce l'ambito di influenza economica
delle manifestazioni che possono essere qualificate di
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rilevanza internazionale, nazionale, regionale e locale e la
connessa ripartizione delle competenze, demandando alle
regioni e alle province autonome il riconoscimento o la
conferma delle qualifiche internazionale e nazionale ed alle
singole province la qualifica di locale. Il comma 3 stabilisce
che le manifestazioni inserite nel calendario nazionale, e
cioè quelle di rilevanza ultra regionale, devono svolgersi in
spazi espositivi, quali sono i quartieri degli enti
fieristici, specificamente strutturati ed attrezzati in via
permanente per lo svolgimento di dette attività, al fine di
assicurare quegli elementi di specializzazione del sistema
legati anche allo sviluppo dei servizi extra-fieristici che
tanto concorrono al successo delle manifestazioni. Per
evitare, peraltro, una eccessiva rigidità, vengono ammesse
deroghe in relazione alle peculiari caratteristiche di singole
manifestazioni.
L'articolo 6 assolve alla duplice funzione di criterio
direttivo per la legislazione regionale e di disciplina
sostanziale, da sviluppare, peraltro, nel regolamento di
attuazione di cui all'articolo 14.
L'articolo 7 disciplina in maniera puntuale il
procedimento di riconoscimento della qualifica
internazionale.
L'articolo 8 disciplina l'emanazione del calendario
annuale delle manifestazioni fieristiche, riproducendo
anch'esso analoga normativa già inserita nel regolamento
emanato con decreto del Presidente della Repubblica n. 390 del
1994.
L'articolo 9 detta i princìpi fondamentali relativi al
riconoscimento ed al funzionamento degli enti autonomi
fieristici. L'articolo - fatti salvi la natura giuridica degli
enti già costituiti alla data di entrata in vigore della
presente proposta di legge, nonché l'assetto attuale delle
competenze dello Stato e delle regioni in materia di vigilanza
sugli stessi - prevede che gli enti costituiti successivamente
alla citata data, abbiano natura di enti privati di interesse
generale e ne disciplina i requisiti, il procedimento di
riconoscimento della personalità giuridica e le forme di
controllo cui sono sottoposti.
L'articolo 10 disciplina l'istituzione, la composizione e
le funzioni del comitato tecnico consultivo che, peraltro,
sostituisce l'attuale commissione consultiva interministeriale
per le manifestazioni fieristiche, senza quindi aggravio di
oneri sul bilancio statale.
L'articolo 11 introduce princìpi di armonizzazione e di
coordinamento degli interessi regionali nella realizzazione o
l'ampliamento di quartieri fieristici che per le loro
dimensioni siano in grado di esercitare una influenza
sull'offerta di servizi fieristici eccedenti le competenze
delle singole regioni.
L'articolo 12, in connessione con la norma di salvaguardia
degli enti autonomi fieristici già costituiti, di cui
all'articolo 9, prevede la possibilità per gli stessi di
costituire società per azioni, cui conferire in tutto o in
parte le loro attività, conservandone, peraltro, il controllo.
L'articolo affronta, inoltre, l'annoso problema dell'esigenza
di ammodernamento dei quartieri fieristici, per risolvere il
quale nelle passate legislature erano stati approntati
accantonamenti nelle leggi finanziarie per l'erogazione di
contributi a carico del bilancio dello Stato mai utilizzati
per la mancata conclusione dell' iter di approvazione
delle proposte di legge quadro che ne prevedevano il prelievo.
La soluzione proposta consente la rivalutazione dei beni
immobili strumentali utilizzati dagli enti fieristici con la
iscrizione dei saldi attivi risultanti in apposito fondo di
riserva destinato alla copertura delle spese per la
ristrutturazione e l'ammodernamento dei quartieri fieristici.
La norma prevede la decadenza dal beneficio se la specifica
riserva viene utilizzata per finalità diverse dagli interventi
strutturali sul quartiere, fatta salva l'eventuale copertura
delle perdite di esercizio. Si tratta di uno strumento
(peraltro già utilizzato in passato dalla legislazione
italiana per favorire la ricapitalizzazione delle imprese) che
non determina perdita di gettito per l'erario e,
conseguentemente, la necessità di copertura finanziaria.
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L'articolo 13 determina le sanzioni applicabili per le
violazioni delle disposizioni della presente proposta di
legge e del relativo regolamento di attuazione.
L'articolo 14 prevede, al comma 1, il regolamento di
attuazione della proposta di legge, che esplica la duplice
funzione di determinare la disciplina di dettaglio per le
funzioni di competenza dello Stato e di atto di indirizzo e di
coordinamento per l'esercizio delle funzioni amministrative
regionali. L'articolo 15 contiene disposizioni finali e
transitorie.
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