| Onorevoli Colleghi! - Negli ultimi tempi, come
ciclicamente accade, vi è stata una nuova "ondata" di
interesse dei mezzi di informazione al tema delle adozioni:
hanno segnalato la vicenda di un fantomatico "ladro di
bambini" che ne avrebbe rapiti più di 30 in Albania per
avviarli verso il "mercato" delle adozioni; hanno dato risalto
alla vicenda di una coppia famosa (ma quante, meno famose, si
trovano nelle medesime situazioni?) bloccata in Brasile senza
poter avere il bambino "sperato"; hanno raccontato la triste
storia di un padre arrestato per sospetta violenza sessuale
nei confronti della figlia minorenne adottata non si sa ancora
quanto o meno lecitamente; hanno dato, infine, notizia della
decisione del Paraguay e dello Stato di Bahia in Brasile di
bloccare l'espatrio di bambini a scopo di adozione nel
tentativo di frenare una situazione impazzita nella quale gli
unici canali praticati sono quelli gestiti da mediatori
privati difficilmente controllabili, sia nelle loro intenzioni
che nei loro metodi.
Storie collegate da un triste filo comune: le scelte le
fanno i grandi (li dovremmo chiamare adulti?), ma le
conseguenze colpiscono brutalmente sempre e solo i bambini, o
perché oggetto di traffici o perché lasciati in condizione di
abbandono.
Quello dell'adozione, piaccia o meno, è ormai un problema
di grande rilievo sociale, perché cresce considerevolmente in
Italia la domanda di adozioni, soprattutto internazionali,
segno di una società complessa ma sempre più aperta e
multirazziale.
Secondo stime del 1995, ogni anno in Italia le domande di
idoneità all'adozione internazionale sono circa 10.000, di cui
3.500 accolte, a fronte di 2.000 decreti di affidamento
preadottivo di minori stranieri. A fronte di questo fenomeno
espansivo dell'adozione internazionale, diminuisce
costantemente il dato sui minori italiani concessi in adozione
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e il dato dello stesso ricorso a questo tipo di adozione: dal
1986 ad oggi le richieste di adozione internazionale sono
infatti cresciute talmente da arrivare a rappresentare oggi
quasi il doppio delle domande per l'adozione nazionale. Mentre
rimane sempre basso il numero dei minori italiani dichiarati
ogni anno in stato di abbandono, e quindi adottabili (circa
1.000), rispetto al numero, invece, troppo alto dei bambini
negli istituti (35.833 secondo un'indagine ISTAT di pochi anni
fa!). Si calcola, infine, che gli affidamenti preadottivi,
ancora 1.234 nel 1984, siano scesi a 816 nel 1992 e che,
mediamente, vi siano 7-8 coppie che presentano domanda per
ogni bambino adottabile. Si pone quindi l'esigenza di ridurre
i tempi di permanenza dei minori negli istituti e, più in
generale, il ricorso all'istituzionalizzazione. Anche
introducendo l'obbligo, da parte del servizio sociale e del
giudice tutelare che dispongono il ricovero del minore in
istituto, di dimostrare l'effettiva indisponibilità di
famiglie, persone singole o comunità di tipo familiare idonee
all'affidamento eterofamiliare nella regione di residenza del
minore. L'istituto va cioè considerato davvero l'ultima tra le
possibili risposte all'assenza, anche temporanea, di un
ambiente familiare idoneo.
Questi dati impongono una seria riflessione sull'adozione
e sui meccanismi normativi che attualmente la regolano. La
legge 4 maggio 1983, n. 184, ha prodotto buoni risultati (dal
1983 al 1992 sono stati adottati più di 27.000 bambini
abbandonati, di cui circa 15.000 stranieri e molte altre
migliaia dati in affidamento etero-familiare) ed è ancora
valida per molti aspetti, ma risulta essere senz'altro
carente, soprattutto sul terreno dell'adozione internazionale,
e va ripensata e reimpostata su altre linee, per evitare di
dover pagare domani un conto amaro, il fallimento delle
pratiche adottive e le conseguenti ricadute sui bambini.
E' proprio su questa linea di riforma della legge n. 184
del 1983 che si muove la presente proposta di legge, che è
stata elaborata a seguito e grazie ad un intenso scambio di
opinioni e informazioni con qualificati operatori del settore
(giudici minorili, psicologi, giuristi e rappresentanti degli
enti che oggi in Italia sono autorizzati allo svolgimento
delle pratiche legate all'adozione internazionale) e che vuole
rappresentare un momento di sintesi di questa intensa e
fattiva collaborazione.
Sono tre i problemi, o presupposti, da cui muove la
presente proposta di legge, e di conseguenza anche tre gli
obiettivi prioritari che si intendono perseguire.
Il primo problema da affrontare e risolvere è senz'altro
quello di adeguare la normativa interna alla Convenzione de
L'Aja del maggio 1993, Convenzione che prima di ogni altra
cosa prevede che l'espatrio di un bambino da un Paese ad un
altro a scopo di adozione non possa più avvenire se non a
seguito di apposita autorizzazione rilasciata da una Autorità
centrale preposta al controllo delle adozioni, e questo sia
nel Paese di provenienza che in quello "ricevente".
La questione è molto seria, basti pensare che in Italia su
circa 15.500 bambini arrivati dall'estero negli ultimi nove
anni, l'adozione di solo circa 2.000 tra questi è passata
attraverso enti o associazioni autorizzate a svolgere questo
tipo di attività - peraltro poche, mal distribuite sul
territorio e gravate da un enorme carico di lavoro, veri e
propri "colli di bottiglia" delle pratiche adottive - mentre
tutti gli altri sono entrati attraverso canali "privati" che
di fatto, oggi, nessuno controlla. E in questo privato
"sociale" accanto ad associazioni o persone, laiche o
religiose, che agiscono con il nobile scopo di dare una
famiglia a bambini provenienti da situazioni disastrose di
abbandono e povertà, non si può negare l'esistenza di
intermediatori che, più che di un privato "sociale" sono
espressione di un privato senza molti scrupoli.
Se l'Italia adeguasse la sua legge alle indicazioni della
Convenzione de L'Aja, si dovrebbero probabilmente bloccare per
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qualche tempo le adozioni internazionali. Ma introdurre
l'obbligatorietà per legge del passaggio attraverso enti o
associazioni autorizzate (la cui formazione e diffusione
andrebbe promossa) è senz'altro un primo passo importante per
far sì che l'adozione internazionale avvenga nel rispetto del
miglior interesse del bambino, e cioè solo quando non vi siano
soluzioni alternative migliori nel suo Paese e solo quando si
garantisca che esso non sia considerato "merce da
esportazione".
Ecco quindi che la presente proposta di legge prevede la
costituzione di una Autorità interministeriale per
l'affidamento e l'adozione, dotata sia in ambito
internazionale sia in ambito nazionale, di penetranti poteri
di controllo sull'attività sia degli enti o organizzazioni da
essa autorizzati allo svolgimento di pratiche inerenti
all'adozione internazionale sia dei servizi sociali abilitati
allo svolgimento delle indagini, che si vogliono accurate e
valide, che precedono l'affidamento e l'adozione.
Vi è poi la questione che riguarda il ricorso
all'adozione. Questa non può essere considerata come l'ultima
spiaggia per una genitorialità inespressa o, peggio, fallita,
o semplicemente come il modo di appagare un improvviso
desiderio di figli, e tuttavia non si può penalizzare, con
tempi lunghissimi e ostacoli burocratici insormontabili, la
scelta di adottare un bambino, un gesto significativo che
invece va facilitato quando è espressione concreta di
solidarietà e di amore.
La burocrazia, le sue lungaggini e le sue lentezze
costituiscono un muro invisibile ma corposo contro il quale si
scontra la volontà di molte coppie di arrivare all'adozione.
Per questo in un'ottica di revisione della legge n. 184 del
1983, la presente proposta di legge esplicita tale necessità
di snellire i meccanismi che portano alla dichiarazione di
idoneità all'adozione o all'affidamento preadottivo,
attraverso la previsione di tempi da rispettare e di
meccanismi sostitutivi in caso di mancato rispetto, rendendo
allo stesso tempo più qualificati i pronunciamenti previsti.
Questi meccanismi vengono infatti ancorati a criteri attenti,
anche severi, sulle coppie svolti da servizi sociali
all'interno dei quali viene valorizzato il profilo della
formazione professionale specifica, per fare in modo che
l'introduzione di un bambino all'interno di una famiglia a
scopo di adozione non si riduca ad un meccanico abbinamento
tra "domanda" e "offerta" di bambini, ma sia, al contrario,
fatta nella prospettiva della creazione di un nucleo familiare
in cui il bambino possa ricucire nel miglior modo possibile la
trama della sua crescita e del suo sviluppo drammaticamente
strappata a causa dell'abbandono.
In Italia secondo dati recenti sono necessari a volte
anche tre anni per concludere una pratica di adozione; seri
criteri per la definizione delle idoneità non dovranno più
corrispondere ai tempi delle "calende greche" che scoraggiano
gli aspiranti genitori e lasciano i bambini nello stato di
abbandono dal quale, invece, l'adozione li vuol trarre
fuori.
In quest'ottica di maggiore attenzione a che la scelta di
una famiglia per il bambino (e non già di un bambino per una
famiglia) sia la migliore possibile, il dato, mai censito
ufficialmente ma senz'altro esistente, dei fallimenti delle
adozioni, di persone cioè che dopo qualche tempo
"rispediscono" il bambino al mittente perché incapaci di
essere pienamente e responsabilmente genitori adottivi, deve
far riflettere il legislatore.
Deve farlo riflettere nel senso di indicare come terza
opzione per una riforma della legge n. 184 del 1983 un
miglioramento dei servizi pre e post-adozione, grazie ai quali
l'esperienza adottiva sia accompagnata e sostenuta affinché la
scelta iniziale si trasformi in un'esperienza concreta,
duratura e favorevole per tutti. La presente proposta di legge
immagina infatti dei percorsi attraverso i quali i genitori
arrivino preparati ad affrontare l'esperienza adottiva, sia
nazionale che internazionale, e la famiglia non sia lasciata
sola a risolvere i non facili problemi psicologici e sociali
che questa pone, sia per i genitori che per i figli.
Il raggiungimento degli obiettivi indicati (adeguamento ai
princìpi della Convenzione de L'Aja, con relativa introduzione
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di misure più severe per reprimere ogni tentativo di creare un
"mercato dei bambini", snellimento dei tempi e delle
procedure, introduzione di figure professionali formate per
una attenta e ragionata applicazione dei criteri che
presiedono al rilascio delle idoneità e maggiore cura
dell'intero ciclo dell'adozione) permetterà allora di
alleggerire dai toni ideologici tutto il discorso, venuto
recentemente a galla, delle adozioni per i single e dei
limiti di età (a proposito del quale va comunque ricordato che
attualmente solo Paesi Bassi e Portogallo conservano, con
l'Italia, delle differenze massime tra le età di adottante ed
adottato e che ormai in Europa solo Italia, Paesi Passi e
Lussemburgo non consentono l'adozione per i single).
Piuttosto dunque che innalzare, come altri propongono,
tale differenza a 45 o 50 anni, legittimando così le
aspettative di coppie adulte ad avere figli adottivi sempre
più piccoli e rendendo così sempre più difficile l'adozione di
minori di età più elevata, con questa proposta di legge si è
preferito puntare alla completa abolizione del limite di età
per rendere più attenta e complessa la fase di valutazione che
precede l'affidamento e l'adozione, sulla base non di uno, ma
di più parametri, dei quali l'età sia solo uno - probabilmente
tra i più importanti - dei fattori presi in considerazione per
scegliere il nucleo familiare maggiormente idoneo a garantire
il migliore interesse del bambino.
Perché avremo allora la certezza che, a fronte anche
dell'ampliamento del numero di persone che possono esprimere
il desiderio di adottare un bambino per dargli quell'affetto
che gli manca e toglierlo dagli istituti o, peggio, dalla
strada, regole più certe, criteri più idonei e controlli
maggiori garantiranno che comunque la scelta della famiglia
"migliore" sarà sempre fatta nel miglior interesse del
bambino.
Nel dettaglio si espone il contenuto degli articoli della
presente proposta di legge, che recano modifiche alla citata
legge n. 184 del 1983.
L'articolo 1 (Affidamento eterofamiliare) introduce
l'obbligo da parte del servizio sociale e del giudice tutelare
che dispongono il ricovero del minore in istituto di
dimostrare l'effettiva indisponibilità di famiglie, persone
singole o comunità di tipo familiare idonee all'affidamento
eterofamiliare nella regione di residenza del minore.
L'istituto va cioè considerato davvero l'ultima tra le
possibili risposte all'assenza, anche temporanea, di un
ambiente familiare idoneo.
L'articolo 2 (Requisiti degli adottanti) prevede che
possano presentare domanda di adozione le coppie di coniugi,
entrambi di almeno 25 anni di età, sposati da almeno 2 anni ma
anche le persone singole di almeno 30 anni di età. Si mantiene
la differenza minima di età tra adottante e adottato ma non
più quella massima. Si prevede, infine, che in presenza di
giusti motivi si possa disporre l'adozione anche a favore di
persone di età diverse da quelle previste.
L'articolo 3 (Requisiti del minore) introduce,
rispetto all'analogo articolo della legge n. 184 del 1983, la
previsione che il minore di anni 14, che deve prestare il suo
consenso all'adozione, sia debitamente ed adeguatamente
informato degli effetti che il suo consenso produrrà, così
come previsto dalla Convenzione de L'Aja.
L'intero meccanismo dell'affidamento preadottivo è
ridisegnato dall'articolo 4 (Affidamento preadottivo)
laddove si prevede che le indagini che precedono la scelta da
parte del tribunale per i minorenni della persona o della
coppia affidataria siano affidate ai servizi sociali allo
scopo di predisporre una relazione, entro centottanta giorni,
prorogabili per una sola volta e per non più di trenta giorni,
dalla data di presentazione della domanda, nella quale siano
valutati tutti i requisiti già richiesti dalla citata legge n.
184 del 1983 e ampliati secondo le previsioni della
Convenzione de L'Aja (identità, idoneità, capacità ad
adottare, attitudine ad educare il minore, situazione
personale ad economica, anamnesi familiare e sanitaria,
contesto sociale e ambiente familiare di chi adotta, motivi
della decisione, valutazione della capacità di tenere nella
giusta considerazione desideri, aspirazioni, formazione
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etnica e religiosa del minore). Il tribunale deve, entro
sessanta giorni dal ricevimento di tale relazione, disporre o
meno l'affidamento. Ma soprattutto si prevede un meccanismo di
assistenza successiva in base al quale i servizi sociali
vigilino e sostengano il buon andamento dell'affidamento
preadottivo.
L'articolo 5 (Servizi sociali) indica invece i
requisiti di formazione e professionalità che devono essere
rivestiti dagli operatori dei servizi sociali
(specializzazione nello studio della psicologia dell'età
evolutiva e degli aspetti sociali e giuridici dell'adozione) e
un meccanismo di sostituzione con un collegio di periti
qualora gli stessi servizi sociali non adempiano nei tempi
stabiliti ai loro compiti, con addebito delle spese di
procedura a carico delle amministrazioni di appartenenza dei
servizi sociali inadempienti.
Gli articoli 6 (Revoca dell'affidamento
preadottivo), 7 (Dichiarazione di adozione) e 8
(Impugnazione del decreto di adozione) innovano agli
analoghi articoli della legge n. 184 del 1983, prevedendo
all'interno di queste procedure un ruolo più pregnante per i
servizi sociali (che andranno comunque sempre sentiti) e la
cancellazione della legittimazione per gli affidatari di
ricorrere in appello avverso il decreto che dispone
sull'adozione, nel caso in cui il tribunale non ritenga di
poter disporre l'adozione del minore dato in affidamento
preadottivo.
Con l'articolo 10 (Sostegno successivo alla adozione e
riservatezza dei dati personali) da un lato si articola in
maniera più approfondita rispetto alla legge n. 184 del 1983
l'obbligo per i servizi sociali di sostegno e vigilanza dopo
l'adozione, prevedendo colloqui obbligatori semestrali con gli
adottanti durante i primi tre anni di adozione, incontri
periodici tra genitori adottivi e il necessario sostegno
psicologico; dall'altro lato si introduce un obbligo di
riservatezza nei confronti di chi abbia in qualsiasi veste
accesso ai dati e alle informazioni personali prese in
considerazione nel corso dei procedimenti di affidamento e
adozione.
Il capo II si rivolge invece alla revisione della legge n.
184 del 1983, nella parte che riguarda l'adozione
internazionale.
L'articolo 11 (Disposizioni generali) introduce la
menzione del diritto del minore ad essere adottato nel proprio
Paese e dell'obbligo di svolgimento dell'adozione
internazionale nel quadro delle disposizioni della Convenzione
de L'Aja del 1993 nonché l'obbligo di realizzazione
dell'adozione solo nel caso in cui lo stato di adottabilità
del minore e tutta un'altra serie di requisiti posti a tutela
del minore siano stati verificati da una Autorità centrale del
Paese di origine.
Con l'articolo 13 (Dichiarazione di idoneità) si
prevede l'obbligo di un passaggio preliminare delle coppie o
persone singole che vogliano ricorrere all'adozione
internazionale presso uno degli enti o organizzazioni
autorizzate allo svolgimento di pratiche inerenti alle
adozioni internazionali per il rilascio di una dichiarazione
che attesti che essi hanno ricevuto una preparazione adeguata
e attenta e, di conseguenza, acquisito una consapevolezza
sufficiente su tutti gli aspetti connessi a questo tipo di
esperienza. Inoltre il meccanismo di rilascio della
dichiarazione di idoneità previsto richiama quello stabilito
in ambito nazionale per l'affidamento preadottivo, salva la
possibilità di delega delle indagini da parte del tribunale
agli enti o organizzazioni autorizzati.
Con l'articolo 14 (Ingresso di minori a scopo di
adozione) si introduce il principio del ricorso
obbligatorio agli enti o organizzazioni autorizzati ma,
soprattutto, il principio per il quale l'ingresso nel
territorio italiano di minori stranieri a scopo di adozione è
consentito solo qualora questi provengano da Paesi che abbiano
conformato la loro legislazione alla Convenzione de L'Aja e
che abbiano stipulato con l'Italia accordi bilaterali relativi
al trasferimento di minori a scopo di adozione. L'entrata in
vigore di tale articolo è spostata al secondo anno a decorrere
dalla data di entrata in vigore della legge.
L'articolo 15 (Età) porta a 18 anni, come la
Convenzione de L'Aja, l'età del minore adottabile, mentre
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l'articolo 17 (Obbligo di segnalazione) obbliga gli enti
e le organizzazioni autorizzati a dare segnalazione immediata
al tribunale per i minorenni dell'ingresso sul territorio
italiano di minori stranieri a scopo di adozione.
L'articolo 19 (Autorizzazione ad enti o organizzazioni
private) prevede i requisiti che enti od organizzazioni
private devono avere per poter ottenere l'autorizzazione allo
svolgimento di pratiche inerenti all'adozione internazionale,
i controlli a cui devono essere sottoposti e le forme di
sostegno finanziario alla loro attività. Si prevede a tal fine
la costituzione di un apposito fondo presso l'Autorità per
l'affidamento e l'adozione di lire 15 miliardi annui. Con
l'articolo 20 (Acquisto della cittadinanza) si introduce
il principio dell'acquisizione già a partire dal momento
dell'inizio dell'affidamento preadottivo da parte del minore
straniero della cittadinanza italiana e della sua
conservazione anche in caso di fallimento dell'affidamento.
Al capo III, con gli articoli 21 (Affidamento di minore
a scopo di adozione), 22 (Introduzione di minore
straniero a scopo di adozione) e 23 (Rivelazione di dati
anagrafici) si prevede un inasprimento delle pene per i
reati connessi all'adozione.
Il capo IV introduce, invece, all'articolo 24, nella legge
n. 184 del 1983 il Titolo VI- bis (Dell'Autorità per
l'affidamento e l'adozione dei minori). L'Autorità per
l'affidamento e l'adozione è l'organo abilitato, in ambito
nazionale, a svolgere funzioni di controllo e impulso alle
adozioni e in ambito internazionale, oltre a svolgere analoghe
funzioni, a presiedere al rilascio delle autorizzazioni per
gli enti ed organizzazioni private ed alla stipula delle
convenzioni bilaterali per il trasferimento di minori a scopo
di adozione con gli altri Paesi. Si prevede, infine,
l'istituzione di un difensore civico abilitato a raccogliere
le richieste, le proteste e le proposte di tutti coloro che, a
vario titolo coinvolti in pratiche finalizzate all'adozione,
lamentino ritardi, imprecisioni o irregolarità da parte dei
soggetti o organi preposti.
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