| Onorevoli Colleghi! - Gli istituti zooprofilattici
sperimentali, sorti in Italia nei primi decenni del nostro
secolo, hanno una marcata impronta agricola, essendo
finalizzati a supportare lo sviluppo dell'agricoltura e
dell'allevamento del bestiame messo in pericolo dalle malattie
a carattere diffusivo e infettivo. La ricerca sperimentale
sulla eziologia ed epizoologia delle malattie degli animali si
è subito associata al servizio diagnostico delle malattie,
agli esami e alle analisi dei campioni di carni e degli
alimenti di origine animale, alla propaganda sanitaria e alla
consulenza agli allevatori per la difesa dalle malattie. Gli
istituti hanno soddisfatto questi obiettivi a tal punto da
diventare un decisivo sostegno dell'economia agricola locale,
oltre che un presidio sanitario di primissimo piano
nell'azione di prevenzione e di cura delle malattie infettive
degli animali.
La trasformazione da enti privati (aventi personalità
giuridica di diritto privato) a enti pubblici sanitari (aventi
personalità giuridica di diritto pubblico) è stata operata
dalla legge 23 giugno 1970, n. 503, "Ordinamento degli
istituti zooprofilattici sperimentali", che ne ha dettato la
disciplina fondamentale sia in ordine agli scopi, sia al
modulo organizzativo, essenzialmente territoriale, sia
all'impianto produttivo, peraltro facoltativo. Benché
sottoposti alla vigilanza del Ministero della sanità, essi non
hanno mai smarrito l'impronta originaria di presìdi a servizio
dell'agricoltura e dell'allevamento zootecnico; né il regime
imposto dalla legge n. 503 del 1970, benché uniforme, ha
Pag. 2
mortificato la peculiarità degli istituti zooprofilattici
sperimentali sia nel vasto panorama sanitario sia in rapporto
con le origini dei singoli istituti.
Con l'avvio dell'esperienza regionale, si è imposto il
trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle
regioni e parimenti si è messo mano ad una "ristrutturazione"
degli istituti zooprofilattici sperimentali. A tanto ha
provveduto la legge 23 dicembre 1975, n. 745, "Trasferimento
di funzioni statali alle regioni e norme di principio per la
ristrutturazione regionalizzata degli istituti zooprofilattici
sperimentali". Si è parlato, nell'occasione, di
"regionalizzazione degli istituti zooprofilattici
sperimentali"; mentre la legge n. 745 del 1975 demandava alle
regioni la potestà di "dettare norme legislative e
regolamentari per la loro strutturazione e la loro gestione",
riservando alle stesse le funzioni di vigilanza e di controllo
che prima spettavano allo Stato, a quest'ultimo è rimasto il
compito di "promuovere e sviluppare le direttive tecniche di
attuazione di piani nazionali di profilassi per la difesa e la
lotta contro le malattie infettive e diffusive degli animali e
il controllo degli alimenti di origine animale".
Si è sviluppato in tal modo, pressoché dovunque, un
processo di ricostituzione degli istituti zooprofilattici
sperimentali tanto più significativo per quegli istituti i
quali, avendo una articolazione interregionale, richiedevano
preventive intese fra le regioni interessate, sfociate in
leggi regionali attuative dei princìpi fondamentali della
legge n. 745 del 1975 in materia di amministrazione, gestione
e organizzazione.
In realtà gli istituti zooprofilattici sperimentali non
rinascono per effetto delle nuove leggi regionali, ma da
queste ricevono l'assetto giuridico più rispondente alla
regionalizzazione di cui alla legge n. 745 del 1975 e ai
princìpi in essa codificati. Essi adottano nuovi statuti e si
danno una nuova organizzazione.
Le successive vicende legislative si segnalano per
l'inserimento del personale degli istituti zooprofilattici
sperimentali nel comparto sanitario ai sensi della legge 7
marzo 1985, n. 97, e per l'equiparazione delle qualifiche a
quelle del personale del Servizio sanitario nazionale "tenuto
conto della specificità delle funzioni esplicate dagli
istituti" ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica
8 luglio 1986, n. 662. Per effetto di tali leggi gli istituti
zooprofilattici sperimentali deliberano nuovi regolamenti
organici del personale.
Ma anche nel nuovo assetto istituzionale gli istituti
zooprofilattici sperimentali continuano ad essere strumenti
preziosi al servizio degli allevatori e ad offrire il supporto
laboratoristico e culturale del servizio veterinario; del
resto la ragione prevalente dell'esistenza autonoma degli
istituti zooprofilattici sperimentali si trova proprio nello
stretto legame con il mondo agricolo.
Ancor di più oggi in cui la debolezza del sistema
produttivo, la specificità delle produzioni italiane e i
ritardi nella riconversione del nostro sistema zootecnico,
rappresentato da piccole o medie realtà produttive, in un
reale sistema integrato che razionalizzi il collegamento tra
le produzioni animali, le industrie di trasformazione
alimentare ed il sistema distributivo, richiedono uno sforzo
eccezionale che consenta di mantenere il passo con le altre
economie evolute dell'Europa comunitaria.
La legge di delega 23 ottobre 1992 n. 421.
Nell'intento di razionalizzare e rivedere la disciplina
della sanità per contenere la spesa pubblica, senza privare i
cittadini del libero accesso alle cure e della gratuità del
servizio, la legge 23 ottobre 1992, n. 421, ha delegato il
Governo a emanare uno o più decreti legislativi secondo i
princìpi e i criteri direttivi svolti nelle lettere da
a) a z) dell'articolo 1. Per quanto attiene
specificamente agli istituti zooprofilattici sperimentali la
lettera h) detta: "... emanare, per rendere piene ed
effettive le funzioni che vengono trasferite alle regioni e
alle province autonome, entro il 30 giugno 1993, norme per la
riforma e di coordinamento, nonché tutte le funzioni
Pag. 3
attribuite dalle leggi dello Stato per la sanità pubblica. Le
stesse norme debbono prevedere altresì il riordino
dell'Istituto superiore di sanità, dell'Istituto superiore per
la prevenzione e la sicurezza del lavoro (ISPESL) nonché degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e degli
istituti zooprofilattici. Dette norme non devono comportare
oneri a carico dello Stato".
Una lettura attenta della lettera h) dell'articolo 1
della legge delega non consente di andare oltre una semplice
conclusione: che finalità della delega legislativa fosse
esclusivamente quella del riordino degli istituti e che il
solo principio desumibile dalla norma fosse l'assenza di oneri
a carico dello Stato. Non sembra possibile ricavare altri
elementi dalla disposizione in esame. Tenendo presente questo
parametro meramente finanziario, è difficile attribuire alla
locuzione "riordino" altro significato di quello del gergo
comune, inteso come "azione del rimettere in ordine" o, al
più, come riassetto. "Riordino" non è, infatti, locuzione
propriamente giuridica, anche se ricorre talvolta in relazione
ad atti o provvedimenti volti a sistemare o razionalizzare una
materia o un istituto secondo precisi indirizzi enunciati
nello stesso atto o provvedimento che lo contempla. Ma ove,
come nella specie, manchi un qualsiasi riferimento a scopi
puntuali o ad esigenze specifiche oltre alla menzione delle
competenze degli istituti, della loro struttura e del loro
personale, la locuzione in parola non può essere interpretata
che come volontà di eliminare le incongruenze o le difficoltà
applicative o, al più, le insufficienze organizzative o
strutturali; mai, in nessun caso, potrebbe caricarsi di un
significato diverso come quello di "riforma" degli istituti in
mancanza di elementi indicativi degli obiettivi essenziali di
essa. E di riforma la legge delega non parla. In forza della
delega appena menzionata il Governo ha emanato il decreto
legislativo 30 giugno 1993, n. 270, che modifica, in qualche
caso radicalmente, le finalità, i rapporti con lo Stato e le
regioni, l'organizzazione e l'ordinamento del personale degli
istituti zooprofilattici sperimentali.
Sul merito del decreto legislativo sono legittime non
poche riserve.
In via preliminare si può osservare che la legge n. 745
del 1975 aveva già attuato la regionalizzazione degli istituti
zooprofilattici sperimentali mediante una disciplina
rispettosa dell'ordine di competenze già considerato. In
particolare aveva riservato allo Stato una potestà di
iniziativa zoosanitaria per l'intero territorio e di indirizzo
tecnico per l'attuazione dei piani nazionali per la difesa e
la lotta contro le malattie infettive e diffusive degli
animali, demandando al Ministero della sanità alcune
prerogative di ovvia competenza statale (come la materia dei
rapporti con istituti stranieri, quella della produzione di
sieri, vaccini e virus, eccetera).
La legge delega si è riproposta il "riordino" degli
istituti zooprofilattici, ma la legge delegata non avrebbe
potuto modificare l'assetto dei rapporti con lo Stato, ormai
collaudato, alterando l'impianto complessivo degli istituti
che ha dato buona prova. E per quanto attiene al riordino vero
e proprio, anche se è oscura la ragione che l'ha determinato,
non sarebbe potuta andare oltre qualche norma migliorativa per
assicurare il conseguimento dei fini di interesse statale
(come la ricerca scientifica), ferma restando la competenza
regionale a disciplinare la struttura degli istituti
zooprofilattici sperimentali con proprie leggi nel rispetto di
una prerogativa che attiene alla organizzazione degli enti
funzionali pararegionali preordinati all'attuazione delle
funzioni amministrative trasferite alle regioni dalla legge n.
745 del 1975.
Si è obiettato da parte del Governo del tempo, nella
relazione che ha accompagnato il decreto legislativo n. 270
del 1993, che la finalità della delega faceva perno sulla
preminenza della ricerca scientifica rispetto a ogni altra
attività degli istituti zooprofilattici, così da giustificare
un nuovo assetto delle attribuzioni legislative e
amministrative delle regioni e un aggiornamento nel rapporto
degli istituti con lo Stato, da una parte, e le regioni (ed il
territorio), dall'altra. In vero queste finalità non sono
state enunciate nella legge delega, non avara peraltro nella
Pag. 4
declinazione degli scopi della riforma della materia
sanitaria; è, invece, una pura invenzione del Governo, tanto
più evidente se si considera che il punto di riferimento per
istituti e regioni è il territorio: proprio questo rapporto
non è assolutamente controverso ed è al di fuori di qualsiasi
istanza di riordino, attesa la prova positiva data dalla
organizzazione degli istituti zooprofilattici su scala
regionale. La accentuazione della finalità della ricerca
assume pertanto la valenza di un pretesto per giustificare la
riappropriazione statale di competenze trasferite alle
regioni.
Invero la ricerca di base rappresenta poca cosa rispetto
alle normali attività degli istituti: basta pensare alla loro
articolazione territoriale per rifiutare l'idea che scopo
principale degli istituti zooprofilattici sperimentali sia la
ricerca scientifica. Sembra infatti assurdo disseminare
risorse, mezzi e personale specializzato in dieci istituti per
assolvere esclusivamente ad un compito di ricerca
scientifica.
D'altro canto, anche ammesso che la ricerca rappresenti
una finalità essenziale degli istituti zooprofilattici
sperimentali, essa non può assumere rilievo prevalente, né
improntare di sé l'organizzazione degli istituti e
conseguentemente i rapporti con lo Stato e le regioni. Questo
specifico settore dell'attività, infatti, non è espletato con
uguali risultati in tutti gli istituti, non avendo essi né la
stessa tradizione scientifica né le strutture adeguate né il
personale idoneo allo scopo, di guisa che questo compito non
può essere assunto come presupposto per un riassetto dei
rapporti con lo Stato suscettibile di modificare profondamente
anche la struttura e la organizzazione degli enti. In effetti,
anche ad ammettere l'attività di ricerca come significativa
delle finalità istituzionali degli istituti zooprofilattici
sperimentali, la delega non potrebbe in alcun modo
giustificare un radicale cambiamento di tali rapporti
nell'ambito del riordino di cui si è detto senza un palese
eccesso del Governo nel suo esercizio, come si è verificato in
concreto.
I rilievi all'articolato del decreto legislativo n. 270
del 1993.
Il decreto legislativo n. 270 del 1993 ha profondamente
alterato la natura e le finalità degli istituti, come risulta
dalla lettura dei primi quattro commi dell'articolo 1 del
decreto, nel raffronto con l'articolo 4 della legge n. 745 del
1975. Né si comprende come un regolamento da emanare ai sensi
dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, possa
coordinare i compiti degli istituti con quelli previsti dalla
legge n. 745 del 1975, il cui articolo 4 sui "compiti" è
abrogato all'articolo 10 del decreto legislativo stesso.
Così facendo, il legislatore delegato ha di fatto
"statalizzato" gli istituti dal momento che, ben oltre i
compiti di indirizzo e di coordinamento che appartengono al
Governo, il Ministro della sanità esercita una ingerenza
espropriativa delle prerogative regionali e dell'autonomia
istituzionale degli enti stessi.
In effetti ben poco resterebbe alle regioni nell'ambito
della "programmazione regionale" qualora il Ministro della
sanità svolgesse le iniziative ed esercitasse i poteri di cui
all'articolo 2, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 270
del 1993; né potrebbe avere un qualsiasi rilievo pratico la
attribuzione di una potestà regionale di disciplinare le
modalità gestionali, organizzative e di funzionamento degli
istituti che le regioni hanno fino ad oggi esercitato con
l'emanazione delle leggi di settore e con l'esplicazione dei
poteri di controllo e di vigilanza sugli istituti. Il comma 5
dell'articolo 2 è, sotto questo profilo, un vacuo richiamo ad
una potestà che discende già, direttamente ed esaustivamente,
dalla legge n. 745 del 1975.
Non meno inaccettabile appare la sostanziale sottrazione
alle regioni della potestà legislativa in materia di
organizzazione istituzionale degli istituti, potestà che è
diventata non più concorrente, nell'ambito di princìpi, ma
meramente integrativa. Trattandosi di materia pacificamente
regionale, secondo le definizioni di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, non può
Pag. 5
esservi dubbio che la riduzione della potestà legislativa
regionale a potestà meramente integrativa è uno schiaffo
pesante al ruolo legislativo autonomo delle regioni.
Che tale disciplina rappresenti una mortificazione della
natura regionale e dell'autonomia degli istituti
zooprofilattici sperimentali è dimostrato dal fatto che essa
ha immediatamente suscitato la reazione, oltre che della
provincia autonoma di Trento, anche di due regioni - la
Lombardia e l'Emilia Romagna. Esse hanno promosso un giudizio
di legittimità costituzionale avente ad oggetto la normativa
anzidetta, denunciandola per contrasto con gli articoli 76 e
77, nonché con gli articoli 117 e 118 della Costituzione. Non
è questa la sede per esaminare analiticamente i profili di
illegittimità svolti nei ricorsi: giova comunque osservare che
la Corte costituzionale, ad eccezione di alcuni profili minori
o marginali della normativa impugnata giudicati illegittimi,
ha sostanzialmente "salvato" il decreto legislativo n. 270 del
1993 con la sentenza 24 marzo-7 aprile 1994, n. 124, perché il
"riassetto operato dal provvedimento denunciato, visto sotto
il profilo dei rapporti fra competenze statali e competenze
regionali e provinciali, appare giustificato dal preminente
rilievo degli interessi nazionali in ordine alle varie
attività - relative precipuamente al campo della ricerca,
studio, sperimentazione, controllo e sorveglianza
epidemiologica - affidate agli istituti considerati".
Con questo ragionamento, che fa da sfondo al verdetto
della Corte, la ristatalizzazione degli istituti
zooprofilattici sperimentali è stata riconosciuta come una
scelta legittima, rimessa alla volontà del legislatore
ordinario. In realtà quest'ultimo, nell'atto di emanare la
legge di delega, si era pronunciato in senso opposto o, quanto
meno, diverso: nel senso, cioè, di una accentuazione del
carattere regionale e di una riduzione del ruolo direttivo del
Ministero della sanità. In altre parole la Corte ha
convalidato l'"eccesso di delega" in cui era incorso
coscientemente il Governo Ciampi nell'esercizio della delega,
non ravvisando nella nuova regolamentazione degli istituti
zooprofilattici sperimentali una grave esorbitanza rispetto al
pur timido - ma non per questo meno valido - principio del
loro carattere regionale. Sotto questo profilo, che aveva il
suo parametro di riferimento nell'articolo 76 della
Costituzione, i ricorsi sono stati completamente disattesi,
benché l'articolo 117 della Costituzione abbia inserito la
sanità tra le materie di competenza regionale.
La Corte ha invece accolto la censura di illegittimità
costituzionale concernente la funzione di indirizzo e di
coordinamento attribuita al Ministro della sanità dal comma 1
dell'articolo 2, in tema di determinazione dei requisiti
minimi strutturali e tecnologici, nonché di criteri
organizzativi uniformi ai quali gli istituti devono
conformarsi; e la censura avverso il comma 4 dell'articolo 3,
nella parte in cui attribuisce al Ministro della sanità e al
Ministro del tesoro il potere di designare due dei tre
componenti del collegio dei revisori; infine la censura avente
ad oggetto il comma 3 dell'articolo 3, dove prevede che il
direttore dell'istituto sia nominato dalla regione dove esso
ha sede legale, d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome.
Anche se la disciplina legislativa, introdotta dal decreto
legislativo n. 270 del 1993, è stata riconosciuta
costituzionalmente legittima nelle parti più rilevanti, quelle
cioè che avevano provocato le maggiori apprensioni delle
regioni Lombardia ed Emilia Romagna e della provincia autonoma
di Trento, è tuttavia auspicabile un nuovo intervento del
legislatore volto a ridisegnare una distribuzione delle
competenze tra Stato e regioni, più rispettosa, per un verso,
delle prerogative regionali (fermo restando il ruolo del
Ministro della sanità nei settori che le leggi n. 503 del 1970
e n. 745 del 1975 gli riservavano) e, per un altro,
dell'autonomia funzionale ed organizzativa degli istituti nel
segno di quel processo storico e culturale che va riscoprendo
e valorizzando gli enti locali in tutte le loro espressioni
più vive.
Occorre ripristinare un quadro normativo secondo cui gli
istituti zooprofilattici sperimentali sono riconoscibili su
Pag. 6
scala nazionale quanto agli scopi, ma operano su base
territoriale secondo moduli organizzativi ed aziendali imposti
dall'esperienza, così come conviene a enti nati spontaneamente
dal basso per fronteggiare calamità sanitarie e per assicurare
agli operatori agricoli una costante assistenza veterinaria.
Si tratta per ciò stesso di moduli differenti da istituto ad
istituto e da regione a regione. In questo si riconosce il
valore delle autonomie locali.
Non c'è dubbio, infatti, che l'uniformità strutturale,
funzionale ed organizzativa su scala nazionale a cui tende il
decreto legislativo n. 270 del 1993 sia destinata non soltanto
a cancellare la peculiarità e l'individualità degli istituti,
ma a mortificarne altresì l'autonomia e a deprimerne
l'operatività, che dell'autonomia è il riflesso più concreto.
Soltanto ricomponendo intorno ad essi il quadro di relazioni
con lo Stato e le regioni che le leggi degli anni '70 avevano
creato, se pure nell'ambito di una più matura consapevolezza
dell'ordine di valori e di interessi nazionali che su di essi
gravitano, si può rilanciare il ruolo degli istituti
zooprofilattici sperimentali nel contesto socio-economico
locale in cui sono nati e a supporto del quale operano a pieno
titolo.
La presente proposta di legge, che sottoponiamo
all'attenzione del Parlamento, si muove sulle linee politiche
sopra richiamate, operando scelte puntuali quali:
a) l'assoluta responsabilizzazione regionale, nel
rispetto del principio di sussidiarietà e del dettato
costituzionale in materia;
b) la chiarezza e trasparenza assoluta: chi paga e
per che cosa paga e chi ne risponde;
c) l'imprenditorialità: esaltando le possibilità
di misurarsi sul libero mercato così da consentire un
surplus di risorse da destinare agli investimenti e alla
incentivazione della professionalità.
Questi princìpi vengono sviluppati in dieci articoli che
costituiscono un corpo legislativo unico in materia, dato che
viene abrogata tutta la precedente legislazione, evitando così
i rischi di ambigue interpretazioni.
L'articolo 1 tratta della natura e della finalità degli
istituti zooprofilattici sperimentali, ancorandoli fortemente
alle regioni di cui divengono strumento, non solo per quanto
riguarda la politica sanitaria nel settore veterinario, ma
anche come supporto delle azioni di sviluppo del sistema
produttivo agro-alimentare.
Nell'articolo 2 vengono specificati i compiti primari che
le regioni devono affidare agli istituti zooprofilattici
sperimentali e le possibilità per gli stessi di operare sul
libero mercato.
All'articolo 3 sono fissati i compiti residuali dello
Stato, che vanno esercitati tramite direttive trasmesse alle
regioni.
L'articolo 4 introduce indirizzi e direttive innovative
della vigente normativa regionale in materia, modificando
radicalmente quanto proposto dal decreto legislativo n. 270
del 1993.
La organizzazione degli istituti zooprofilattici
sperimentali, di cui al decreto legislativo n. 270 del 1993,
rappresenta la trasposizione del modulo sanitario-ospedaliero
nel campo delle attività di profilassi delle malattie degli
animali senza riguardo per le peculiarità di tali enti, fino
ad oggi riconosciute da tutte le leggi e dai contratti
collettivi di settore.
La stessa figura del direttore generale costituisce il
punto più "esposto" di una organizzazione piramidale ed
accentrata che, mentre esautora pressoché completamente
l'organo collegiale, carica su di lui la responsabilità totale
dell'ente. Egli cumula infatti le funzioni di programmazione
accanto a quelle di gestione, le funzioni rappresentative
accanto a quelle gerarchiche, le funzioni di amministrazione
accanto a quelle di vigilanza; funzioni normalmente devolute
ad organi distinti.
La equiparazione organizzativa alle aziende sanitarie non
tiene conto del fatto che gli istituti hanno una articolazione
territoriale vasta (se non vastissima) ed una molteplicità di
compiti che non possono essere assimilati a quelli di
Pag. 7
organismi territoriali limitati e strutturati in modo uniforme
quali le aziende sanitarie.
Peraltro in un altro delicato settore della sanità
pubblica si assiste, invece, ad un processo inverso: vale a
dire al recupero delle funzioni dell'organo collegiale. Ci si
riferisce in particolare agli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, per i quali la lettera f) del
comma 1 dell'articolo 1 del decreto-legge 2 aprile 1996, n.
177, che ha sostituito i numeri 1), 2), e 3) del comma 1
dell'articolo 3 del decreto legislativo 30 giugno 1993, n.
269, anch'esso coevo al decreto legislativo n. 270 del 1993
sul riordino degli istituti zooprofilattici sperimentali,
prevede una positiva riabilitazione del consiglio di
amministrazione; infatti, il consiglio di amministrazione
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico è
Pag. 8
composto da sette membri, di cui due in rappresentanza degli
originari interessi previsti dallo statuto, mentre al
presidente è riservata la rappresentanza legale dell'ente.
La composizione rispecchia, sotto questo profilo, quella
prevista per il consiglio di amministrazione degli ospedali di
cui al n. 3 del primo comma dell'articolo 9 della legge 12
febbraio 1968, n. 132; si era detto allora che era giusto
assicurare una rappresentanza nell'organo amministrativo del
nosocomio dei soggetti e delle realtà socio-economiche che ne
avevano voluto la nascita e la crescita.
La nuova normativa di cui alla lettera f) del comma
1 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 177 del 1996, ha
rivisto le competenze del consiglio di amministrazione, a cui
fanno tradizionalmente capo le funzioni "politiche": gli
spetta infatti di adottare lo statuto, approvare il bilancio
preventivo ed il conto consuntivo, le linee programmatiche
dell'attività dell'istituto, nonché la verifica dell'andamento
generale delle dette attività.
Parallelamente il direttore generale acquisisce il ruolo
di amministratore delegato, con i poteri necessari per la
gestione dell'ente, compresa la nomina del direttore
scientifico che negli istituti anzidetti rappresenta la figura
centrale.
Si delinea in tal modo un rapporto più equilibrato tra il
consiglio di amministrazione e il direttore, che assicura una
migliore sinergia tra i due organi; pur se si continua a
richiamare l'articolo 3 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, s'intende che i poteri attribuiti da questa
norma al direttore generale sono ridimensionati in misura
corrispondente alle funzioni devolute al consiglio di
amministrazione. Il modello proposto per gli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, stante la
polifunzionalità della struttura degli istituti
zooprofilattici (sanitaria, agricola, di ricerca, di
produzione, didattica), per cui sono utili presenze e
competenze diversificate, non ultime quelle degli interessi
originari, pare rispondere al meglio alle esigenze degli
istituti stessi. Per il direttore generale, poi, non è
previsto un esclusivo titolo di studio, né una complicata
prova concorsuale, ma la valutazione di doti di managerialità
coniugate con un indispensabile rapporto fiduciario che passa
al duplice vaglio del consiglio di amministrazione e del
presidente della o delle regioni. Per il direttore generale
sono applicate le norme di cui al decreto legislativo n. 502
del 1992 e successive modificazioni.
L'articolo 5 pone i termini per gli adeguamenti degli
statuti vigenti e per il regolamento e la dotazione organica
del personale.
L'articolo 6 disciplina la produzione e la
commercializzazione dei medicinali d'uso veterinario nonché le
procedure per l'erogazione e la tariffazione delle prestazioni
rese a privati.
L'articolo 7 incardina il personale nel comparto della
sanità senza riserve particolari, salvo quelle di cui al
regolamento di cui all'articolo 18 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, come integrato dal decreto legislativo
n. 517 del 1993, che dovrà, tenendo conto di alcune
specificità, dettare norme in materia concorsuale. In aggiunta
viene proposta una possibilità, finora riservata agli istituti
di ricovero e cura a carattere scientifico, di stipulare
contratti a termine con il personale necessario alla
realizzazione di ricerche finalizzate, commissionate da
organizzazioni internazionali (Unione europea, Organizzazione
per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO); Organizzazione
internazionale epizoozie), dal Ministero della sanità, dal
Ministero delle risorse agricole alimentari e forestali, dal
CNR, dalle regioni, dalle organizzazioni di ricerca e da enti
pubblici o privati.
L'articolo 8 individua con estrema puntualità le modalità
di finanziamento degli istituti zooprofilattici sperimentali
distinguendo tra prestazioni pubbliche e private, nonché tra
le diverse amministrazioni pubbliche.
Vengono individuate anche le modalità di erogazione delle
risorse pubbliche ordinarie così da evitare inaccettabili,
oltre che costose, esposizioni di tesoreria che hanno afflitto
negativamente i bilanci di diversi istituti zooprofilattici
sperimentali in questi anni.
Una breve riflessione merita tuttavia il problema del
finanziamento degli istituti zooprofilattici, che ora è
gestito a livello centrale e che è mantenuto, nella stessa
logica, ai sensi del decreto legislativo n. 270 del 1993;
questo stride pesantemente con l'esigenza di una precisa,
forte responsabilizzazione delle regioni in materia, non solo
sul versante della spesa, ma anche su quello del
finanziamento.
Di conseguenza va superato l'attuale sistema che
ritagliando, in via preventiva, a livello nazionale una quota
del fondo sanitario, la affida di fatto al Ministero della
sanità per distribuirla agli istituti zooprofilattici secondo
parametri non sempre trasparenti.
Queste risorse vanno rimesse nel Fondo sanitario nazionale
e ridistribuite alle regioni con i criteri generali di cui
all'articolo 12 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502; sono poi le regioni a doversi far carico della copertura
dei costi per l'attività di cui all'articolo 2 della presente
proposta di legge.
Il sistema proposto è quello di arrivare a commisurare i
trasferimenti finanziari ai costi reali delle prestazioni
richieste per i compiti istituzionali, verificando gli stessi
sulla base della nuova contabilità economica collegata con il
sistema di controllo di gestione di cui all'articolo 5 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502. Ma poiché detto
sistema non è ancora implementato anche per carenza di
specifiche direttive nazionali e regionali e perché comunque
richiede una fase di sperimentazione, è previsto nella
presente proposta un periodo transitorio di due anni, nel
quale sono storicizzati i trasferimenti finanziari del 1996,
indicando anche un metodo semplice di suddivisione degli oneri
tra le regioni e le province autonome nel caso di istituti
interregionali, quale quello del numero delle sezioni presenti
sul territorio.
Nei trasferimenti regionali è compreso anche il costo
delle profilassi, che attualmente vengono poste a carico delle
aziende sanitarie, che in questa ipotesi ne verrebbero
sgravate, evitando una inutile, burocratica, costosa partita
di giro; come pure gratuite devono essere tutte le altre
prestazioni, rese sempre alle aziende sanitarie ma solo e in
quanto restino nell'ambito dell'attuazione di obblighi
istituzionali, derivanti da norme nazionali o regionali. Sono
inoltre elencate tutte le altre possibilità di acquisire
risorse economiche, a partire da quelle a carico del Ministero
della sanità e del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali, per i compiti di cui all'articolo 3
della presente proposta di legge nonché per la ricerca, per
finire alle prestazioni rese ai più diversi organismi. Essendo
poi stata prevista, in una corretta logica aziendalistica,
l'attività a pagamento tariffata, attività per la quale è bene
specificare l'opportunità di rapporti anche con le aziende
singole o associate, abbiamo dovuto prevedere l'eventualità di
bilanci in attivo e la necessità quindi di vincolare
l'utilizzo degli avanzi d'amministrazione, non solo agli
investimenti, ma anche ad un minimo di incentivazione della
produttività delle maestranze.
L'articolo 9 detta norme in materia patrimoniale, di
gestione e di controllo sugli atti degli istituti
Pag. 9
zooprofilattici sperimentali, nonché relativamente alle
proroghe degli organi in carica fino all'entrata in vigore
della nuova normativa regionale, per evitare improduttive o
politicamente discrezionali gestioni commissariali.
L'articolo 10 abroga tutta la legislazione vigente e fissa
il termine del 1^ luglio 1997 per la emanazione delle
normative regionali e dei regolamenti di cui alla presente
proposta di legge.
| |