| Onorevoli Colleghi! - Ciò che caratterizza il personale
dell'Amministrazione penitenziaria, distinguendolo così
dall'intero comparto del pubblico impiego, è la poliedricità
delle funzioni svolte e delle responsabilità, tanto da aver
determinato ripetute affermazioni riguardo all'"atipicità
delle funzioni"prestate.
In tal senso si sono registrati alcuni interventi:
nel 1931 l'allora Ministro Guardasigilli Alfredo Rocco
scriveva: "(...) la più completa ed illuminata determinazione
dei compiti del personale resta priva di valore pratico se non
è assicurato che la scelta di esso ed il trattamento che gli
viene fatto affidino che quei compiti siano assegnati a
persone non solo capaci di assolverli, ma animati da viva fede
nella importanza sociale e giuridica dell'esecuzione della
pena (...) ho perciò fiducia che si possa trovar modo di
assicurare ad esso un reclutamento ed una carriera adeguata
all'importanza e alle difficoltà delle funzioni alle quali è
chiamato nei nuovi ordinamenti dell'esecuzione penale
(...)";
nel 1955 "le regole minime per il trattamento dei
detenuti" (articoli dal 46 al 51), con risoluzione delle
Nazioni Unite del 30 agosto 1955;
nel 1973, nello stesso senso, il Consiglio d'Europa
(articoli dal 46 al 51), con risoluzione del 19 gennaio
1973;
nel 1980 la I Commissione affari costituzionali della
Camera dei deputati (Bollettino delle Commissioni del 12
marzo 1980);
nel 1981 il Ministero di grazia e giustizia (segreteria
particolare del sottosegretario), accordo siglato il 15 aprile
1981.
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Gli intenti non si sono mai concretizzati in interventi a
favore e si è invece spesso assistito ad attività legislativa
o regolamentare di segno Opposto.
Così:
il decreto del Presidente della Repubblica 1^ giugno
1972, n. 319, che riordina alcune carriere speciali: si
provvede all'istituzione del ruolo organico della carriera
direttiva delle cancellerie e segreterie giudiziarie e si
esclude tutto il personale appartenente allo stesso Ministero
di grazia e giustizia ed alla stessa "carriera", ma in
servizio presso l'Amministrazione penitenziaria;
la legge 17 dicembre 1986, n. 890, articolo 3, che
estende i benefici normativi ed economici di cui al decreto
del Presidente della Repubblica n. 319 del 1972 al "personale
della stessa carriera ordinaria di concetto delle direzioni
provinciali del tesoro";
l'articolo 4, comma 14- bis, del decreto-legge 19
dicembre 1984, n. 853, convertito, con modificazioni, della
legge 17 febbraio 1985, n. 17, che estende i benefici
normativi di cui al decreto del Presidente della Repubblica n.
319 del 1972 al "personale di concetto delle soppresse
carriere ordinarie (tecniche ed amministrative)" dipendente
dal Ministero delle finanze;
la legge 7 agosto 1985, n. 427, articolo 8, comma 4, sul
riordino del personale della soppressa carriera ordinaria di
concetto, assegnato alla Ragioneria generale dello Stato.
In senso favorevole alla tesi che si sostiene supporta il
parere del Consiglio di Stato espresso dalla terza sezione
nell'adunanza del 27 maggio 1986 (n. 795 del 1986).
Per quanto interessa ciò ha determinato, da un lato, una
forte insoddisfazione da parte del personale di ogni ordine e
grado, sfociata in azioni di intere categorie che sono giunte
anche a presentare ricorso ai TAR (con giudizio ritualmente a
favore dei ricorrenti), dall'altro lato, una Amministrazione
penitenziaria che si ritrova con qualifiche funzionali, specie
nei livelli intermedi, che non vedono nessun presente a fronte
di una pianta organica di varie centinaia di unità.
Il pervicace atavico ostruzionismo ad una evoluzione
culturale e professionale del personale penitenziario che si
aggiunge e si sovrappone al mancato recepimento delle istanze
che da questo provengono, dal momento che si vede
ingiustamente sminuito rispetto al personale di altre
amministrazioni (peraltro "tipico"), si evidenzia con
chiarezza nella legge 16 ottobre 1991, n. 321, con la quale si
sostituiscono alle norme più favorevoli previste all'articolo
4, decimo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312, più
rigidi criteri di avanzamento nella carriera, disattendendo lo
spirito della legge anzidetta, e cancellando illegittimamente
il diritto maturato in anni di espletamento di funzioni
superiori, oltretutto arrivando ultimi nell'applicazione della
legge.
Peraltro la legge n. 321 del 1991 è ancora improduttiva di
effetti.
La sopra citata mancanza (pressocché totale) di
professionalità dei ruoli intermedi produce gli effetti tipici
delle situazioni di emergenza o precarie: affidamento di
funzioni "superiori " o "inferiori", confusione dei ruoli,
conflittualità sindacale, difformità di comportamento in
funzione delle realtà locali. Si procede "a singhiozzo".
Comunque, nella migliore delle ipotesi, manca il raccordo tra
i vertici e la base e ciò non consente una "fluidità"
nell'organizzazione.
Infine, ancora una disapplicazione del dettato normativo,
nella fattispecie dell'articolo 13 del decreto legislativo 30
ottobre 1992, n. 444, che prevede: "(...) l'organizzazione in
settori operativi degli istituti di prevenzione e pena per
adulti e dei centri di servizio sociale per adulti".
Il vero e più grande problema dell'Amministrazione
penitenziaria resta comunque quello della colpevole inerzia
dei vertici e si possono elencare innumerevoli esempi al
riguardo.
Per citarne ancora qualcuno:
mancata emissione del decreto ministeriale sul
funzionamento delle mense e degli asili nido, di cui
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all'articolo 12 della legge n. 395 del 1990 e all'articolo 19
della legge n. 321 del 1991 (due interventi legislativi e
nessun provvedimento amministrativo);
i decreti legislativi previsti dalla legge n. 395 n.
1990, successivamente ulteriormente disciplinati dall'articolo
19 della legge n. 321 del 1991, che ne prevedeva l'emanazione
entro il 31 ottobre 1991, sono stati emanati con ritardo di un
anno ed a tutt'oggi in buona parte inapplicati (il decreto
legislativo 30 ottobre 1992, n. 447, è totalmente
inapplicato);
non è stato ancora emanato il regolamento di servizio di
cui all'articolo 29 della legge n. 395 del 1990 (termine
ultimo l'11 gennaio 1992) e al personale di polizia
penitenziaria si applica ancora parte del vecchio regolamento
del 1937 (regio decreto 30 dicembre 1937, n. 2584);
sono in corso le procedure previste dall'articolo 5
della legge n. 395 del 1990 (termine ultimo previsto l'11
luglio 1991) in una situazione di caos ed illegittimità di
difficile descrizione.
L'inerzia delle figure istituzionali produce, soprattutto
in ambienti di ispirazione militare, la conseguenza che altre
figure si sostituiscono a queste occupandone gli spazi ed
espropriandone i ruoli, con l'unico risultato di ingenerare
confusione, aspettative infondate ed una incontrollata
gestione.
Di conseguenza è indispensabile mettere ordine nei vertici
del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria anche
utilizzando più rigidamente i principi esposti nell'articolo
20 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, relativi
alla "verifica dei risultati e alle responsabilità
dirigenziali".
Un ultimo esempio di disordine intellettuale:
l'articolo 25 della legge n. 395 del 1990 prevede, al
comma 6, che gli ufficiali del disciolto Corpo degli agenti di
custodia possano essere preposti alle direzioni degli istituti
di pena, se in possesso dei requisiti previsti dalla legge
(nella fattispecie la laurea);
l'articolo 17 della stessa legge prevede un corso
concorso per la nomina a direttore penitenziario riservato al
"personale di concetto compresi gli ispettori di polizia
penitenziaria in possesso del diploma di scuola secondaria
superiore".
Ed infine una enunciazione di princìpi contrastanti
all'interno dei decreti legislativi emanati in applicazione
della legge n. 395 del 1990 nell'ottobre 1992, e che risultano
evidenti anche agli occhi del lettore meno attento.
E' quindi necessario, per sanare situazioni cristallizzate
da anni di inerzia dell'Amministrazione penitenziaria e per
ridare dignità a parte del personale dei ruoli intermedi,
intervenire rapidamente con un provvedimento legislativo
mediante il quale, in termini di estrema concretezza,
l'Amministrazione avrebbe rapidamente a disposizione una prima
quota di personale in quei profili assolutamente scoperti,
senza l'immissione in ruolo di altro personale, con un impegno
economico del tutto marginale. E' necessario ancora adeguare
la normativa, in conseguenza delle numerose pronunce di molti
TAR, fra cui, principalmente, quello del Lazio, e del
Consiglio di Stato, in seguito ad una serie di ricorsi
presentati dal personale dell'Amministrazione
penitenziaria.
La presente proposta di legge, quindi, affronta i problemi
antichi proiettando le soluzioni in un panorama notevolmente
diverso quale quello determinato dall'ordinamento
penitenziario del 1975 e dalla legge di riforma del Corpo di
polizia Penitenziaria.
In particolare, fra i compiti del Corpo definiti
dall'articolo 5 della legge n. 395 del 1990, oltre a quelli
già propri del Corpo degli agenti di custodia, si aggiungono
compiti relativi al servizio traduzione e piantonamento dei
detenuti e compiti di più incisiva partecipazione alle
attività di osservazione e di trattamento rieducativo dei
detenuti. Ciò rende ancor più anacronistica l'articolazione
dell'intera struttura organizzativa della Polizia
penitenziaria in ruoli esclusivamente di natura esecutiva.
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Ne è esempio l'affidamento dei compiti di comando,
coordinamento e organizzativi dei reparti di Polizia
penitenziaria, che spesso raggiungono il numero di centinaia
di unità, ai ruoli degli ispettori, situazione che non trova
analogie ed identità in altri organismi di polizia italiani ed
europei. Ne è ulteriore esempio la frammentarietà
dell'addestramento e della formazione del personale, nonché
l'inconsistenza degli strumenti tecnici di sostegno logistico,
causate all'inadeguetezza, per formazione professionale e per
numero di personale preposto, alle scelte operative.
Per ultimo, il riordino delle carriere del personale non
direttivo delle Forze di polizia ai sensi dell'articolo 3
della legge 6 marzo 1992, n. 216, risulta atto organizzativo
incompleto se non si provvede rapidamente anche a quello del
personale direttivo.
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