| Onorevoli Colleghi! - Allo scopo di delineare gli
indirizzi per gli interventi a favore del singolo, della
famiglia e del nucleo familiare in condizioni di disagio
economico e sociale, si è voluto raccordare direttamente alla
Costituzione, partendo dall'articolo 3 il quale dispone che "è
compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine
economico e sociale che ... impediscono il pieno sviluppo
della persona umana". Nella rimozione di detti ostacoli è
stata individuata quella che viene comunemente chiamata
"sicurezza sociale".
La revisione globale dei problemi e della legislazione che
concernono l'assistenza ha affaticato quasi tutte le
legislature dal 1970 ad oggi. Un cammino progressivo segnato
però dalla nascita di leggi di settore che spesso, pur
risolvendo i problemi di alcune categorie, non hanno prodotto
quella maturazione complessiva capace di dar vita ad una
radicale e nuova impostazione delle politiche sociali.
I sindacati presentarono nella precedente legislatura, il
6 dicembre 1994, al Consiglio nazionale dell'economia e del
lavoro (CNEL), uno schema di proposta di legge di iniziativa
popolare di riordino dell'assistenza sociale, di istituzione
di un assegno sociale per i soggetti anziani e di un assegno
di inabilità.
L'attuale Ministro per la solidarietà sociale presentò il
27 luglio 1995 una proposta di legge che tendeva al
decentramento delle funzioni assistenziali ai comuni,
sottraendole a quelle già svolte dalle province. Nel suo
discorso programmatico al Parlamento e nelle successive
repliche, il Presidente del Consiglio, onorevole Romano Prodi,
ha sottolineato come prioritario fra gli obiettivi del Governo
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l'emanazione di una legge al riguardo, dopo aver sentito tutti
i Ministeri interessati e la voce delle rappresentanze del
volontariato e del terzo settore.
Al riguardo, con il concorso del movimento di volontariato
italiano (Mo.V.I.) ho elaborato un progetto di legge che si
passa ad illustrare nel dettaglio.
1. - Prestazioni e aventi diritto.
a) Gli elementi economici.
Per eliminare gli ostacoli di ordine economico, si è fatto
ricorso agli elementi economici indicati dalla stessa
Costituzione. Questi sono stati ripartiti in interventi
economici a favore del singolo e in interventi economici a
favore della famiglia e del nucleo familiare.
I. - Interventi economici a favore del singolo.
Essi possono essere individuati nel lavoro (articoli 4,
35, 36 e 37), nella previdenza (articolo 38, comma 2) e nel
mantenimento (articolo 38, comma primo).
Tali elementi si rivolgono a tre categorie di persone: i
lavoratori, i previdenziati e i mantenuti. Viene esclusa dalla
Costituzione la contemporanea appartenenza a due o a tutte e
tre le categorie, in quanto è previsto che ciascun elemento
deve essere in grado di soddisfare i bisogni economici
dell'individuo. Infatti, il passaggio da un elemento ad un
altro, assicurando le prestazioni dell'elemento di arrivo,
farà cessare quelle dell'elemento di provenienza.
E' da sottolineare, comunque, che le prestazioni
economiche previste non sono di pari importo per tutti e tre
gli elementi e non tendono, quindi, a soddisfare in uguale
misura i bisogni dell'individuo. Si hanno, infatti, tre
diversi parametri:
il lavoro, in base al primo comma dell'articolo 36, deve
garantire al lavoratore una retribuzione proporzionata alla
quantità e qualità del lavoro svolto ed in ogni caso
sufficiente ad assicurare a sé ed alla sua famiglia
un'esistenza libera e dignitosa;
la previdenza, in base al secondo comma dell'articolo
38, deve assicurare al solo lavoratore mezzi adeguati alle sue
esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità,
vecchiaia e disoccupazione involontaria;
il mantenimento, in base al primo comma dell'articolo
38, deve garantire al cittadino inabile al lavoro e sprovvisto
dei mezzi necessari per vivere il soddisfacimento dei bisogni
essenziali; nell'accezione ormai consolidata, per bisogni
essenziali vengono intesi quelli relativi a vitto, vestiario e
alloggio.
Al di fuori di questi tre elementi, la Costituzione non
prevede altri interventi economici a favore del singolo. E' da
rilevare, però, che alcune persone, per cause strettamente
soggettive, possono essere escluse dai predetti interventi.
Queste possono essere individuate nel:
disoccupato volontario;
inabile provvisto dei mezzi necessari per vivere;
minorato ed inabile che non vogliono seguire corsi di
educazione e avviamento professionale.
Dei tre elementi indicati - lavoro, previdenza e
mantenimento - ai fini del presente progetto interessa solo
l'ultimo: il mantenimento.
Il primo comma dell'articolo 38 della Costituzione
stabilisce che hanno diritto al mantenimento i cittadini
inabili al lavoro e sprovvisti dei mezzi necessari per vivere.
Per inabili al lavoro si intendono i cittadini:
di età inferiore ai sedici anni, purché privi di
famiglia;
di età compresa fra i sedici ed i sessantacinque anni,
purché non in grado di svolgere alcun lavoro a causa delle
proprie condizioni psico-fisiche;
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di età superiore ai sessantacinque anni.
L'assegno di mantenimento va corrisposto al singolo anche
se questo vive nell'ambito di una famiglia o di un nucleo
familiare il cui reddito complessivo è sufficiente ad
assicurare a tutti i membri "un'esistenza libera e dignitosa".
Il fruitore dell'assegno di mantenimento dovrebbe perdere il
diritto alla corresponsione dello stesso al verificarsi di una
delle seguenti condizioni:
minore privo di famiglia al raggiungimento dell'età
lavorativa, in quanto esso dovrebbe entrare nell'ambito
retributivo, se lavoratore, o nell'ambito previdenziale, se
disoccupato involontario;
adulto inabile che, a seguito di corso educativo e di
avviamento professionale, sia stato messo in condizione di
svolgere un'attività lavorativa con il conseguente ingresso
nell'ambito retributivo, se lavoratore, oppure nell'ambito
previdenziale, se disoccupato involontario;
vecchio previdenziato.
Alle eventualità sopra elencate, è da aggiungere una
comune a tutti: la possibilità di acquisire diversamente la
sufficienza dei mezzi necessari per vivere attraverso
donazioni, eredità, vincite.
Il mantenimento deve consistere in un assegno fisso, di
importo stabilito con legge dello Stato, uguale per tutto il
territorio nazionale ed azionabile come diritto soggettivo
perfetto presso la magistratura ordinaria. Esso dovrebbe
essere corrisposto per intero agli inabili come sopra
individuati, del tutto privi dei mezzi necessari per vivere e
di un importo pari alla differenza fra le risorse economiche
del soggetto e l'ammontare fissato dallo Stato, agli inabili
privi solo in parte di tali mezzi.
E' stato visto che per mantenimento devono intendersi le
spese relative a vitto, vestiario e alloggio. Se si volesse
provvedere alla totale copertura di tali spese, però, il
relativo assegno dovrebbe essere di una consistenza tale da
superare facilmente l'importo di alcune prestazioni
previdenziali e forse anche la retribuzione minima. Il che
determinerebbe notevoli sperequazioni per gran parte dei
previdenziati e per taluni retribuiti.
E' necessario, quindi, fissare un tetto al disotto della
pensione minima integrata. Ove l'erogazione di mantenimento
non fosse rispettosa della suddetta limitazione, si avrebbe, a
favore di chi non lavora, un intervento economico di importo
superiore a quello di chi ha già lavorato o lavora ancora.
II. - Interventi economici a favore della famiglia e del
nucleo familiare.
E' necessario premettere che la Costituzione riconosce
soltanto la "famiglia come società naturale fondata sul
matrimonio", fa risalire, cioè, al matrimonio la costituzione
di una famiglia piena, produttiva di tutti gli effetti
giuridici, stabilendo diritti e doveri fra genitori e
figli.
Al fine di rendere gli interventi economici più adeguati
al soddisfacimento dei bisogni, si ritiene opportuno allargare
l'ambito familiare aggiungendo ai genitori legittimi ed
equiparati ed ai figli legittimi ed equiparati, costituenti la
famiglia, gli altri ascendenti e discendenti legittimi ed
equiparati, i generi e le nuore, il suocero e la suocera, i
fratelli e le sorelle germani o unilaterali (articolo 433 del
codice civile), purché conviventi.
Tutto questo insieme di parentele e di affinità, per
distinguerlo dalla "famiglia", di cui al testo costituzionale,
viene chiamato "nucleo familiare".
La definizione dei componenti sia della famiglia che del
nucleo familiare viene ritenuta necessaria non solo perché si
possa fare una seria ed efficace politica per la famiglia e
per il nucleo familiare, ma anche perché è opportuno si sappia
quali componenti possono fruire delle prestazioni economiche
ad essi dirette e quali debbono intervenire economicamente in
aiuto degli altri membri che si trovano in condizioni
economiche disagiate. L'appartenenza alla stessa famiglia o
allo stesso nucleo familiare crea, infatti, il dovere della
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reciproca assistenza e della solidarietà in relazione ai
bisogni essenziali della vita.
Per determinare, quindi, sia le persone cui vanno diretti
gli interventi economici sia quelle che sono chiamate a
concorrere alle spese, è necessario che si verifichino
contemporaneamente due condizioni: un rapporto di parentela o
di affinità entro i gradi sopra indicati e la convivenza sotto
lo stesso tetto.
Quanto sopra premesso, è possibile individuare gli
interventi economici a favore della famiglia e del nucleo
familiare nelle misure economiche, negli assegni di studio e
nella retribuzione (articoli 31, 34 e 36 della
Costituzione).
L'articolo 31 stabilisce che "la Repubblica agevola con
misure economiche ... la formazione della famiglia e
l'adempimento dei compiti relativi, con particolare
riferimento alle famiglie numerose".
Le misure economiche devono soddisfare due esigenze:
formazione della famiglia e adempimento dei compiti relativi.
Per quanto riguarda la formazione, le corrispondenti misure
sono dirette a tutti, siano essi retribuiti, previdenziati o
mantenuti, mentre quando si fa riferimento all'adempimento dei
compiti relativi le misure economiche vanno dirette soltanto
al previdenziato ed al mantenuto, in quanto il retribuito deve
trovare nella retribuzione il soddisfacimento di tutte le
esigenze sue, della famiglia e del nucleo familiare. La
Costituzione stabilisce, infatti (articolo 36), che il
lavoratore deve ricevere una retribuzione sufficiente ad
assicurare a sé ed alla sua famiglia un'esistenza libera e
dignitosa. Ove ciò non si verifichi, occorrerà agire sulla
retribuzione e non integrare questa con altre provvidenze
anche se a favore di tutta la famiglia.
Per quanto riguarda le prestazioni a favore della famiglia
e del nucleo familiare, viene demandato alle regioni e alle
province autonome il compito di stabilire basi di intervento
diverse, rapportate al numero ed alle condizioni psico-fisiche
dei componenti la famiglia ed il nucleo familiare ed alle
variazioni che avvengono nella loro composizione.
Le erogazioni devono tener conto di tutte le risorse
afferenti alla famiglia ed al nucleo da qualsiasi parte esse
provengano, conteggiando anche gli eventuali assegni di
mantenimento, gli alimenti corrisposti in base all'articolo
433 del codice civile, le pensioni anche se minime. E' da
sottolineare, comunque, che la base garantita deve tener conto
delle retribuzioni percepite dai lavoratori. Si vuole,
infatti, che un siffatto intervento economico a favore della
famiglia e del nucleo familiare sia compatibile con la
retribuzione prevista dai contratti collettivi. Una erogazione
economica di consistenza relativamente elevata comporterebbe
una diminuita tensione per la ricerca e la effettuazione di
una attività lavorativa.
L'articolo 34 dispone che la "Repubblica rende effettivo
il diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi con
borse di studio, assegni alle famiglie e altre provvidenze".
Tale intervento, per come è esposto, dovrebbe essere
effettuato soltanto nei confronti delle famiglie in cui siano
presenti membri studenti. Anche tali assegni non dovrebbero
essere corrisposti alle famiglie il cui capo sia lavoratore,
per i motivi sopra citati.
Infine, con la norma dell'articolo 36, la quale prevede
che il lavoratore ha diritto ad una retribuzione sufficiente
ad assicurare a sé ed alla sua famiglia un'esistenza libera e
dignitosa, si raggiunge la sintesi fra gli interventi
economici a favore del singolo e quelli a favore della
famiglia, essendo l'unica disposizione che riguarda le due
entità.
A questo è da aggiungere che la retribuzione del
lavoratore con famiglia non deve essere uguale per tutti i
lavoratori con famiglia o nucleo familiare a carico, ma essa
deve essere rapportata alla consistenza numerica e qualitativa
della famiglia e del nucleo stessi. A meno che la retribuzione
percepita dal lavoratore non sia talmente alta da consentire
allo stesso lavoratore, alla sua famiglia ed al suo nucleo
un'esistenza libera e dignitosa, senza la necessità di
integrazioni.
Per l'attuazione dell'articolo 36 si può fare ricorso ad
una disciplina analoga a
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quella già esistente per gli assegni al nucleo familiare.
b) Gli elementi sociali.
Diversamente dagli elementi economici, gli elementi
sociali non sempre sono facilmente ripartibili fra quelli a
vantaggio di un singolo e quelli a vantaggio della famiglia o
del nucleo familiare; all'interno di essi, comunque, è
possibile fare una duplice distinzione: elementi assistenziali
ed elementi diversi.
Vengono trascurati gli elementi diversi che non
interessano il presente progetto e si sofferma l'attenzione
solo su quelli assistenziali.
La Costituzione, per quanto riguarda l'assistenza, fa
riferimento, a parte l'assistenza privata, all'assistenza
sociale, all'assistenza sanitaria, all'assistenza ospedaliera
e all'assistenza scolastica, non usando in alcun caso il
termine assistenza senza aggettivazioni.
Poiché, a seguito della sentenza n. 174 del 1981 della
Corte costituzionale, l'assistenza sociale è stata equiparata
alla beneficenza pubblica, quando si parla dell'assistenza
sociale si intende fare implicito riferimento anche alla
beneficenza pubblica.
Ciò posto, è da rilevare che con quella che oggi viene
comunemente chiamata assistenza si è soliti indicare tre tipi
di intervento:
uno economico che viene abitualmente chiamato assistenza
economica o di base o generica. Sarebbe, invece, meglio
chiamarlo con il termine costituzionale di "mantenimento";
uno assistenziale che viene normalmente chiamato
assistenza specifica. Sarebbe, invece, meglio chiamarlo con la
locuzione costituzionale di "assistenza sociale",
comprendendovi, per i motivi sopra esposti, anche la
beneficenza pubblica;
uno complesso che viene chiamato assistenza alla
famiglia, comprendendovi tutto ciò che possa fare riferimento
ad essa: casa, lavoro, studio, erogazioni economiche e
quant'altro. In aderenza al testo costituzionale, invece,
sarebbe opportuno che tale tipo di intervento venga suddiviso
in due parti, ponendo in una le erogazioni economiche e
nell'altra tutto quel coacervo di interventi che facilitano
l'assolvimento dei compiti familiari.
Fra gli elementi sociali di cui al presente paragrafo si
intende prendere in considerazione solo le prestazioni
riconducibili ad interventi di assistenza sociale.
Anche se la Costituzione con il primo comma dell'articolo
38 limita ai soli cittadini inabili al lavoro e sprovvisti dei
mezzi necessari per vivere il diritto all'assistenza sociale,
non v'è dubbio che i fruitori di tale tipo di assistenza sono
anche tutti gli altri.
Pertanto, i servizi di assistenza sociale - che d'ora in
avanti verranno chiamati, per brevità, servizi sociali - sono
di tipo universalistico, rivolti, cioè, alla generalità delle
persone che in un determinato momento si trovano in
particolari situazioni che le pongono in condizione di
necessitare dei relativi interventi al fine di evitare
emarginazione e disagio sociale.
Le prestazioni dei servizi sociali non devono determinare,
comunque, un allontanamento dalla famiglia o dal nucleo
familiare della persona utente, ma devono essere erogate con
tutte le modalità tipiche dell'intervento domiciliare. Al
beneficiario deve essere possibilmente assicurata la
permanenza nel nucleo di appartenenza, anche ricorrendo a
prestazioni, economiche o di servizio, da erogare a favore del
nucleo stesso perché sia realizzata la continuità e la
solidarietà familiare.
Proprio per questo l'individuazione dei componenti la
famiglia ed il nucleo familiare, come indicato in precedenza,
assume importanza anche per definire i loro ambiti specie in
considerazione del fatto che essi non sono e non rappresentano
un servizio sociale né la permanenza in essi può configurarsi
come una prestazione di tale servizio.
Le prestazioni che vengono erogate devono rispettare una
priorità logica. Qualora la famiglia o il nucleo familiare di
appartenenza non riescano a soddisfare pienamente le esigenze
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sia del singolo che della famiglia o del nucleo familiare, è
possibile ricorrere ad alcuni servizi sul territorio quali
centri di ascolto o di consulenza, assistenza domiciliare.
In seconda istanza bisognerebbe ricorrere a strutture
semiresidenziali o, comunque, a tempo parziale. Come terza
soluzione occorre valorizzare il contesto territoriale,
istituzionale, sociale e antropologico per cui, qualora si
tratti di intervenire nei confronti del singolo, è necessario
fare ricorso innanzitutto ad un'altra famiglia appartenente al
proprio contesto sociale e solo nel caso in cui questa non si
trovi bisognerebbe ricorrere ad un'altra famiglia. Infine,
come ultima possibilità, sono da utilizzare strutture
residenziali a tempo pieno: gruppo appartamento, casa
famiglia, comunità di accoglienza. E' da sottolineare
l'opportunità che sia le strutture semiresidenziali che quelle
residenziali dovrebbero essere polifunzionali, in grado, cioè,
di accogliere contemporaneamente una diversità di servizi o di
ospiti (ad esempio biblioteca, asilo infantile, appartamenti
per persone anziane).
Coerente con un vasto piano di interventi di servizio
sociale è la definizione di un progetto che preveda forti
deistituzionalizzazioni con conseguente trasformazione delle
istituzioni totali.
Si è voluto, infine, prevedere una duplice garanzia, una a
favore dei beneficiari e l'altra per ottenere una maggiore
giustizia sociale e una migliore distribuzione delle risorse.
La prima si concretizza attraverso:
facoltà ai destinatari delle prestazioni di proporre
ricorso alla magistratura ordinaria, avvalendosi anche del
gratuito patrocinio;
sanzioni a carico del pubblico ufficiale o
dell'incaricato di pubblico servizio che abbia omesso di
erogare le prestazioni dovute.
La seconda trova la sua applicazione mediante:
sanzioni a carico del beneficiario che fruisce
indebitamente delle prestazioni;
sanzioni a carico del pubblico ufficiale o
dell'incaricato di pubblico servizio che indebitamente eroga
le prestazioni suddette.
2. - Le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza
(IPAB).
E' di tutta evidenza che un intervento pubblico rivolto a
particolari categorie o a gruppi di persone è quasi sempre
inefficace perché non aggredisce globalmente situazioni di
bisogno. In contrapposizione a questo orientamento si
collocano quasi tutti gli statuti delle Istituzioni pubbliche
di assistenza e di beneficenza (IPAB) i quali prevedono
interventi proprio a particolari categorie o gruppi. Pertanto,
ove si voglia una vera riforma di tutte le prestazioni
economiche e di servizi sociali nei confronti del singolo,
della famiglia e del nucleo familiare non ci può più essere
posto per le IPAB.
Per portare a soluzione definitiva il problema, viene
prevista l'abrogazione della legge n. 6972 del 1890, e
successive modificazioni, nonché dei relativi decreti di
attuazione, lasciando un congruo periodo di vigenza durante il
quale le IPAB, purché in possesso di particolari requisiti,
potranno chiedere di assumere la personalità giuridica di
diritto privato.
Nel caso in cui le IPAB non avanzino richiesta o la cui
richiesta sia stata respinta, i beni ed il personale vengono
trasferiti al comune dove l'istituzione ha la sede legale
mentre l'IPAB si intende estinta.
Contro il diniego di accoglimento della domanda è previsto
ricorso alla magistratura amministrativa.
3. - Competenze.
Esiste una zona di interventi che ha una esclusiva
caratterizzazione di beneficenza pubblica e di assistenza
sociale ed esiste un'altra zona altrettanto peculiare,
relativa agli interventi di assistenza sanitaria ed
ospedaliera. Si riscontra, però, una terza zona nella quale i
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due tipi di intervento si confondono per cui è difficile
stabilire quando si tratta dell'uno e quando dell'altro.
Per questo, qualsiasi tentativo di riforma di una delle
due coppie di prestazioni disancorata dall'altra lascia
scoperti ampi spazi per cui si è sempre sentita la necessità
di una disciplina organica che includa entrambi i predetti
tipi di intervento.
Un siffatto disegno, però, non può non determinare una
revisione anche della recente legge sull'ordinamento delle
autonomie locali (legge n. 142 del 1990), la quale smembra fra
due enti locali le competenze di assistenza sociale e quelle
di assistenza sanitaria ed ospedaliera, assegnando, con
l'articolo 9, al comune le funzioni amministrative nei settori
organici dei servizi sociali e, con l'articolo 14, alla
provincia le funzioni amministrative riguardanti i servizi
sanitari di igiene e profilassi pubblica.
Peraltro, occorre superare anche le norme stabilite con il
terzo comma dell'articolo 25 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 e con l'articolo 11 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, i quali limitano la
unificazione dei servizi sociali e sanitari alla sola
coincidenza territoriale e non prevedono, invece, una
unitarietà di finanziamento e di gestione.
In base all'attuale normativa, i comuni e le unità
sanitarie locali sono portatori di interessi contrastanti.
Sarebbe difficile non comprendere, dato l'estremo disagio in
cui versano le finanze comunali, il motivo per cui un comune
si rifiuta di accollarsi le spese per assistere una persona
bisognosa presso la famiglia o il nucleo familiare propri o
presso una struttura semiresidenziale o residenziale, quando
tale persona, per le sue condizioni psico-fisiche, anche se
non completamente precarie, potrebbe essere ospitata in una
struttura sanitaria a spese della USL.
Ove, però, la gestione ed il finanziamento di entrambe le
competenze fossero riuniti in un solo organismo - e nel
progetto in esame il finanziamento e la gestione sono state
unificate nell'unità locale per l'assistenza sanitaria e
sociale (ULASS) - tale organismo avrebbe tutto l'interesse a
far dimettere da una struttura sanitaria una persona, in
quanto l'assistenza presso la famiglia propria o affidataria o
l'ospitalità presso una struttura non sanitaria avrebbe un
costo di gran lunga inferiore.
L'unificazione auspicata è in linea con la stessa
Costituzione. Il primo comma dell'articolo 117, infatti, pone
unitariamente le competenze regionali relative alla
beneficenza pubblica ed all'assistenza sanitaria ed
ospedaliera, formando fra di esse un'unica endiadi. E' ben
vero che in essa non compare l'assistenza sociale, ma è anche
vero, come è stato visto, che questa è stata successivamente
equiparata alla beneficenza pubblica con la sentenza n. 174
del 1981 della Corte costituzionale. Non esiste, pertanto,
alcuna ragione perché la beneficenza pubblica, l'assistenza
sociale e l'assistenza sanitaria ed ospedaliera vengano tenute
separate, anzi ci sono elementi sia giuridici che di
opportunità perché tali interventi abbiano una disciplina ed
un finanziamento unitari.
In coerenza con le norme costituzionali, nella stesura del
progetto in esame è stato seguito il predetto orientamento.
Sempre in conseguenza del fatto che la Costituzione
assegna soltanto alle regioni la competenza sulle materie
sopra indicate, l'intervento del livello centrale è stato
limitato al solo indirizzo e, coerentemente, non è stato
previsto che lo stesso livello centrale disciplini gli
interventi ed il concorso degli enti locali e del privato
sociale organizzato - cooperative sociali, associazioni,
fondazioni, comitati e organizzazioni di volontariato - alla
programmazione ed alla gestione delle prestazioni.
Di conseguenza, il livello centrale è stato assottigliato
di un Ministero (quello della sanità) e di un Dipartimento
(quello della solidarietà sociale) e tutte le competenze nelle
materie citate, disperse nei vari Dicasteri, sono state
riunite nel solo Ministero della sicurezza sociale di nuova
istituzione che sostituisce il Ministero del lavoro e della
previdenza sociale.
Allo scopo, però, di rendere l'erogazione delle
prestazioni più vicina all'utente, le Ulass sono state
articolate in distretti di base e in istituzioni, entrambi con
esclusive funzioni gestionali. I distretti di base dovrebbero
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essere i punti di raccordo di tutte le esigenze della
popolazione in materia di interventi economici ed
assistenziali e strumento per tutti gli interventi che non
richiedono l'istituzionalizzazione. Le istituzioni - strutture
sociali e sanitarie, semiresidenziali e residenziali -
dovrebbero, a loro volta, fornire i relativi servizi in
seminternato ed in internato.
4. - Attività.
Perché le unità locali per l'assistenza sanitaria e
sociale possano operare, sono necessari tre elementi
fondamentali: il personale, il finanziamento e gli immobili.
Al fine di rendere l'attività più incisiva, ne è stato
aggiunto un quarto: il controllo.
a) Il personale.
Per ogni ULASS è stato previsto un organico compreso fra
un minimo ed un massimo stabiliti dalle regioni e dalle
province autonome. Esso va rapportato alla popolazione
residente ed al numero dei distretti di base e delle
istituzioni presenti nel territorio.
Al fine di non gravare ulteriormente le finanze pubbliche
con nuove assunzioni, per le assegnazioni di personale si deve
attingere da quello che nello Stato, nelle regioni, nelle
province autonome e negli enti locali si occupa attualmente di
prestazioni economiche e di assistenza sociale e da quello che
risulta dalle IPAB assorbite dai comuni. Nel caso in cui il
suddetto personale non sia sufficiente, occorre procedere a
trasferimenti da altri organi ed enti della pubblica
amministrazione.
Il personale dovrà far parte del ruolo degli enti locali e
suddividersi, in rapporto alle mansioni, in amministrativo,
tecnico e ausiliario. Fra il personale tecnico devono essere
comprese anche le figure dell'educatore professionale,
dell'assistente sociale e dell'assistente per anziani.
b) Il finanziamento.
A livello nazionale dovrà essere previsto un unico fondo
denominato "fondo sociale". Esso sarà costituito da tutto
quanto viene attualmente erogato in prestazioni economiche o
di assistenza sociale dall'INPS, dai vari ministeri, dalle
regioni, dalle province autonome e dagli enti locali a favore
del singolo, della famiglia e del nucleo familiare.
Con tale fondo è necessario erogare le prestazioni di
mantenimento a favore del singolo, di misure economiche a
favore della famiglia e del nucleo familiare, di assistenza
sociale e di beneficenza pubblica domiciliari o in strutture
semiresidenziali e residenziali.
E' auspicabile che, al fine di procedere all'unificazione
delle prestazioni di assistenza sanitaria e di assistenza
sociale, si proceda all'unificazione di questo fondo con
quello sanitario, dandoli unitariamente in gestione alle
ULASS.
Per quanto riguarda la ripartizione del fondo sociale, il
Ministero della sicurezza sociale dovrà tener conto del numero
degli abitanti, del loro reddito medio pro capite, del
numero dei ciechi civili, sordomuti e invalidi civili fruenti
di indennità, assegni o pensioni non previdenziali e del
numero dei distretti di base e delle istituzioni pubbliche
presenti nel territorio della regione o della provincia
autonoma.
A loro volta le regioni e le province autonome
ripartiscono fra le ULASS i relativi fondi, seguendo gli
stessi criteri. E' facoltà delle stesse regioni, delle
province autonome e degli enti locali integrare la
ripartizione effettuata con propri interventi. In nessun caso,
però, le regioni, le province autonome e gli enti locali
possono erogare direttamente prestazioni di qualsiasi tipo,
sia economiche che sociali. Ciò al fine di evitare
duplicazioni di interventi e sovrapposizioni di competenza.
E' fatto, altresì, divieto a tutta la pubblica
amministrazione erogare fondi e predisporre servizi, in modo
diretto e indiretto, a favore del personale dipendente e delle
loro famiglie e nuclei familiari. Tale divieto scaturisce da
una duplice considerazione. Da un lato, la Costituzione
prevede un solo tipo di intervento - retributivo,
previdenziale o di mantenimento - come abbondantemente
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chiarito in precedenza; dall'altro, non appare equo che
vengano forniti ulteriori interventi economici a chi è già
retribuito, sottraendo risorse a chi è in condizioni
economiche veramente disagiate.
c) Gli immobili.
Le ULASS, i distretti di base e le istituzioni pubbliche
non possono essere proprietari di immobili. Questi vengono
dati loro in comodato dallo Stato, dalla regione, dalle
province autonome e dagli enti locali e rimangono di proprietà
di chi li ha concessi.
Per quanto riguarda la locazione, la ristrutturazione,
l'adeguamento ai tipi di prestazioni, la costruzione, le ULASS
sono tenute a seguire le indicazioni fornite dalle regioni.
d) Vigilanza e controllo.
Affinché tutta l'attività relativa alle prestazioni
illustrate raggiunga il suo scopo ed anche perché non fruisca
di tali prestazioni l'individuo che non ne ha diritto, sono
necessari seri controlli sia politici che amministrativi e
tecnici. Preposte a tali controlli dovrebbero essere, in prima
istanza, le regioni e le province autonome; in seconda
istanza, le ULASS.
Un controllo genericamente enunciato servirebbe a nulla;
occorre, invece, stabilire una disciplina vincolante che
preveda:
la periodicità delle visite ordinarie;
le visite straordinarie;
l'oggetto delle visite;
la redazione del processo verbale della visita
effettuata, firmato anche dal responsabile dell'organismo
ispezionato.
I controlli devono riguardare gli organi, il personale, la
contabilità, gli atti, i servizi, le prestazioni. Perché i
controlli raggiungano gli effetti proposti, è necessario che
le regioni, le province autonome e le ULASS si dotino di
appositi e qualificati uffici.
L'attività di controllo, oltre che spontanea, può essere
attivata da enti locali, da altri enti pubblici e da forze
sociali interessate.
La presente proposta di legge si articola in sei titoli:
uno di apertura che riguarda le finalità, uno di chiusura che
tratta delle norme finali e transitorie, uno intermedio, con
il quale si porta a compimento la soluzione delle IPAB, e tre
centrali che costituiscono il vero corpo di tutto il progetto:
le prestazioni e gli aventi diritto, le competenze, le
attività.
Dopo il titolo I, composto di un solo articolo che tratta
dell'oggetto che si vuole perseguire, si passa al titolo II
riguardante le prestazioni e gli aventi diritto. Tale titolo
viene ripartito in quattro capi.
Con il capo I (articoli 2 e 3) vengono disciplinate le
misure economiche a favore del singolo.
Con il capo II (articoli 4-6) vengono individuati i membri
che costituiscono la famiglia ed il nucleo familiare e le
prestazioni economiche che ad essi possono essere erogate.
Con il capo III (articoli 7-10), dopo aver chiarito cosa
deve essere inteso con la locuzione servizi sociali, vengono
definiti l'ambito di applicabilità, le prestazioni e gli
aventi diritto ad esse.
Con il capo IV (articoli 11 e 12) vengono stabilite le
condizioni perché la persona che, pur avendone diritto, non
riceve le prestazioni possa proporre ricorso alla magistratura
ordinaria. Sono previste, inoltre, sanzioni a carico della
persona che fruisce delle prestazioni senza averne titolo e
del pubblico ufficiale e dell'incaricato di un pubblico
servizio che omette di erogare o che eroga indebitamente delle
prestazioni.
Il titolo III comprende un solo articolo, il 13, con il
quale si porta a soluzione l'annoso problema delle IPAB.
Il titolo IV (articoli 14-22), data l'omogeneità della
materia trattata, non viene ripartito in capi. Esso riguarda
le competenze le quali vengono attribuite soltanto ai livelli
nazionale e regionale. I successivi, eventuali interventi
degli enti locali e del privato sociale organizzato dovranno
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essere disciplinati dalle regioni, ove da esse sia ritenuto
opportuno, in quanto, in base alla Costituzione ed alla citata
sentenza della Corte costituzionale, sono esse soltanto
titolari delle funzioni relative alla beneficienza pubblica ed
alla assistenza sociale.
Allo scopo di riportare ordine nelle suddette materie, è
stata prevista l'istituzione del Ministero della sicurezza
sociale nel quale vengono accorpate le competenze dei
Ministeri del lavoro e della previdenza sociale e della sanità
e del Dipartimento per la solidarietà sociale. In esso,
inoltre, dovranno confluire tutte le competenze che, sulle
predette materie, sono oggi distribuite fra gli altri organi
dello Stato, ad iniziare da quello dell'interno.
Nel fissare le competenze regionali, viene prevista
l'istituzione di un registro alla cui iscrizione è subordinata
ogni attività svolta da strutture semiresidenziali e
residenziali.
Per la gestione delle prestazioni si è fatto ricorso alla
istituzione delle unità locali per l'assistenza sanitaria e
sociale (ULASS), in sostituzione delle attuali USL. In esse,
in sintonia con la norma costituzionale, vengono unificate
tutte le competenze in materia di beneficenza pubblica,
assistenza sociale e assistenza sanitaria e ospedaliera.
A loro volta le ULASS vengono ripartite in distretti di
base per interventi aperti, anche domiciliari, ed in
istituzioni pubbliche per interventi in internato e in
seminternato.
Con il titolo V viene disciplinata l'attività che, per una
maggiore chiarezza, è stata ripartita in quattro capi.
Con il capo I (articoli 23-25) si fa riferimento al
personale, ne vengono stabiliti gli organici, le modalità di
assegnazione e la partecipazione a corsi di formazione,
qualificazione e aggiornamento professionale.
Il capo II (articoli 26-28), nel trattare del
finanziamento, opera un riordino di tutti gli interventi in
materia economica e di servizi sociali e vieta qualsiasi
intervento da parte di amministrazioni pubbliche non
espressamente autorizzate dal progetto in esame.
Il capo III (articolo 29) stabilisce che le ULASS, i
distretti di base e le istituzioni pubbliche non possono
essere titolari di proprietà di immobili, ma possono soltanto
utilizzarli dopo averli ricevuti in comodato dallo Stato,
dalle regioni, dalle province autonome e dagli enti locali.
Per quanto riguarda l'adattamento di quelli esistenti, la
locazione e la costruzione di nuovi, devono essere seguite le
indicazioni fornite dalle regioni e dalle province
autonome.
Con il capo IV (articoli 30-33) si vuol porre la parola
fine a certi tipi di controllo che di questo hanno soltanto il
nome. E' prevista, infatti, in ogni regione e provincia
autonoma l'istituzione di un ufficio ispettivo, sono stabilite
le modalità per effettuare le visite e viene fissata
l'utilizzazione degli esiti di tali visite. A completamento di
esso, sono previste specifiche sanzioni per gli
inadempimenti.
Con il titolo VI, infine, composto di un solo articolo, il
34, vengono indicate le norme finali e transitorie, nonché
l'abrogazione di quelle in contrasto o difformi dal progetto
di proposta di legge in esame.
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