| Onorevoli Colleghi! - Il dibattito relativo ai reati
contro la pubblica amministrazione si è concentrato
ultimamente sul delitto di abuso d'ufficio, previsto
dall'articolo 323 del codice penale, che in più di
un'occasione, nelle applicazioni concrete, si è tradotto in
strumento di controllo da parte del giudice penale sul
rispetto della legalità nell'amministrazione, giungendo al
sindacato non solo dell'esercizio distorto della
discrezionalità in senso ampio, ma anche delle scelte
amministrative rientranti in modo esclusivo nella
discrezionalità tecnica. La genericità della formulazione
codicistica seguita alla riforma del 1990 ha consentito in
teoria - e spesso anche in fatto - a ogni pubblico ministero
di adottare una propria strategia di intervento in sede di
contestazione del reato e quindi, attraverso le indagini, di
esercitare in modo improprio funzioni di controllo
strettamente amministrative.
Di fronte a usi strumentali della norma, soprattutto nella
fase delle indagini, già nella XII legislatura è stata
avanzata la proposta di abrogare il reato previsto
dall'articolo 323 del codice penale (proposta di legge Novelli
n. 3386), e tale posizione è stata ripresa in coincidenza
dell'avvio della nuova legislatura dal Capo dello Stato e da
alcuni esponenti dell'Associazione nazionale dei comuni
italiani (ANCI).
Si tratta di una tesi non condivisibile, poiché l'abuso
d'ufficio, nel quale nel 1990 sono state riunite le previgenti
fattispecie criminose dell'abuso innominato in atti d'ufficio
Pag. 2
e dell'interesse privato in atti d'ufficio, rappresenta una
norma "di chiusura" nel sistema dei delitti contro la pubblica
amministrazione, idonea a sanzionare condotte oggettivamente
illecite, percepite in quanto tali dalla coscienza sociale,
che altrimenti resterebbero impunite. Si pensi, per fare
qualche esempio fra i tanti, derivanti dalla reale esperienza
giudiziaria, al caso di un sindaco che rilasci a un proprio
parente o amico una concessione edilizia su suolo non
edificabile; o di un primario ospedaliero che neghi la
disponibilità di posti letto - invece esistente - a chi
domanda il ricovero nella struttura pubblica, al fine di
orientare il ricovero verso una casa di cura privata alla
quale è interessato; o di un sindaco che nomini una
commissione municipale per redigere una graduatoria ai fini
della mobilità dei dipendenti del comune, e revochi l'incarico
ai commissari, nominandone altri, allorché constata che da
quella graduatoria è stato estromesso colui che gli aveva
curato la campagna elettorale; o di un funzionario dell'ANAS
che esprime un parere di interconnessione tecnica fra
cantieri, al fine di favorire l'aggiudicazione ad una
specifica ditta dei lavori a trattativa privata.
La gravità di tali condotte e di tante altre egualmente
illecite impedisce pure di procedere alla tacita abrogazione
dell'articolo 323 del codice penale, che conseguirebbe
all'accoglimento della proposta avanzata dall'ANCI nel
novembre 1995, di rendere oblazionabile il reato, o comunque
delle proposte di punire certi comportamenti in via
amministrativa.
Né è condivisibile l'ipotesi, pure avanzata nella XII
legislatura, di limitare la perseguibilità dell'abuso
d'ufficio alla mera sussistenza di interessi o vantaggi
patrimoniali (disegno di legge Angeloni, 2103). Per
convincersene è sufficiente qualche ulteriore esempio: il
superiore che per ritorsione applica una ingiusta sanzione
disciplinare a un dipendente col quale ha contrasti politici;
l'ispettore di polizia che costringe a mano armata un
automobilista con cui ha litigato per una precedenza stradale
a seguirlo nel più vicino posto di polizia.
La presente proposta di legge, infine, non condivide la
necessità di collegare l'abuso d'ufficio alla violazione di
specifiche disposizioni di legge (disegno di legge Pinto n.
1694), o a disposizioni di legge vincolanti (disegno di legge
Scopelliti n. 1190), ovvero, ancora, ad espresse disposizioni
di legge o di regolamento (disegno di legge Angeloni n. 2103):
è infatti difficile elencare tutte le fonti normative,
primarie, subprimarie e secondarie, dalle quali derivano
obblighi per il pubblico amministratore la cui inosservanza
integra un presupposto per l'illecito in questione;
circoscrivere l'elenco alle leggi o ai regolamenti lascia
fuori dall'ambito sanzionatorio altre disposizioni, non per
questo non impegnative: si pensi, per esempio, alle norme
dello statuto comunale.
E' apparso invece più opportuno, come si fa con l'articolo
1, riferire la condotta illecita al compimento di "un atto in
violazione di leggi, regolamenti, ordini e discipline,
produttivo di effetti giuridici", e cioè a un atto che da un
lato contrasti con espresse fonti normative di qualsiasi tipo,
dall'altro concluda l' iter procedimentale e sia per
questo idoneo a produrre effetti giuridici, senza che rilevino
la sospensiva o l'annullamento in sede di giurisdizione
amministrativa, o l'esercizio dell'autotutela. La formulazione
che si propone lascia nella sfera della non punibilità - salva
restando ogni valutazione sulla sussistenza del tentativo -
gli atti e i comportamenti preparatori di quello finale,
produttivo di effetti giuridici, per l'oggettivo minore
disvalore sociale degli stessi e per il necessario
riconoscimento in capo all'amministrazione della capacità di
autoemendarsi. Il collegamento della condotta sanzionata alla
violazione di norme in senso lato circoscrive l'area della
punibilità, fa uscire il dettato della norma dall'alveo della
genericità, sottraendola alle censure di incostituzionalità
per difetto di tassatività, consente al pubblico ufficiale di
avere la chiara consapevolezza ex ante
dell'antigiuridicità del suo comportamento e preclude al
magistrato ogni indebita estensione del controllo
giurisdizionale sull'attività amministrativa. La valutazione
Pag. 3
della illegittimità dell'atto compete ancora, in virtù
dell'articolo 5 - allegato E della legge del 1865, al
giudice penale, non ritenendo opportuno introdurre una
pregiudiziale amministrativa, a causa dei tempi lunghi di
definizione delle relative controversie.
Nella nuova versione restano immutati la previsione del
dolo specifico, che costituisce il quid pluris rispetto
all'atto illegittimo, e la distinzione tra patrimonialità e
non patrimonialità del vantaggio o del danno, il cui
differente disvalore legittima sanzioni diversificate.
L'articolo 2 della presente proposta di legge introduce
l'obbligo per il pubblico ministero che durante le indagini
preliminari chieda al giudice la sospensione dall'esercizio di
un pubblico ufficio o servizio, di procedere
all'interrogatorio dell'indagato; la disposizione ha lo scopo
di evitare il clamore e i disagi anche per l'utenza derivanti
da una sospensione disposta inaudita altera parte,
rispetto alla quale l'interrogatorio del giudice per le
indagini preliminari nei dieci giorni dall'esecuzione appare
comunque tardivo. Se il pubblico ufficiale indagato,
relativamente al quale non sussistono quelle stringenti
ragioni di cautela processuale che impongono il regime
inaudita altera parte per l'applicazione delle misure
coercitive, è in grado, presentandosi al pubblico ministero,
di fornire una ricostruzione dei fatti che renda superflua la
misura, si sarà realizzata al tempo stesso economia di atti
processuali, tutela del prestigio della pubblica
amministrazione e funzionalità della medesima.
| |