| Onorevoli Colleghi! - Da anni, ormai, tutto il mondo
giudiziario invoca un massiccio intervento normativo di
depenalizzazione. E' indubbio, infatti, che una delle cause
strutturali della crisi della giustizia deve essere
individuata nell'eccessivo numero di illeciti penali esistente
nel nostro ordinamento, illeciti penali non rispondenti,
peraltro, al comune sentire sociale.
Di qui questa nostra proposta, il cui fondamento politico
e culturale affidiamo alla relazione del consiglio superiore
della magistratura elaborata nel 1991 e riassuntiva di un
ampio dibattito fra tutte le categorie giudiziarie.
Tale relazione, per ampio stralcio, riportiamo qui di
seguito.
La depenalizzazione - oggetto, com'è noto, del movimento
internazionale di riforma teso al recupero della essenziale
funzione del diritto penale di tutelare i valori primari della
società con lo strumento eccezionale della pena (in ispecie,
di quella detentiva) - aspira ad una più adeguata correlazione
tra primaria rilevanza dei beni e corrispondenti strumenti di
tutela.
Non è, dunque, semplicemente uno strumento deflattivo, ma
un'indicazione che s'inserisce in una problematica assai
complessa. Si tenta infatti di individuare, oggi, quelli che
per la collettività sono i beni primari, della persona e della
società, in relazione alla tutela dei quali è indispensabile
ricorrere alla sanzione penale.
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Essa è sorretta dalla notazione di fondo che l'intervento
depenalizzante non tende necessariamente a privare un
determinato illecito di una qualsiasi sanzione (anche se, a
volte, si tratta di verificare se permangono i caratteri di
illiceità del fatto), ma semplicemente - ove ne ricorrano i
presupposti - a spostarne la collocazione da uno ad altro ramo
dell'ordinamento e a mutarne il tipo di sanzione in ragione
del diverso grado di rilevanza attribuito a valori che non si
ritengono più di primaria importanza sociale.
L'orientamento, nel postulare una persistente fiducia
nella sanzione penale quale strumento di difesa sociale contro
il crimine, si fa carico di meglio fissarne i limiti di
applicabilità alla luce di diffuse esperienze sociali che
hanno rivelato scarsa utilità, nella protezione di beni
secondari, della limitazione della libertà, specie se di breve
durata, denunciando nel contempo l'abuso di strumenti
deflattivi impropri, quali le misure estintivoclemenziali, cui
si è fatto eccessivo ricorso come ipotetico rimedio
alternativo.
A questa originaria configurazione del contenuto e dei
limiti dell'intervento depenalizzante si è inoltre aggiunta,
nel corso degli anni, la sempre più imperante esigenza - il
cui rilievo verrà subito precisato - di contenere il volume
delle pendenze giudiziarie, specie a seguito dell'entrata in
vigore del nuovo codice di procedura penale, in particolare
della nuova strutturazione degli uffici di pretura; ciò, anche
in funzione sia della difesa del princìpio costituzionale
dell'obbligatorietà dell'azione penale che della sua
effettività.
Da anni ormai, sin da molto prima dell'entrata in vigore
del nuovo codice, vi è chi ha denunciato come necessità
primaria, anche per il funzionamento del processo, una forte
diminuzione del carico di procedimenti, indicando come strada
maestra un'ampia depenalizzazione, nella prospettiva di un
"diritto penale minimo". Questa prospettiva, a più facce
(riguarda infatti, oltre che la quantità delle previsioni
penali, anche il tipo delle pene e la loro misura), è stata
ampiamente analizzata e motivata dalla dottrina, presso la
quale in modo sempre più diffuso viene giudicata necessaria
(si può citare fra tutti, Luigi Ferrajoli, Diritto e ragione,
Teoria del garantismo penale, Laterza, 1989; si vedano
anche AAVV; Funzione e limiti del diritto penale, Cedam,
1983; AAVV, Diritto penale in trasformazione, Giuffrè,
1985; nonché, AAVV, Atti del Convegno di Abano Terme del
gennaio 1991 sulla riforma del diritto penale, Angeli Ed.
1992). E' indubitabile che un intervento coraggioso sul penale
sostanziale è imposto innanzitutto da elementari ragioni di
giustizia: è tempo di scelte di fondo, in tema di valori e
beni da difendere, in tema di funzione e limiti alla
repressione.
Del resto, si rifletta su questo dato di fatto. Il codice
Rocco - che aveva certamente una sua logica unitaria e che
corrispondeva a una complessiva scelta di valori e beni da
difendere mediante il ricorso alla pena - non ha subìto nei
decenni significativi interventi di tipo abrogativo. E'
rimasto invece sostanzialmente fermo, e ad esso si sono
aggiunte previsioni punitive di ogni tipo. Così, oggi, il
diritto penale vigente appare il frutto di stratificazioni
successive, ispirate alle più diverse esigenze; e sarebbe
impresa vana tentare di coglierne un'unica logica
ispiratrice.
Vi è poi un'altra ragione, legata alla funzionalità del
nuovo processo, che non si può trascurare: il carico penale
esistente non consente il regolare funzionamento del nuovo
codice, così come non consentiva il funzionamento di quello
precedente (così Giovanni Fiandaca, Prolegomeni alla futura
riforma del codice penale, in MicroMega 5/91, pagina 202).
Sia ben chiaro. Non s'intende qui affermare che una
diminuzione della previsione penale è insorta dalla necessità
di fare funzionare il nuovo codice di procedura, che è lo
strumento per assicurare la repressione di tutti i fatti
ritenuti penalmente illeciti; e cioè che pur di far funzionare
il codice di rito si possa abbassare la soglia della
repressione al di sotto dell'esigenza di tutela dei beni
primari, individuali e collettivi. Si vuole invece
sottolineare l'assurdità di una sterminata illogica previsione
di punibilità, che oltre a contrastare con le esigenze di
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giustizia (e con la funzione general-preventiva della pena),
di fatto è condannata a una sostanziale non effettività per le
sue stesse dimensioni, che renderebbero inefficiente qualunque
codice di rito. Infatti l'emergenza è sotto gli occhi di
tutti, operatori del diritto e, soprattutto, utenti del
servizio; e questa insopportabile situazione di fatto (il
carico abnorme dei processi, non più tenuto nascosto negli
armadi o cancellato dalle periodiche amnistie), se non viene
adeguatamente affrontata, finirà per mettere in crisi il
principio di obbligatorietà.
Deve, invece, essere chiaro che introdurre il principio
della facoltatività dell'azione penale significa abolire,
anche in linea teorica, il princìpio costituzionale della
eguaglianza tra i cittadini; e che subordinare, anche
indirettamente, il pubblico ministero all'esecutivo significa
far decidere al Governo quali indagini si devono fare e quali
invece omettere, rendendo l'indipendenza dei giudici un
pallido ricordo.
Tutto quanto si è detto a proposito delle esigenze di
un'ampia depenalizzazione ovviamente non esclude, sempre
nell'ottica dell'adeguamento del sistema penale ai valori da
difendere, che il legislatore per un verso individui nuovi
temi nel frattempo divenuti meritevoli di tutela penale, e in
un altro potenzi la tutela di beni soggetti ad attacchi sempre
più gravi e diffusi. Ma, appunto, ciò rimanda all'esigenza di
una valutazione rinnovata, e quindi di una riforma organica: e
in questa prospettiva si colloca la presente proposta.
Esiste una possibilità concreta, razionale ed efficace in
grado di rimuovere, in buona parte, le cause di questa
emergenza della giustizia penale: deflazionare in modo
radicale il carico penale, limitare questo tipo di tutela alle
offese inferte ai beni "primari" del sistema costituzionale e
ciò, principalmente, attraverso una legge di depenalizzazione,
dotata però di ben altra portata rispetto ai timidi
esperimenti praticati nel passato e progettati nel
presente.
Ciò che in via immediata si propone non è una
ridefinizione complessiva del diritto penale (operazione pur
necessaria per adeguarlo finalmente, nella parte generale e in
quella speciale, ai valori costituzionali), ma un segnale -
coerente con tale obiettivo - dotato di immediata incidenza ai
fini della soluzione della crisi in cui versano gli uffici
giudiziari, per assicurare così una effettiva (e non solo
teorica) tutela dei cittadini. Il principio ispiratore è che
il diritto penale - in questo strumento che incide su beni
essenziali come quelli di libertà - va applicato solo in
quelle situazioni in cui non esistono altri adeguati ed
efficaci strumenti di tutela. In tal modo, infatti, non solo
si ridimensiona il carico degli uffici giudiziari
(consentendone il funzionamento), ma si sgrava la collettività
da un inutile peso repressivo. Pertanto, il tipo di
depenalizzazione di cui qui si discute ha in primo luogo il
carattere di un primo intervento riformatore del diritto
penale.
L'ampiezza della deflazione proposta, dunque, non solo
mira a rendere funzionale ed efficiente il processo (questo,
come si è detto, non è il suo scopo primario), ma risponde
altresì ad esigenze di coerenza sistematica.
Sotto il secondo aspetto va ricordato come il legislatore
repubblicano, abbia sistematicamente determinato, con amnistie
reiterate e ravvicinate nel tempo, l'estinzione di una serie
di reati ampiamente superiore - per quantità e qualità - a
quelli di cui si prospetta qui la depenalizzazione,
rivelandone quindi la natura poco più che simbolica ed
ammettendo la superfluità della pur mantenuta sanzione penale
(il tutto all'interno di una logica schizofrenica, con gravi
alterazioni dei princìpi di eguaglianza e di certezza del
diritto).
Certo, non può tacersi che vi è un problema, nient'affatto
trascurabile, di come rendere effettiva, per alcuni illeciti
sottratti all'intervento penale, la sanzione amministrativa.
Nel dibattito svoltosi nel seno del Consiglio superiore della
magistratura, anzi, è stato da alcuni sottolineato, con
qualche preoccupazione, come non sia stata sufficientemente
approfondita l'analisi dei possibili risultati del passaggio
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di alcuni illeciti nella sfera amministrativa. E però non vi è
dubbio che non può essere la supplenza giudiziaria il rimedio
delle insufficienze della pubblica amministrazione. Anche qui
la soluzione di tanti problemi, certamente esistenti, sarà
data da coraggiosi interventi riformatori. Tra l'altro, anche
a tacere delle questioni di principio, è evidente come
l'ampliarsi di una simile supplenza è inevitabilmente
produttivo di inefficienza per la stessa giurisdizione.
Assolutamente incoerente con i princìpi prima affermati, è
poi, gran parte della produzione legislativa di questi ultimi
anni che ha introdotto fattispece penali in ogni interstizio
della vita sociale, con un ritmo che, paradossalmente, sembra
essersi intensificato con l'entrata in vigore del nuovo codice
processuale. Di questi ultimi tempi sono infatti le nuove
figure criminose create dal testo unico approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, in
materia di stupefacenti - poi limitate dalla parziale
abrogazione a seguito di referendum nel 1993 - dal
decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 197, del 1991, sui provvedimenti
urgenti per limitare l'uso del contante e dei titoli al
portatore, dalla legge 7 maggio 1991 sull'uso delle
informazioni riservate (il cosiddetto insider trading),
dalla legge 15 maggio 1991, n. 154, di conversione del
decreto-legge n. 83 del 1991, sulla repressione delle
violazioni tributarie, per non parlare poi di quelle che,
senza creare figure di reato sostanzialmente nuove, hanno
riformulato precedenti fattispecie (per tutte la già citata
legge sugli stupefacenti) rafforzandone l'aspetto
sanzionatorio, anche là dove visibilmente si sarebbe dovuto
procedere in senso inverso. Del resto, ben prima
dell'introduzione di queste figure incriminatrici, era stato
autorevolmente affermato che "la proliferazione delle leggi
incriminatrici e, per la sperimentata inefficacia di queste,
la tendenza all'inasprimento delle pene, sono segni di
regressione verso una concezione autoritaria dello Stato,
espressioni ultime della nostalgia ... per la soluzione
repressiva dei problemi irrisolti dalla società italiana"
(Francesco Galgano, Civile e penale nella produzione di
giustizia, in Funzione e limiti del diritto penale, Cedam,
1983). Ebbene con la presente proposta di depenalizzazione si
vuole riportare la situazione a razionalità ponendo ordine nel
sistema esistente, ridando coerenza all'intervento
legislativo, rendendo effettivi i princìpi espressi, evitando
"pendolarismi" e condoni reiterati.
In questa prospettiva si possono riprendere anche i
parametri utilizzati dal legislatore nei precedenti
esperimenti di penalizzazione, purché degli stessi si faccia
un uso incisivo ed efficace; occorre cioè, volta per volta,
verificare non solo il disvalore sociale di un comportamento,
ma anche la reale effcacia della prevista sanzione penale
sotto il profilo dissuasivo e repressivo.
Seguendo queste direttrici è possibile ricorrere ad una
pluralità di strumenti per ridurre e ridisegnare l'intervento
penale: la decriminalizzazione tout court, l'estensione
del regime di querela, la creazione di cause di
improcedibilità o di non punibilità; e ancora: la sostituzione
dell'illecito penale con quello amministrativo, l'alternativa
"civilistica" per l'area delle lesioni teoricamente
risarcibili.
Oggetto della presente proposta di legge-delega sono le
previsioni penali relative:
a) alla disciplina degli alimenti;
b) alla disciplina degli assegni;
c) alla disciplina della navigazione e dei
trasporti;
d) alla disciplina del contrabbando e delle leggi
finanziarie;
e) alle ingiurie, alle percosse, alle molestie ed
ai reati connessi con la litigiosità interindividuale;
f) alla marginalità sociale ed alle condotte ad
essa connesse;
g) ai reati contro il patrimonio;
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h) alla incolumità pubblica;
i) ai reati di vilipendio, apologia ed
oltraggio;
l) alla disciplina del territorio, dell'ambiente e
del patrimonio storico-artistico;
m) alla materia tributaria.
I criteri a cui il Governo dovrà attenersi nell'esercizio
della delega sono determinati materia per materia, lungo tutto
il corso dell'articolato, mentre il termine entro cui il
Governo è tenuto ad emanare i relativi decreti legislativi è
stato fissato nella data del 30 giugno del 1997, scadenza - a
noi pare - assolutamente congrua alle necessità.
La presente proposta di legge riprende in gran parte
quella presentata nel corso della XII legislatura dall'on.
Grimaldi ed altri (A.C. 1647), la quale, a sua volta, aveva
articolato normativamente il documento approvato l'11 giugno
1992 dal Consiglio superiore della magistratura recante:
"Proposta al Ministro di grazia e giustizia per la tempestiva
approvazione di una legge che realizzi una effettiva
depenalizzazione e costituisca, contemporaneamente, un primo
passo verso la riforma del codice penale, secondo le linee o
comunque le esigenze di deflazione".
Nella stesura della proposta si è, infine, tenuto conto
delle leggi approvate dal Parlamento recanti interventi di
depenalizzazione e precisamente delle seguenti: legge 6
dicembre 1993, n. 499, Delega al Governo per la riforma
dell'apparato sanzionatorio in materia di lavoro; legge 28
dicembre 1993, n. 561, Trasformazione dei reati minori in
illeciti amministrativi; legge 28 dicembre 1993, n. 562,
Delega al Governo per la riforma della disciplina
sanzionatoria contenuta nel testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza e delle disposizioni ad esso connesse o
complementari, nonché dei decreti legislativi emanati in
attuazione delle innanzi citate deleghe e in particolare, dei
seguenti: decreto legislativo 24 marzo 1994, n. 211, decreto
legislativo 9 settembre 1994, n. 566, decreto legislativo 19
dicembre 1994, n. 758, e decreto legislativo 13 luglio 1994,
n. 480.
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