| Onorevoli Deputati! - Il presente disegno di legge si
inserisce in un più ampio intervento sul processo penale e
segna l'avvio della riforma della giustizia penale "minore",
essenziale per restituire efficienza alle strutture
giudiziarie che operano in questo settore.
L'attribuzione al giudice di pace di una competenza anche
in materia penale è funzionale ad una razionalizzazione del
sistema basata sulla creazione di un doppio circuito
giudiziario, nel quale i reati più gravi continuano ad essere
attribuiti alla competenza dei magistrati appartenenti
all'ordine giudiziario, mentre quelli "minori" sono devoluti
al giudice di pace.
L'obiettivo della qualità del "servizio-giustizia"
comporta la necessaria riduzione del carico di lavoro che
grava attualmente sugli uffici giudiziari, soprattutto su
quelli del pretore. La sottrazione di alcuni reati alla
competenza di questo giudice non potrà che contribuire al
riequilibrio del rapporto tra carico di lavoro e risorse
dell'amministrazione giudiziaria, consentendo un generalizzato
aumento della qualità dell'intervento penale in materie ed in
settori in cui la devianza assume caratteristiche di
particolare insidiosità.
Il medesimo livello di efficienza dovrà essere assicurato
anche al giudice di pace. In questo senso, è di fondamentale
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importanza la selezione dei reati da affidare a questo
giudice, poiché la delimitazione della competenza finirà
necessariamente con il caratterizzarne il ruolo
nell'ordinamento processuale.
Infatti, a seconda del numero e del genere delle
fattispecie da devolvere al nuovo giudice, potranno essere
operate le seguenti scelte di fondo: riconoscere al giudice di
pace la funzione di "contenitore" di vicende di rilievo
trascurabile, oppure, riconoscergli il compito di "interprete
della coscienza collettiva attorno a specifiche materie che,
più di altre, postulano un responso rapido che privilegi
l'effettività della giurisdizione a scapito di qualsiasi
bizantinismo nella dialettica processuale".
Non v'è alcun dubbio che debba essere privilegiata la
seconda opzione. Ne consegue che i criteri per delimitare la
competenza vanno individuati tenendo conto della specificità
delle funzioni del nuovo giudice, sicché l'area di intervento
dovrà essere stabilita alla stregua di criteri qualitativi,
tendenti ad individuare gruppi omogenei di reati, anche di
natura non contravvenzionale, scartando ogni forma di
selezione basata sul semplice criterio quantitativo che,
seppure idoneo e funzionale ad un'ottica puramente deflattiva,
rischia di inceppare sin dall'inizio la riforma e di
appiattire le funzioni del nuovo giudice in ambiti
prevalentemente burocratici.
Il disegno di legge mira ad individuare le ipotesi di
reato da attribuire al giudice di pace in modo tale da
sottolinearne la funzione di garante della pace sociale nei
rapporti interpersonali, ruolo che è uno dei tratti distintivi
di tale magistrato onorario; per altro verso, la selezione è
proposta tenendo conto che tali reati dovranno essere di
facile accertamento sul piano probatorio.
Si propone di attribuire al giudice di pace, anzitutto, le
fattispecie rientranti in situazioni di micro-conflittualità
interpersonale, compresi alcuni reati contro il patrimonio
selezionati in rapporto alla scarsa entità del danno cagionato
o alla tenue offensività della condotta.
La complessità dell'intervento normativo proposto impone
la previsione di una delega al Governo, le cui linee direttive
sono tracciate in termini analitici tali da consentire al
Parlamento di delineare sin da ora, anche in dettaglio, la
nuova competenza penale del giudice di pace.
In questa prospettiva, l'articolo 1 reca una previsione
generale di delega, la quale abbraccia vari aspetti di ordine
sostanziale e processuale, dovendosi individuare il novero dei
reati da attribuire al giudice di pace e il modello
procedimentale semplificato da utilizzare dinanzi al medesimo
giudice.
Nell'ambito della delega rientrano anche alcuni profili
collegati ad una necessaria revisione dell'apparato
sanzionatorio dei reati che trasmigreranno nella competenza
del giudice di pace, nonché alle norme di coordinamento, di
attuazione e transitorie connesse alla complessiva riforma.
Alcune circostanze (diversità dell'approccio del presente
disegno di legge rispetto alle scelte operate all'atto
dell'approvazione della legge 21 novembre 1991, n.374;
ampiezza dell'articolato; possibilità di un suo sviluppo nel
corso del dibattito parlamentare) consigliano di collocare la
delega all'interno di un corpo normativo autonomo anziché
nella medesima legge n.374.
Un esempio della novità dell'impostazione suggerita,
diversa da quella che ha ispirato la legge poc'anzi citata,
può essere ravvisato nel fatto che il presente disegno
individua direttamente alcuni reati da attribuire alla
competenza del giudice di pace, e specifica i criteri
direttivi per l'individuazione di ulteriori reati in termini
più analitici di quelli prospettati dalla medesima legge del
1991.
Conseguentemente (articolo 5 del presente disegno), si
propone di procedere ad una formale abrogazione del Capo III
di tale legge, il quale riguarda, appunto, la competenza e il
procedimento penale dinanzi al giudice di pace.
Per quanto attiene ai reati da devolvere al giudice di
pace, si è tenuto conto delle critiche che sono state rivolte
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alla legge del 1991 in relazione all'indeterminatezza con la
quale il relativo articolo 36 individuava i criteri
attributivi della competenza.
Tali criteri prevedevano la devoluzione al giudice di pace
delle contravvenzioni e dei delitti puniti con la pena della
multa anche in alternativa a quella della reclusione, purché
tali reati fossero previsti da norme non implicanti
particolari difficoltà interpretative e non dessero luogo, di
regola, a particolari problemi di valutazione della prova in
sede di accertamento giudiziale.
Questi princìpi, alquanto generici, hanno legittimato
interpretazioni contrastanti circa i limiti della competenza
che la legge aveva voluto riconoscere al giudice di pace.
Al riguardo, sono state formulate due tesi contrapposte.
Una prima, ha attribuito all'articolo 36 una valenza
tendenzialmente generale, con riferimento a tutte le
contravvenzioni e a tutti i delitti puniti con la multa (anche
in alternativa alla reclusione), salvo specificare per
esclusione quali contravvenzioni e quali delitti puniti con la
multa non dovessero essere attribuiti al nuovo giudice
onorario; l'altra tesi era invece orientata ad indicare la
nuova competenza "in positivo", ovvero con elencazione dei
titoli di reato o delle legislazioni di riferimento.
Considerata l'ampiezza dei reati dei quali era prevista la
devoluzione, l'accoglimento dell'una e dell'altra tesi
poc'anzi sintetizzate avrebbe comportato in ogni caso alcuni
inconvenienti, quali quello di "ingessare" la competenza del
giudice di pace in materie esposte a frequenti novità
normative anche in ragione del recepimento di direttive
comunitarie, ovvero quello di includere nel decreto di
attuazione della delega un lunghissimo elenco di disposizioni
normative.
La delega del 1991 risultava infine ambigua in riferimento
alla competenza per i delitti puniti nelle ipotesi aggravate
con pene detentive, nonché in rapporto all'attribuzione della
competenza per quei reati che, pur non presupponendo
difficoltà probatorie o di interpretazione di singole
fattispecie, sono collocati all'interno di ordinamenti di
settore (ad esempio, in materia ambientale) particolarmente
delicati nel loro insieme, specie per ciò che attiene alla
ricostruzione del diritto applicabile.
Nel presente disegno di legge si è cercato di ovviare a
questi inconvenienti, esaltando, come si è già accennato, la
funzione di composizione dei rapporti interpersonali; per
quanto riguarda i profili probatori, si è tenuto conto del
fatto che la fonte della prova è costituita, di norma, dai
rilievi compiuti direttamente dall'autorità amministrativa e
dalla polizia giudiziaria.
L'articolo 2, comma 1, del presente disegno è dedicato ai
delitti del codice penale rientranti in situazioni di
micro-conflittualità interpersonale ovvero selezionati in
rapporto alla scarsa offensività della condotta. Non è stato
preso in considerazione, ad esempio, il delitto di cui
all'articolo 590 del codice penale, che pur riguardando le
lesioni personali colpose coinvolge, di frequente, valutazioni
complesse della cosiddetta "colpa professionale" ovvero della
disciplina antinfortunistica.
Il comma 2 del medesimo articolo attribuisce al giudice di
pace alcune contravvenzioni previste dal codice penale,
selezionate in base al medesimo principio.
Il comma 3, infine, reca i criteri di delega per
completare la competenza prevista dai commi 1 e 2 in rapporto
ad altri reati, sia delitti che contravvenzioni, previsti da
leggi speciali.
L'ampiezza della legislazione penale speciale suggerisce
di procedere ad un equilibrato bilanciamento tra l'esigenza di
attribuire al giudice di pace una competenza non residuale e
la necessità di evitare che dinanzi a questa particolare
figura di magistrato onorario, e tenuto conto del procedimento
semplificato che si ipotizza, confluiscano materie
particolarmente complesse.
Si propone di circoscrivere questa terza fascia di reati
avendo come base una pena edittale detentiva congrua (quattro
mesi, anche congiunti a pena pecuniaria), ed escludendo i
reati puniti nelle ipotesi aggravate con pene superiori (al
fine di evitare che le valutazioni sull'esistenza di tali
aggravanti, che possono divergere nel corso del medesimo
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procedimento, implichino una trasmigrazione del procedimento
ad altro giudice).
Al tempo stesso, si propone di escludere dalla competenza
del giudice di pace i reati che presuppongono valutazioni in
fatto o in diritto incompatibili con la speditezza del modello
procedimentale ipotizzato o con gli stessi connotati del
giudice di pace, o che attengano a materie che richiedono una
particolare specializzazione (come le violazioni finanziarie)
o che coinvolgono interessi diffusi o di notevole incidenza
sociale (legislazione ambientale e degli alimenti e bevande;
diritto penale del lavoro e normativa antinfortunistica;
urbanistica eccetera).
Diversamente concludendo, l'attribuzione al giudice di
pace di una eccessiva gamma di reati mal si concilierebbe con
la specificità del nuovo magistrato onorario, la cui
competenza deve essere orientata, come già detto, verso reati
di semplice accertamento, nei quali gli interessi confliggenti
siano di carattere interpersonale e comunque di pari forza e
dignità. Se il nuovo giudice deve avere una vocazione alla
risoluzione di piccoli conflitti sociali, occorre evitare di
attribuirgli reati che coinvolgono necessariamente interessi
"forti".
L'articolo 3 reca alcuni princìpi complementari di delega
per una revisione dell'apparato sanzionatorio dei reati
devoluti al giudice di pace.
La connotazione prevista per il giudice penale di pace
presuppone che tale magistrato possa irrogare, normalmente,
solo pene pecuniarie, con esclusione di qualsiasi tipo di pena
detentiva.
Tuttavia, dal momento che condotte recidivanti possono
manifestarsi anche nell'ambito del cosiddetto diritto penale
minore, ed al fine di consentire al nuovo giudice un efficace
intervento dissuasivo, si è previsto che nei casi più gravi, o
dinanzi alla reiterazione di certi comportamenti, egli possa
applicare pene maggiormente afflittive di carattere non
detentivo, quali il lavoro sostitutivo, l'obbligo di
permanenza in casa, la libertà controllata, o altre misure
prescrittive.
E' da sottolineare il fatto che tali misure, già presenti
nell'ordinamento, verrebbero innovativamente applicate
"direttamente" e non in sostituzione di una pena detentiva. A
presidio del rispetto della decisione che le applica, è
prevista, altresì, la creazione di una fattispecie penale di
una certa gravità.
Accanto, poi, ad un ampliamento della perseguibilità a
querela dei reati, appare ragionevole esaltare il ruolo del
giudice di pace sin qui tratteggiato, demandando al
legislatore delegato la previsione di una causa di non
punibilità che, nell'ambito dei più lievi delitti contro il
patrimonio devoluti a tale giudice, consegua alla riparazione
del danno o alla sua esiguità.
Per quanto riguarda, infine, il mancato pagamento della
pena pecuniaria per insolvibilità del condannato, si tiene
conto della recente giurisprudenza costituzionale prevedendosi
la conversione nel lavoro sostitutivo, anziché nella libertà
controllata.
L'articolo 4 individua i criteri direttivi per la
disciplina del procedimento.
Secondo la legge-delega n.374 del 1991, il procedimento
dinanzi al giudice di pace avrebbe dovuto ispirarsi ai criteri
ed ai princìpi di cui all'articolo 2, comma 1, n.103) della
legge-delega n.81 del 1987, "con le massime semplificazioni
rese necessarie dalla particolare competenza dello stesso
giudice".
Più opportunamente, nel presente disegno sono richiamate
le norme che disciplinano il procedimento dinanzi al pretore,
ribadendo l'esigenza della massima semplificazione e ponendo
specifiche direttive. Il procedimento pretorile rimane il
modello-base, ma questo schema dovrà essere snellito in misura
tale da armonizzarlo alle caratteristiche del giudice di pace
e alla natura dei reati a lui attribuiti come rivisti alla
luce dell'articolo 3 del presente disegno di legge.
Considerate le difficoltà che caratterizzano l'odierno
processo pretorile, appare irrinunciabile una soluzione
innovativa che, nel rispetto del modello costituzionale
connesso all'esercizio dell'azione penale e alla sua
titolarità, permetta all'ufficio del pubblico ministero presso
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la pretura circondariale di esercitare le funzioni di cui il
medesimo pubblico ministero rimarrà titolare avvalendosi di
personale qualificato con funzioni di polizia giudiziaria; i
magistrati addetti alle procure circondariali potranno essere
sollevati, così, dal curare personalmente le indagini relative
ai reati minori e dal seguirne l'esito in dibattimento, fatta
salva, in ogni caso, la possibilità di un intervento
diretto.
Su questa base sono state individuate soluzioni
innovative, che senza riproporre il cumulo di funzioni
requirenti e giudicanti in capo allo stesso soggetto, siano
funzionali ad un rito semplice ed efficace, che esalti la
funzione conciliativa di questo giudice.
Il procedimento dinanzi al giudice di pace dovrebbe
ispirarsi, anzitutto, al principio secondo cui le indagini
sono svolte prevalentemente dalla polizia giudiziaria secondo
le norme che oggi regolano l'attività della stessa, fermo
restando il controllo da parte del pubblico ministero presso
la procura circondariale, in particolare nel momento in cui lo
stesso formula l'imputazione o richiede l'archiviazione.
Nel caso in cui debba procedersi al giudizio, al vaglio da
parte pubblico ministero per ciò che attiene alla correttezza
dell'imputazione, dovrebbe seguire un'attività d'impulso
snella e curata materialmente dalla polizia giudiziaria,
imperniata in una richiesta di citazione diretta al giudice di
pace. Anche la presenza della "parte pubblica" al dibattimento
dovrà essere assicurata, di regola, da ufficiali di polizia
giudiziaria appositamente selezionati, fermo restando
l'eventuale intervento personale del pubblico ministero.
Appare da privilegiare un procedimento che limiti al
massimo l'attività investigativa preliminare al giudizio a
favore dell'istruzione probatoria svolta dinanzi al giudice di
pace.
L'udienza dibattimentale, fissata dal giudice, dovrà
svilupparsi secondo modalità il più possibile semplificate,
incrementando le possibilità di utilizzazione degli atti
raccolti nel corso delle indagini.
In questa ottica di semplificazione, dovranno essere
ristrette le ipotesi di connessione dei procedimenti, essere
ampliati i casi di sanatoria delle nullità; la stessa presenza
della parte civile dovrà essere esclusa.
Anche nell'ambito degli atti preliminari al dibattimento,
il giudice di pace dovrà favorire la composizione bonaria dei
conflitti, conciliando le parti ed indicando modalità di
riparazione del danno cagionato, favorendo, così,
l'operatività di nuove ipotesi di estinzione del reato
conseguenti, appunto, a misure risarcitorie. In questo modo
verrà esaltata la vocazione conciliativa di questo giudice.
E' stata infine prevista l'introduzione di un meccanismo
di definizione del procedimento, mutuato dal processo
minorile, nelle ipotesi in cui l'episodicità della condotta,
unita alla particolare tenuità del fatto-reato, denoti la
marcata assenza di un particolare disvalore del fatto e,
quindi, la necessità di tener conto, nell'ambito di un
"trattamento personalizzato", di particolari interessi
costituzionalmente protetti quali quelli collegati ad esigenze
di lavoro, di studio, di famiglia o di salute.
Norme particolari regoleranno anche gli effetti delle
iscrizioni delle sentenze nel casellario giudiziale.
L'articolo 5, come si è anticipato, prevede l'abrogazione
del Capo III della legge n.374 del 1991. L'articolo 6, infine,
delinea il procedimento di adozione del decreto legislativo,
ponendo il Parlamento nella condizione di esprimere ulteriori
valutazioni all'atto dell'espressione del parere sul relativo
schema che verrà predisposto.
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