| Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
mira a qualificare una svolta tanto doverosa quanto
improrogabile in materia di controlli amministrativi da parte
delle regioni sugli atti degli enti locali.
L'articolo 130 della Costituzione sancisce che un organo
della regione, costituito nei modi stabiliti da legge della
Repubblica, esercita, anche in forma decentrata, il controllo
di legittimità sugli atti delle province, dei comuni e degli
altri enti locali: solo in casi determinati dalla legge può
essere esercitato il controllo di merito.
La materia è stata disciplinata dalla legge 10 febbraio
1953, n. 62, in seguito radicalmente modificata dalla legge 8
giugno 1990, n. 142; peraltro, taluni statuti e molte leggi
regionali hanno dettato ulteriori norme in materia, suscitando
una significativa produzione giurisprudenziale da parte della
Corte costituzionale che, affrontando la questione della
competenza del legislatore regionale in materia, se dapprima
parlò di potestà normativa regionale volta a regolare gli
aspetti organizzativi interni dell'organo di controllo, ammise
successivamente interventi normativi incidenti anche sui
caratteri funzionali dello stesso fino ad arrivare ad
acconsentire al legislatore regionale di assoggettare al
controllo del Comitato atti di enti diversi da quelli
individuati dall'articolo 130 della Costituzione.
Peraltro, è opportuno evidenziare che la legge n. 142 del
1990 solo in parte sembra recepire l'evoluzione, in qualche
modo di progressiva apertura, in tema di competenza regionale
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circa l'esercizio della funzione di controllo sugli atti degli
enti locali; infatti, le competenze riservate dalla legge alla
legislazione regionale sembrano essere solo di natura
organizzatoria: "la legge n. 142 del 1990 sembra aver ignorato
non solo le leggi regionali che già avevano positivamente
disciplinato la materia dei controlli in ordine a vari
profili, ma anche le indicazioni ormai univoche della dottrina
e della Corte costituzionale. Il legislatore sembra così
essere ritornato alle vecchie posizioni antiregionaliste che
costituivano l'originario orientamento adottato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 40 del 1972, ormai
anacronistiche e non più rispondenti alla realtà effettuale."
(Lolli).
Tale schizofrenia nell'attuazione della norma
costituzionale sembra derivare da un latente disagio in
relazione alla adeguatezza del sistema dei controlli come
regolato dalla Costituzione medesima.
L'inadeguatezza viene registrata in corrispondenza con
l'esigenza, ormai inderogabile, di superare gli schemi
centralisti concepiti nella nostra Costituzione che, per
quanto attiene all'aspetto in esame, producono
un'inaccettabile compressione dell'autonomia e dell'identità
degli enti locali, con un'ingerenza statale e regionale del
tutto sproporzionata e addirittura non corrispondente al
disegno del Costituente e, in ogni caso, stridente con
l'auspicata, e non più rinviabile, riforma della forma di
Stato in senso federale.
A ciò si aggiunga che, vigente la legge n. 62 del 1953,
già era stato rilevato che essa aveva avuto "il torto di aver
inserito in seno all'organo all'uopo previsto (Comitato
regionale di controllo) un rappresentante dello
Stato-amministrazione, facendone così, sostanzialmente, un
organo misto statale-regionale. Tale torto ha tuttavia una
spiegazione nel fatto che, per tale via, la legge ha cercato
di attenuare un difetto del sistema previsto dalla
Costituzione: quello di abbandonare in balìa di un ente
politico, quale è la regione, col rischio di farlo strumento
di azione politica, il controllo di legittimità (che per
natura dovrebbe essere obiettivo e neutrale) nei confronti di
enti come i comuni e le province, i quali non sono
subregionali, e di perpetuare in tal modo (sia pure ormai in
persona delle regioni) un remoto inconveniente che aveva
caratterizzato in precedenza il controllo prefettizio "di
legittimità"" (A.M. Sandulli).
Nonostante tali notazioni, la legge del 1990 ha reiterato
tale anomalia, imponendo l'improrogabilità della riforma che
la presente proposta elabora.
Si ritiene dunque indispensabile superare l'attuale
sistema dei controlli al fine di garantire all'ente locale la
pienezza del ruolo che deve necessariamente rivestire in un
ordinamento che valorizza al massimo grado le ricchezze e le
risorse del Paese e che si conformi alla prospettiva
comunitaria che ha solennizzato al massimo grado, con la sua
codificazione nel Trattato di Maastricht, il principio di
sussidiarietà in base al quale è una violazione dell'ordine
naturale che un'associazione più ampia e più importante si
arroghi funzioni che possono essere svolte con efficienza da
gruppi più piccoli e di rango inferiore.
A livello istituzionale, tale canone si muove da un'idea
semplice: uno Stato o una federazione di Stati detiene
nell'interesse comune soltanto le competenze che gli
individui, le famiglie, le imprese e le collettività locali e
regionali non possono esercitare isolatamente.
In questi termini, sembra opportuno ricordare che la mai
tanto sufficientemente valorizzata "Carta europea
dell'autonomia locale", firmata a Strasburgo il 15 ottobre
1985 dagli Stati membri del Consiglio d'Europa e resa
esecutiva in Italia con legge 30 dicembre 1989, n. 439,
sanziona il principio per il quale "ogni verifica
amministrativa degli atti delle collettività locali deve di
regola avere come unico fine di assicurare il rispetto della
legalità e dei principi costituzionali" e in base al quale "la
verifica amministrativa delle collettività locali deve essere
esercitata nel rispetto di un equilibrio tra l'ampiezza
dell'intervento dell'autorità di controllo e dell'importanza
degli interessi che essa intende salvaguardare" (articolo 8),
imponendo dunque una rigorosa ponderazione delle priorità al
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fine di non produrre un insanabile contrasto con il canone
inderogabile dalla stessa Carta riconosciuto in base al quale
"le autonomie locali costituiscono uno dei principali
fondamenti di ogni regime democratico".
La Carta sancisce altresì che "il diritto dei cittadini a
partecipare alla gestione degli affari pubblici fa parte dei
princìpi democratici comuni a tutti gli Stati membri del
Consiglio d'Europa" e sanziona il riconoscimento del principio
per il quale "a livello locale il predetto diritto può essere
esercitato il più direttamente possibile".
In aggiunta, gli Stati membri statuiscono che "l'esistenza
di collettività locali investite di responsabilità effettive
consente un'amministrazione efficace e vicina al cittadino" e
proclamano che "la difesa ed il rafforzamento dell'autonomia
locale nei vari Paesi europei rappresenta un importante
contributo alla edificazione di un'Europa fondata sui princìpi
della democrazia e del decentramento del potere".
Tale rafforzamento e tale difesa vengono intese come
conferimento agli organi decisionali democraticamente
costituiti di "una vasta autonomia per quanto riguarda le loro
competenze, le modalità di esercizio delle stesse ed i mezzi
necessari all'espletamento dei loro compiti istituzionali".
In base a questi canoni di inderogabile applicazione,
l'attuale sistema dei controlli sugli atti degli enti locali
denota una evidente incongruenza con la dinamica
dell'esperienza comunitaria e con la tendenziale evoluzione
della nostra forma di Stato in senso federale.
Se ne auspica quindi l'immediato superamento attraverso
forme che restituiscano soprattutto al comune la pienezza del
ruolo fondamentale che esso riveste all'interno di quella
dinamica e di quella tendenziale evoluzione.
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