| Onorevoli Colleghi! - Lo scopo della presente proposta
di legge è quello di pervenire all'abrogazione dei primi due
commi dell'articolo 842 del codice civile e contemporaneamente
di attuare la nuova disciplina dell'accesso ai fondi agricoli
da parte dei titolari di licenza di caccia, prevista
dall'ultima legge sulla caccia (legge 11 febbraio 1992, n.
157), garantendo il rispetto degli interessi dei produttori
agricoli ed eliminando ogni possibile conflittualità con il
mondo venatorio.
Com'è noto è in atto la procedura referendaria per
l'abrogazione dei primi due commi dell'articolo 842 del codice
civile, che vietano al proprietario di un fondo agricolo di
impedire che vi si acceda per l'esercizio dell'attività
venatoria, salvo che non si tratti di fondo chiuso a norma di
legge o che in esso vi siano colture suscettibili di danno.
Rischi e contraddizioni di una semplice abrogazione.
La coincidenza della richiesta referendaria con quella
avanzata in questa sede si spiega con la necessità che si
avverte di evitare le gravi contraddizioni che potrebbe
provocare la semplice cancellazione della norma suddetta, in
seguito al voto popolare, senza adeguate misure legislative
volte ad assicurare la certezza della normativa di risulta e
la disciplina già contenuta nella legge n. 157 del 1992, da
esplicitare, per quanto compete al legislatore statale, con un
limitato intervento legislativo.
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Non è questa la sede per esprimere tutte le argomentazioni
che da tempo investono la questione dell'abuso e delle
conseguenti storture che riguardano l'istituto del
referendum abrogativo, ma le riserve critiche non
possono che accentuarsi in presenza di una molteplicità di
quesiti referendari non sempre sorretti dalla consapevolezza
dei sottoscrittori.
Nel caso dell'articolo 842 del codice civile, il
referendum, anche se esplicitamente rivolto a caducare
una singola norma, rischia in effetti di ostacolare
irrazionalmente un diverso sistema normativo, non sottoposto a
referendum, provocando gravi contraddizioni
nell'ordinamento vigente.
In caso di vuoto legislativo e di contraddizioni nella
legislazione di risulta, a seguito di abrogazione
referendaria, come è stato affermato dalla Corte
costituzionale, è sempre possibile non solo un successivo
giudizio di costituzionalità, ma l'intervento del Parlamento
allo scopo di colmare i vuoti normativi e di armonizzare la
legislazione al voto popolare. Appare evidente che nel medio
periodo si potrebbe verificare una fase di grave incertezza,
che può essere evitata con una scelta preventiva da parte del
Parlamento.
Il fine della presente proposta di legge è pertanto quello
di scongiurare difficoltà interpretative e tensioni sociali
non indifferenti.
Il pericolo più grave: il ritorno della caccia alla
proprietà agricola.
La più grave contraddizione che potrebbe emergere senza
che il legislatore preventivamente dirima ogni controversia
interpretativa circa i suoi effetti giuridici, sarebbe
costituita dall'ipotizzata riconsegna in capo alla proprietà
agricola del diritto di caccia, non cancellandolo ma
trasformandolo in diritto "esclusivo e proprietario". Si
sostiene infatti che con l'abrogazione, in sé considerata, dei
primi due commi del citato articolo 842 del codice civile si
ristabilirebbe il principio del vecchio articolo 712 del
codice civile del 1865 e si assoggetterebbe l'esercizio della
caccia alla volontà del singolo proprietario agricolo. Si
tornerebbe così ad avere il cosiddetto ius excludendi
alios, retrocedendo per tale aspetto l'ordinamento civile
verso una concezione assolutistica della proprietà
fondiaria.
Dalla moderna logica dei limiti alla proprietà
nell'interesse pubblico o del sistema dei vincoli, a contenuto
urbanistico, archeologico, culturale, paesaggistico o legati
al cosiddetto "accesso alla natura", si compirebbe un salto
all'indietro incompatibile con il nostro ordinamento e la
coscienza pubblica.
Il ristabilimento dello ius excludendi porterebbe
all'interferenza privata sul prelievo faunistico, oggi
regolato da una legge che garantisce, oltre che l'appartenenza
della fauna selvatica al patrimonio indisponibile dello Stato
(articolo 1 della legge n. 157 del 1992), la gestione
pubblicistica e collettiva dell'esercizio venatorio.
La legge, che regola la caccia in regime di concessione,
prevede infatti la tutela della produzione agricola rispetto
alla stessa caccia (articolo 1, comma 2, della legge n. 157
del 1992) nel quadro del potere programmatorio delle province
e delle regioni. Non v'è dubbio quindi che l'abrogazione
referendaria, in sé circoscritta, non porterebbe a soluzioni
positive né ad innovazioni significative del sistema che, del
resto, non sono da attendersi dall'uso dello strumento
referendario soprattutto quando abbia un oggetto così
limitato.
Limitatezza che contrasta con l'ambito normativo così
ampio, che annovera la legge n. 157 del 1992 tra le grandi
riforme economico-sociali, che ha cambiato così profondamente
lo stesso regime precedente della "caccia controllata" ed ha
sostituito, per quanto riguarda l'accesso ai fondi agricoli,
lo schema privatistico del codice civile con quello
pubblicistico basato sulla programmazione del territorio.
La normativa in vigore sulla caccia, con le disposizioni
contenute nell'articolo 15, ha superato lo schema normativo in
cui era prevalente il rapporto tra il singolo proprietario
agricolo e il titolare della licenza di caccia. In forza
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dell'articolo 15 della legge 11 febbraio 1992, n. 157, lo
strumento giuridico che si frappone tra i due soggetti,
soprattutto per quanto attiene all'accesso sui fondi a scopo
di caccia, è rappresentato dal piano faunistico-venatorio, che
applica i criteri di tripartizione dell'intero territorio
agro-silvo-pastorale in grandi comparti differenziati in zone
protette, in zone di riproduzione faunistica e di caccia
riservata e in quelle destinate alla caccia programmata.
Solo in queste ultime è possibile l'accesso per
l'esercizio venatorio.
Se questa disciplina venisse sconvolta allora si potrebbe
configurare, assieme al connotato signorile e privatistico
della caccia, una concezione che, fuori da ogni progetto
complessivo (sorretto dal binomio inscindibile: protezione
faunistica - caccia programmata) tornerebbe a retrocedere la
caccia a mera cattura e abbattimento della selvaggina per di
più sottoposta al potere dispositivo della proprietà.
Le colture agricole protette dalla legge n. 157 del
1992.
Nella legge n. 157 del 1992 è inoltre presente un'ampia
tutela della produzione agricola quale bene comparato in modo
primario rispetto alla stessa caccia; tanto che la protezione
legale delle colture agricole non è più ristretta alla sola
necessità di protezione delle "colture in atto che siano
suscettibili di danno".
L'articolo 15 della citata legge n. 157 del 1992 sposta
l'asse della tutela delle produzioni agricole, al di fuori del
"criterio unico" fissato dal codice civile, introducendo una
gamma di motivi più ampia per poter richiedere, da parte dei
titolari di fondo agricolo, l'apposizione del "divieto di
caccia".
L'articolo 15 (comma 4) prescrive infatti che siano
salvaguardate le colture agricole specializzate, nonché le
produzioni agricole condotte con sistemi sperimentali o a fini
di ricerca scientifica ovvero "quando vi sia motivo di danno o
di disturbo ad attività di rilevante interesse economico,
sociale o ambientale" e consente in tali casi, da specificarsi
con norme regionali, di avanzare richiesta di apposizione di
tabelle indicanti il divieto di caccia.
Inoltre, è direttamente vietato dalla legge (articolo 15,
comma 7) l'esercizio venatorio di coltivazione (a prescindere
dal pericolo di danno). La stessa norma precisa che si
intendono comunque in attualità di coltivazione: i terreni con
coltivazioni erbacee da seme; i frutteti specializzati; i
vigneti e gli uliveti specializzati fino alla data del
raccolto; i terreni coltivati a soia e a riso, nonché a mais
per la produzione di seme sino alla data del raccolto.
Inoltre, altri terreni in attualità di coltivazione
potranno essere individuati dalle regioni, sentite le
associazioni professionali degli agricoltori, in relazione
all'esigenza di protezione di colture specializzate o
intensive. Così alle regioni è rimessa la disciplina dei
divieti di caccia sui terreni con presenza di bestiame allo
stato brado o semibrado.
La rilevanza della volontà del proprietario agricolo è
prevista (articolo 10, comma 14) nel caso dell'istituzione
delle zone faunistiche protette o destinate al ripopolamento o
a riproduzione naturale della selvaggina, laddove è previsto
che il dissenso qualificato dei produttori agricoli impedisca
l'istituzione di tali zone.
Oltre a ciò l'articolo 14 della citata legge n. 157 del
1992 prevede la partecipazione degli agricoltori agli organi
direttivi degli "ambiti di caccia", con il compito di
promuovere la ricognizione delle risorse ambientali e
faunistiche e gli interventi per il miglioramento degli
habitat. A tali organi è anche commesso il compito di
attribuire gli incentivi economici agli agricoltori
finalizzati all'incremento della fauna selvatica e alla difesa
preventiva delle coltivazioni passibili di danneggiamento
(articolo 14, comma 11).
Il rapporto del cacciatore con il territorio.
L'insieme della normativa è comunque ispirata ad un
criterio pubblicistico, a tutela degli interessi generali;
criterio che non solo investe il settore agricolo interessato
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dalla programmazione ma vincola i titolari di licenza di
caccia entro un quadro di limiti e di compatibilità che, oltre
alle garanzie che circondano la concessione del diritto di
caccia, consistono nella rigorosa delimitazione dei mezzi di
caccia, nei vincoli di calendario e in quelli relativi alle
giornate di caccia, con l'introduzione, assieme al tesserino
regionale, del legame del cacciatore con il territorio.
Questo rapporto, con l'ambito venatorio di pertinenza,
convive con l'indice relativo al numero ammissibile di
cacciatori rapportato all'ambiente naturale, per cui si esce
dalle proclamazioni legislative e si entra nell'area della
strumentazione giuridica volta ad attuare i princìpi sanciti
nell'articolo 1 della stessa legge che regola l'esercizio
dell'attività venatoria, "purché non contrasti con l'esigenza
di conservazione della fauna selvatica e non rechi danni
effettivi alle produzioni agricole".
A tali fini è predisposta dalla legge una razionale
distribuzione del diritto di caccia, non già con criteri
compensativi tra regioni ovvero in considerazione
dell'interesse dei titolari di licenze di caccia, ma in
funzione delle compatibilità ambientali, con procedure che
prevedono il contributo qualificato dell'Istituto nazionale
per la fauna selvatica. A questo istituto è commesso anche il
compito di proporre progetti di ricostruzione e miglioramento
degli ambienti naturali.
La legge n. 157 del 1992 è anche la migliore legge
ambientalista.
Sotto il profilo ambientalistico si può dire che questa
legge costituisca una possibilità eccezionale e reclama, per
la sua completa attuazione, l'attività consultiva e di
pressione costante delle associazioni venatorie e soprattutto
di quelle ambientaliste.
Non si deve infatti sottovalutare il fatto che la legge in
questione sia l'unica in Italia che preveda una serie di
interventi sugli ambienti naturali, che prescindono
dall'interesse proprietario e dalla sussistenza di un danno
causato da eventi colposi o dolosi.
Le norme della legge n. 157 del 1992 sono rivolte inoltre
ad allargare all'ambito sociale il controllo ambientale e si
volgono al superamento del concetto risarcitorio del danno
ambientale anche al di fuori dell'esigenza di tutela della
"salute" umana.
Si tratta di interventi concreti rivolti ad attuare lo
stesso articolo 25 dell'Atto unico europeo (Gazzetta
Ufficiale n. 123 del 29 dicembre 1986) che impone di
"garantire un'utilizzazione accorta e razionale delle risorse
naturali".
Dalla nozione "produttivistica" e "paesaggistica"
dell'ambiente si profila un passaggio di qualità nel
considerare la rilevanza della tutela degli habitat
naturali in quanto tali, anche al di là della stessa
protezione costituzionale e legislativa in vigore, tuttora
incentrata sulla qualità della vita e della salubrità
dell'ambiente riferibile alla lesione di interessi umani.
Sia pure in funzione della caccia programmata è introdotta
una protezione della natura come interesse della collettività
ed emerge l'adozione, in sede legislativa, del principio
dell'"esauribilità" delle risorse naturali sia rispetto alla
fauna che agli ambienti dove essa possa sostare, nidificare,
riprodursi e trasmigrare.
La legge n. 157 del 1992 ha ampliato la definizione
dell'articolo 810 del codice civile che concepisce quali
"beni" soltanto quelli riferibili a diritti di uso o di
appartenenza e ha stabilito misure che discendono dalla
consapevolezza di una crisi profonda che esiste nel rapporto
tra uomo e natura al di sopra della logica ristretta
dell'intervento riparatore successivo al danno ambientale
causato da condotte antigiuridiche.
Si vedano, in proposito, gli articoli della legge n. 157
del 1992 che riguardano i piani di miglioramento ambientale
(articolo 10, comma 7), gli incentivi economici ai conduttori
di fondi rustici per il miglioramento degli habitat
(articolo 14, comma 11); il contributo economico agli
agricoltori rapportato alle misure dirette alla tutela e alla
valorizzazione dell'ambiente (articolo 15, comma 1); la
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subordinazione delle concessioni per l'istituzione di aziende
faunistico-venatorie ai programmi di conservazione e
ripristino ambientale (articolo 16, comma 1, lettera
a).
Normative che costituiscono un'originale strumentazione
per la protezione naturalistica e che permettono tra l'altro
l'intervento sociale e delle associazioni nella "gestione"
delle risorse naturali (articolo 14) unitamente alle verifiche
tecniche che sono previste e alla vigilanza non più solo
venatoria ma ambientale che consente un più ampio controllo
del territorio (articolo 27, commi 6 e 7).
Superamento dell'articolo 842 del codice civile.
Da questo pur sommario richiamo alla normativa vigente, si
evince chiaramente il carattere del sistema nel quale è
collocato l'articolo 15 della stessa legge n. 157 del 1992
che, se attuato tempestivamente e coerentemente, rende del
tutto superata la norma contenuta nell'articolo 842 del codice
civile, con una ben diversa razionalità e con un contenuto che
non attiene più al rapporto privato tra il proprietario del
fondo e il cacciatore.
In definitiva, si può affermare che l'articolo 15 della
legge n. 157 del 1992 abbia preceduto l'abrogazione
dell'articolo 842 del codice civile sostituendovi una nuova
disciplina dell'accesso ai fondi per uso venatorio.
La proposta che qui si avanza è rivolta quindi a rendere
pienamente e coerentemente operante la nuova normativa e ad
abrogare l'articolo 842 del codice civile nonché il
riferimento ad esso contenuto, a scopo ricognitivo, nel testo
della legge n. 157 del 1992, con ciò muovendosi in direzione
della richiesta referendaria.
Tale proposta riteniamo sia efficace al fine di evitare la
celebrazione del referendum accogliendone l'istanza
fondamentale contenuta nel quesito abrogativo.
Infine, occorre considerare che, pur essendo la materia
sottoposta al voto popolare attinente alle disposizioni sulla
proprietà fondiaria, l'intento sottostante dei promotori è in
definitiva quello di frapporre ostacoli all'esercizio della
caccia. Tale intento tuttavia non verrebbe affatto realizzato
in termini di uguaglianza ed equità sociale, ma porterebbe
alla privatizzazione o all'eventuale commercializzazione del
rapporto agricoltore-cacciatore. Al contrario, solo la
programmazione differenziata del territorio può, con
efficacia, portare ad una razionale limitazione e
redistribuzione dell'accesso ai fondi per uso di caccia.
Ossia l'arbitraria diffusione dello ius excludendi
come tale non porterebbe che a contrastare l'efficacia
della programmazione venatoria e nel contempo a produrre un
regime di caccia anomalo e più disordinato, con ciò
contrastando nella sostanza l'intento che ispira i promotori
del referendum abrogativo dell'articolo 842 del codice
civile.
Disciplina dell'accesso ai fondi.
Si consideri, per quanto riguarda l'accesso ai fondi, che
l'articolo 15 della legge n. 157 del 1992 non prevede certo
l'accesso indiscriminato dei cacciatori sui fondi agricoli, ma
consente di accedere solo a quei fondi che costituiscono una
quota parte del territorio regionale e non siano soggetti a
tabellazione autorizzata dalle regioni e non siano chiusi a
norma di legge.
Tali limiti assieme a quelli riguardanti le zone di
protezione faunistica sono elementi integranti di un insieme
inscindibile che si inquadra organicamente nella potestà
programmatoria delle regioni.
Cosa chiediamo al nuovo Parlamento.
E' pertanto rimessa alla responsabile valutazione del
Parlamento, dei gruppi parlamentari, delle forze politiche,
nonché delle associazioni rappresentative del mondo agricolo e
di quello venatorio, nonché delle formazioni ambientaliste, la
necessità di un limitato intervento legislativo che assuma
l'obiettivo non soltanto di evitare il referendum ma di
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accompagnare l'abrogazione richiesta con una disciplina
sostitutiva che rafforzi i contenuti dell'articolo 15 della
legge n. 157 del 1992.
La necessità di tale circoscritto intervento del
legislatore nazionale deriva anche dal fatto che la citata
legge sulla caccia è prevalentemente una legge di princìpi, da
applicare con leggi regionali già emanate o in corso di
emanazione, per cui occorre meglio definire ed esplicitare i
princìpi direttivi che, nel caso, riguardano l'area dei
diritti soggettivi attinenti alla proprietà fondiaria e
compete pertanto al legislatore statale di formulare.
Sussiste quindi un giusto motivo per consigliare un
intervento del Parlamento che preceda l'evento referendario e
che espliciti la nuova ratio della disciplina contenuta
nell'articolo 15 e soprattutto ne garantisca l'immediata
precettività.
La presente proposta di legge è formulata con le seguenti
connotazioni e finalità:
a) abrogazione del primo e secondo comma
dell'articolo 842 del codice civile, nonché del secondo
periodo del comma 11 dell'articolo 15 della legge 15 febbraio
1992, n. 157;
b) unificazione dei termini per i reclami e le
opposizioni previsti dall'articolo 10, comma 14, e
dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 157 del 1992, nella
misura di trenta giorni;
c) stabilire l'obbligo della pubblicazione
dell'intero piano faunistico venatorio, in analogia a quanto
già previsto dall'articolo 10 della stessa legge per la
deliberazione concernente le zone protette da vincolare;
d) recare certezza dei diritti nonché degli
effetti giuridici della nuova disciplina, in capo ai singoli
soggetti interessati.
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