| Onorevoli Deputati! - Il decreto-legge che il
Governo ha l'onore di presentare in Parlamento per la
conversione costituisce adempimento di uno dei principali
obiettivi del programma governativo. Esso è giunto ad una
ulteriore doverosa reiterazione da parte del Governo, data
l'assenza di qualunque, seppure provvisorio, indirizzo
parlamentare in materia, ferme rimanendo le modifiche di
carattere meramente tecnico e alcune disposizioni di natura
interpretativa già introdotte.
La ragione di fondo
dell'assunzione dell'impegno è costituita dall'esigenza
primaria di tutelare il cittadino nella sua massima e più
significativa espressione politica. A questo scopo si è
ritenuto di dovere dare certezza e serenità alle campagne
elettorali in modo da assicurare a tutti libertà e
consapevolezza nel processo di formazione ed espressione della
loro volontà politica ed elettorale ed ai contendenti parità
di condizioni nella competizione, con riguardo all'accesso ed
all'utilizzo dei mezzi di comunicazione di massa.
Per realizzare tali scopi, il Governo si è reso conto di
dovere apprestare misure di efficacia operativa già durante la
campagna elettorale, dato che la vigente normativa, pur non
del tutto inadeguata dal punto di vista della disciplina
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sostanziale, non ha dato buona prova di sé quanto
all'incisività dell'impianto sanzionatorio.
La proposta normativa del Governo tocca i seguenti
aspetti principali:
l'estensione della normativa a tutte le campagne
elettorali;
l'individuazione di precise fattispecie nelle forme di
utilizzo del mezzo di comunicazione di massa a fini
elettorali;
l'estensione del periodo "protetto" e la graduazione
temporale al suo interno dei limiti all'azione elettorale a
tutela della parità;
l'introduzione di misure di reintegrazione
dell'equilibrio nella competizione elettorale e la previsione
di sanzioni adeguate alle diverse infrazioni, di cui sia
ragionevolmente ipotizzabile una assai celere applicazione,
così da prevenire gli attentati ad una campagna imparziale;
la definizione degli spazi di parità sufficientemente
articolata da adattarsi a qualsiasi tipo di competizione;
il rafforzamento della posizione del Garante per la
radiodiffusione e l'editoria ed il riconoscimento di un
congruo ruolo ai Comitati regionali per i servizi
radiotelevisivi (Corerat).
Scendendo all'esame dell'articolato, l'articolo 1, al
comma 1, delimita il campo di applicazione del provvedimento
proposto: esso disciplina le modalità di accesso ai mezzi di
comunicazione di massa da parte dei candidati e delle forze
politiche durante lo svolgimento di ogni tipo di campagna
elettorale (politica, amministrativa, europea, referendaria),
affinché tale accesso avvenga in condizioni paritarie per
ciascuno di tali soggetti. Per la definizione sostanziale
della parità di trattamento si rinvia all'articolo 10. La
finalità della normativa introdotta consiste nell'assicurare,
oltre alle citate condizioni di parità per l'accesso ai mezzi
di comunicazione, anche l'imparzialità del mezzo informativo
rispetto a tutti i competitori nella campagna elettorale in
corso, finalità, questa, posta alla base dell'intero sistema
dell'informazione radiotelevisiva già dalla legge 6 agosto
1990, n.223 (si veda l'articolo 1, comma 2, di quella legge).
Gli articoli 2 e seguenti disciplinano le più rilevanti forme
di espressione dei soggetti politici durante la campagna
elettorale. Si è ritenuto di ricorrere ad una distinzione
tipologica di tali forme, sulla scorta dell'elaborazione in
proposito proveniente sia dalla legge 10 dicembre 1993, n.
515, sia dai più recenti provvedimenti attuativi emanati dal
Garante per la radiodiffusione e l'editoria. Sono così
individuabili almeno tre distinte fattispecie:
la propaganda elettorale, che ha ad oggetto
prevalentemente la presentazione dei candidati e dei programmi
di ciascun soggetto politico, oltre che, più in generale,
degli elementi caratterizzanti di questo;
la pubblicità elettorale, consistente nella diffusione
di messaggi "brevi" avente carattere essenzialmente
illustrativo e nettamente differenziata dalla contestualmente
vietata pubblicità elettorale denigratoria e surrettiziamente
suggestiva;
l'informazione elettorale, che comprende i servizi e gli
altri programmi informativi radiotelevisivi aventi ad oggetto
la competizione elettorale.
La disciplina sostanziale della propaganda elettorale si
rinviene nell'articolo 2. La disposizione, al comma 1,
individua le forme in cui si può svolgere la propaganda
elettorale, tanto sulla stampa quanto nella programmazione
della concessionaria pubblica e delle emittenti private. In
sede di reiterazione è parso opportuno chiarire esplicitamente
che gli annunci relativi a propaganda svolta con mezzi diversi
dai "mass-media" (quali, ad esempio, comizi di piazza) non
sono disciplinati dal presente decreto-legge.
Tale disciplina è efficace per tutta la durata del periodo
cosiddetto "protetto", che si estende dal giorno in cui sono
convocati i comizi elettorali fino all'ultimo giorno in cui è
consentita la propaganda, fino a quando, cioè, si chiude la
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campagna elettorale (comma 4). Può essere utile ricordare che
i procedimenti elettorali hanno una durata variabile, a
seconda della consultazione cui essi sono preordinati, da 70 a
45 giorni. Rispetto alla disciplina della citata legge n.
515 del 1993, dunque, appare sensibilmente ampliata la durata
del periodo protetto, a maggiore tutela della parità di
trattamento di tutti i contendenti politici.
E' stato
introdotto il principio che la propaganda elettorale è
gratuita per ogni mezzo di comunicazione, pubblico e privato
(articolo 2, comma 2). Si dispone inoltre l'obbligo di
rispetto del principio della parità di trattamento (analoga ma
più articolata disposizione, comprensiva anche dell'offerta di
pubblicità elettorale, per le emittenti private e gli editori
si rinviene all'articolo 4). Si stabilisce, inoltre, che la
propaganda sia collocata in spazi, all'interno della testata o
della programmazione, adeguatamente riconoscibili dal lettore
o dallo spettatore e autonomi rispetto agli articoli od alle
trasmissioni residue. Secondo l'articolo 3, la pubblicità
elettorale consiste - come si è detto - nell'esposizione, in
forma breve, degli elementi oggettivi caratterizzanti il
soggetto politico. Essa si può realizzare nella forma dello
spot radiotelevisivo ovvero in quella dell'inserzione
sulla stampa. A fronte dell'attuale divieto (articolo 2,
comma 1, della legge n. 515 del 1993) per un periodo limitato
a trenta giorni si è ritenuto di ampliare notevolmente il
periodo protetto (che, anche in questo caso, inizia dal
momento della convocazione di comizi), specificando
maggiormente la portata del divieto di pubblicità elettorale.
E' sancito, in particolare, il divieto di pubblicità
elettorale per la concessionaria pubblica, mentre si è
disposta la facoltatività per la stampa e le emittenti
private.
Anche per questi ultimi mezzi di comunicazione resta fermo
il divieto di qualsiasi forma di pubblicità negli ultimi
trenta giorni della campagna, per consentire un periodo di
libera riflessione all'elettorato, ed è introdotto un apposito
divieto di diffusione di pubblicità relative a consultazioni
successive a quella per cui è in corso di svolgimento la
campagna elettorale in cui vi sia il pericolo della reciproca
influenza tra le campagne. Questa disposizione non trova
applicazione nei confronti delle consultazioni referendarie in
ottemperanza agli indirizzi emersi nella sentenza della Corte
costituzionale n. 161 del 1995, alla quale ci si è adeguati
anche con riferimento all'ammissibilità dei messaggi
pubblicitari per tutta la durata della campagna referendaria.
Queste modifiche sono state confermate nel presente decreto.
Per il precedente periodo, si è inoltre vietato il ricorso:
alla pubblicità (nonché alla propaganda) con
prospettazioni comunque false, sia che miri a favorire un
soggetto politico sia che miri a lederne un altro;
a quella denigratoria;
più in generale, a quella mirante ad offrire un'immagine
negativa, cioè lesiva dei diritti della persona, di un altro
contendente nella campagna elettorale usando tecniche idonee a
suggestionare gli elettori.
Così specificato il divieto, si è ritenuto di ammettere -
ma appunto solamente fino al trentunesimo giorno prima delle
elezioni - forme di pubblicità corretta, in quanto avente
specifico contenuto informativo, seppure in forma concisa. La
ragione di questa scelta legislativa risiede nell'opportunità
di consentire all'elettorato una maggiore conoscibilità delle
diverse forze, specie se partecipanti a nuovi o vecchi
raggruppamenti politici. Si è altresì disposto che gli spazi
di pubblicità elettorale, tanto sulla stampa quanto nel mezzo
radiotelevisivo, siano immediatamente riconoscibili come
messaggi di pubblicità elettorale. La collocazione di questi
spazi deve essere tale che essi siano percepibili come spot
ed inserzioni elettorali nettamente distinti rispetto alla
ordinaria pubblicità commerciale. Al Garante è attribuito il
compito di individuare in concreto le modalità di distinzione
della pubblicità elettorale da quella commerciale.
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La regolamentazione concreta delle modalità di accesso alla
stampa ed alla radiodiffusione viene lasciata alla Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi radiotelevisivi ed al Garante, ciascuno secondo le
proprie competenze istituzionali.
La Commissione ed il Garante, nell'adottare la
regolamentazione relativa alla propaganda elettorale, dovranno
specificamente tenere conto dei codici deontologici che
eventualmente siano stati adottati dagli operatori del settore
della comunicazione di massa.
Al Garante è altresì affidato il compito di individuare
quali siano, in concreto, i mezzi radiotelevisivi ed
editoriali concretamente rilevanti nella competizione
(articolo 16, comma 1). Ciò è particolarmente significativo
qualora si tratti di campagna elettorale per competizioni a
carattere strettamente locale, onde evitare una indiscriminata
(e non necessaria) applicazione della normativa in esame.
Per quanto concerne le condizioni di accesso agli spazi di
propaganda e pubblicità offerti dalle emittenti private e
dagli editori, è disposto il necessario rispetto del principio
della parità di trattamento dei soggetti politici (la nozione
sarà esplicitata nell'articolo 10), sia con riferimento alla
quantità di spazi e tempi, sia con riferimento alle tariffe,
laddove previste (articolo 4, comma 1).
E' stata poi prevista una norma "organizzativa" comune
alle due forme di promozione della propaganda e della
pubblicità (articolo 4, comma 2). Si prevede che editori ed
emittenti private disponibili a offrire spazi di propaganda o
pubblicità diano tempestiva comunicazione della circostanza al
pubblico, secondo apposite modalità provenienti dal Garante,
indicando inoltre il domicilio eletto ai fini della presente
normativa. E' affidata ad una reciproca consultazione tra
Commissione parlamentare e Garante, nell'ambito della
rispettiva competenza e tenuto conto di eventuali codici
deontologici originanti dagli operatori, la definizione dei
criteri concernenti le caratteristiche della propaganda ed i
criteri di offerta della pubblicità elettorale.
Per la pubblicità elettorale, in particolare, rispetto
alla stampa e alle emittenti private, il Garante provvede a
regolamentare l'offerta degli spazi nonché le modalità del
loro utilizzo, con particolare riferimento al limite di
"martellamento" ed alle fasce orarie di diffusione (articolo
4, comma 3). Tale regolamentazione dovrà concernere, ancora,
il numero massimo degli spot e delle inserzioni per
ciascun soggetto politico, sia esso individuale o collettivo,
nonché le connesse caratteristiche, quali durata, dimensione e
collocazione. L'applicazione della norma, anche alla luce di
passate, seppure non identiche, esperienze, potrà dare luogo a
non agevoli problemi tecnici e quindi a spazi di
discrezionalità amministrativa, che debbono essere coperti
alla stregua del fondamentale criterio dell'imparzialità,
intesa nel caso come parità di condizioni, assunto dal
presente decreto. Il Garante dovrà quindi provvedere,
utilizzando tale discrezionalità, ad un'applicazione
complessiva dei criteri di cui all'ultima parte dell'articolo
4, che tenga conto sia di ciascuno di essi sia del loro
effetto sinergico a tutela dell'indicato principio di parità
di trattamento.
Un indirizzo conforme a quello individuato negli articoli
precedenti si riscontra nella disciplina, dettata
dall'articolo 5, in ordine all'informazione elettorale, nella
quale vanno, tra l'altro, ricompresi, ai sensi dell'articolo
22, comma 2, telegiornali e giornali radio della
concessionaria pubblica e delle emittenti private.
La disciplina - operante come già quella corrispondente
della legge n. 515 del 1993, per il solo mezzo radiotelevisivo
- trova applicazione dalla convocazione dei comizi ed è
ispirata al perseguimento della parità di trattamento tra i
soggetti politici, oltre che dei fini ordinariamente assegnati
all'informazione radiotelevisiva (articolo 1, comma 2, della
legge n. 223 del 1990).
Anche in tal caso, l'estensione della disciplina alla
stampa, oltre a produrre l'effetto di una modificazione
dell'attuale rapporto di omogeneità tra mezzo editoriale e
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mezzo radiotelevisivo, si sarebbe dimostrata non conforme al
dettato costituzionale.
Per quanto concerne, infine, l'equiparazione della
disciplina dell'informazione elettorale sulle emittenti
private a quella della concessionaria pubblica, essa trova le
proprie origini già nell'attuazione della corrispondente
disposizione contenuta nella legge n. 515 del 1993 ed appare
conforme ai princìpi sottostanti alla regola generale
dell'informazione, portata dalla legge n. 223 del 1990.
E' vero, infatti, che l'articolo 1, comma 1, della legge
n. 515 del 1993, disciplina l'informazione elettorale della
concessionaria pubblica in conformità ai criteri della parità
di trattamento, della completezza e dell'imparzialità
dell'informazione, mentre l'articolo 1, comma 2, si riferisce,
a proposito dell'informazione elettorale delle emittenti
private, alla sola "parità di trattamento".
E' altresì vero, però, che i princìpi della completezza e
dell'imparzialità sono connaturati all'informazione
radiotelevisiva, secondo quanto disposto dall'articolo 1,
comma 2, della legge n. 223 del 1990.
Si spiega così la ragione per cui nei provvedimenti
attuativi del Garante (si veda, per esempio, l'articolo 16,
comma 1, del provvedimento in data 26 gennaio 1994) è dettato
l'obbligo pure per le emittenti private di attenersi, nei loro
programmi informativi, oltre che alla parità di trattamento,
ai criteri dell'imparzialità e della completezza.
L'articolo 6 incide in maniera rigorosa su ogni forma di
propaganda elettorale condotta sui mezzi di comunicazione di
massa diversa da quella espressamente consentita dall'articolo
2 (comma 1).
Il divieto di propaganda nel periodo protetto riguarda, in
particolare, quella forma di propaganda surrettizia
eventualmente presente nei programmi radiotelevisivi di
intrattenimento o, comunque, non espressamente disciplinati
dal presente provvedimento.
E' dunque fatto esplicito divieto di influenzare le scelte
elettorali a tutti i soggetti che appaiano in tali programmi
(conduttori ed ospiti), o che li gestiscano (registi). Ai
conduttori ed ai registi è altresì imposto uno specifico
dovere di correttezza, preordinato, attraverso la loro
imparzialità, a non influenzare le scelte dell'elettorato.
Particolarmente significativa è la previsione, nel comma
1, di un divieto di utilizzare la composizione della
programmazione radiotelevisiva a fini politici e/o
elettorali.
Al comma 2 si prendono in esame quelle trasmissioni, note
ordinariamente con il nome di talk show, per le quali,
da varie parti politiche e sociali, più si avverte il pericolo
di strumentalizzazione a fini elettorali. La normativa
proposta mira a salvaguardare la correttezza e la neutralità
rispetto ai predetti fini, introducendo un ulteriore periodo
protetto - peraltro assai ristretto - immediatamente a ridosso
delle consultazioni: negli ultimi cinque giorni, infatti, le
condizioni di parità di trattamento sono definite in maniera
particolarmente accentuata.
Il comma 3 - sempre con riferimento alle appena citate
trasmissioni di intrattenimento - individua i criteri-guida
funzionali al perseguimento delle finalità illustrate. In sede
di reiterazione si è ritenuto di chiarire che non sono
considerati "ospiti" di una trasmissione radiotelevisiva i
soggetti che intervengono telefonicamente in diretta, senza
che vi sia alcun accordo o intesa con l'emittente privata o la
concessionaria pubblica. Resta fermo il generale dovere di
correttezza ed imparzialità del conduttore, che si traduce -
nel caso di specie - nell'assunzione delle iniziative
opportune ad evitare che l'elettorato possa essere influenzato
dal contenuto dell'intervento telefonico nella propria libertà
di scelta.
Al comma 4 si rinviene il criterio di rigida
regolamentazione della partecipazione di uomini politici ad
ogni trasmissione radiotelevisiva, secondo linee già tracciate
nel vigore della legge n. 515 del 1993.
L'articolo 7 mira a regolamentare - entro limiti assai
ristretti - la propaganda relativa alle attività istituzionali
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proprie di ogni pubblica amministrazione. La finalità della
disposizione consiste nell'indurre ad un comportamento
neutrale rispetto alle competizioni elettorali, che si
dovrebbe tradurre nel rispetto di una linea generalizzata del
silenzio dei soggetti pubblici proprio per tutelare la libera
scelta elettorale dei cittadini che, si diceva, è alla radice
del presente intervento legislativo.
Ai sondaggi, dato il crescente ricorso che ad essi viene
fatto dai mezzi di comunicazione di massa, è dedicata
un'apposita disciplina (articolo 8), che rende ancora più
stringente - rispetto alla legge n. 515 del 1993 - la
regolamentazione degli stessi durante la campagna elettorale
ed anche durante il periodo "libero".
La durata del divieto di diffusione dei sondaggi ad
oggetto politico-elettorale è ampliata da quindici a venti
giorni (comma 1) ed è così equiparata a quella del divieto
assoluto di ogni forma di pubblicità elettorale, dato l'uso
sostanzialmente non dissimile che dei due strumenti viene
fatto.
La portata dell'interdizione è stata chiarita rispetto
alla previgente disciplina essendo specificato che il divieto
- non diversamente dalla normativa francese - si estende
altresì alla diffusione di sondaggi realizzati precedentemente
al ventesimo giorno prima delle consultazioni elettorali.
Per quanto concerne la disciplina ordinaria dei sondaggi
politico-elettorali, al comma 2 sono fissati i criteri ai
quali gli autori degli stessi devono attenersi: i criteri di
legge costituiscono il nucleo della normazione secondaria, che
sarà emanata dal Garante. Questo, in particolare, analizzerà
attentamente e, se del caso, recepirà i parametri provenienti
dalle istituzioni demoscopiche più autorevoli - non
necessariamente soltanto nazionali - tenendo pure conto delle
future valutazioni di organismi di verifica della cui prossima
istituzione si ha notizia nell'ambito delle associazioni di
marketing più accreditate.
I commi 3 e 4 dell'articolo 8 prendono infine in
considerazione, vietandole, talune forme di indagine
demoscopica: in particolare, l'ipotesi del cosiddetto
"televoto", disciplinata dal comma 3, è preclusa per la sua
comprovata scarsissima attendibilità.
Il comma 5 introduce una prima reazione dell'ordinamento
in risposta alla violazione delle norme concernenti le
indicazioni tecniche di cui devono essere corredati i
sondaggi. Al provvedimento, di competenza del Garante, si
aggiungono le sanzioni ordinarie, ai sensi dell'articolo 14,
comma 4, ultima parte.
Particolarmente significativo appare l'articolo 9, che
introduce una importante forma di responsabilizzazione
professionale degli operatori dell'informazione
radiotelevisiva. Essi sono, infatti, soggetti ad uno specifico
codice deontologico, che ne sanzioni i doveri di fronte
all'elettorato.
Ai fini dell'accertamento delle eventuali violazioni delle
norme deontologiche, l'Ordine dei giornalisti potrà istituire
un apposito organo, al cui interno potranno essere presenti
anche membri della magistratura - ordinaria ed amministrativa
- purché di qualifica non inferiore a quella di magistrato di
Corte di cassazione, anche a riposo, ovvero di qualifica
equiparata. La partecipazione, naturalmente, dovrà essere
autorizzata dagli organi competenti, qualora il magistrato sia
in servizio.
Va segnalato che la normativa in questione trova
applicazione prevalente nell'ambito dell'informazione
radiotelevisiva, mentre, per quanto concerne la stampa, ne è
esclusa l'informazione, essendo disciplinata soltanto la
propaganda elettorale. Ciò non significa, naturalmente, che
per i giornalisti operatori dell'informazione editoriale non
trovino applicazione eventuali ulteriori norme professionali
appositamente sanzionate. L'efficacia dell'intervento in caso
di violazioni del codice deontologico giornalistico è affidata
in prima istanza all'apposito organo di categoria, da
istituirsi da parte dell'Ordine dei giornalisti. Qualora,
però, si verifichi l'inottemperanza di provvedimenti emanati
da tale organo, il Garante annovera fra i suoi poteri
d'intervento d'urgenza, ai sensi dell'articolo 13, quello di
ordinare la pubblicazione sul mezzo di comunicazione di massa
del comunicato redatto dall'organo dell'Ordine dei giornalisti
(articolo 13, comma 2, lettera f).
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L'apparato lato sensu reintegratorio affidato
all'Ordine dei giornalisti non esclude naturalmente distinti
interventi di regolamentazione e sanzione predisposti
dall'ordinamento, ed in particolare dalla presente normativa,
a carico dei mezzi editoriali e radiotelevisivi.
Uno dei cardini della disciplina è contenuto nell'articolo
10, che definisce concretamente la parità di trattamento
nell'uso di mezzi informativi.
La disposizione offre alla Commissione parlamentare ed al
Garante i criteri per definire in concreto come saranno
distribuiti alle singole forze politiche gli spazi nei mezzi
di informazione di massa durante le campagne elettorali.
Le innovazioni che la norma presenta, per le elezioni alla
Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica disciplinate
dalla vigente legge elettorale (leggi 4 agosto 1993, nn. 276 e
277), sono volte ad attribuire alle forze politiche che
pretendono di conseguire la maggiore rappresentatività
(presentandosi nella grande maggioranza delle circoscrizioni e
dei relativi collegi) gli spazi idonei a diffondere le proprie
linee politiche.
Per quanto riguarda i seggi attribuiti nei collegi
uninominali, la disposizione recepisce il senso della
competizione elettorale che si svolge col sistema
maggioritario. Assegnando ai raggruppamenti più
rappresentativi nel contesto della competizione spazi
proporzionali alla rappresentanza parlamentare, essa incentiva
una sostanziale convergenza delle varie forze politiche verso
due principali ed opposti raggruppamenti.
La norma riprende lo spirito delle diverse legislazioni,
anche nelle interpretazioni giurisprudenziali, che regolano
l'accesso ai mezzi di informazione nei Paesi europei. In
particolare, la legislazione francese attribuisce uno spazio
congruamente diviso ai partiti che fanno parte della
maggioranza ed a quelli che appartengono all'opposizione,
lasciando spazi minori alle piccole forze che preferiscono
presentarsi da sole.
Il meccanismo della convenzione, ancora una volta analogo
a quello previsto in Francia, lascia all'autodeterminazione
delle forze politiche componenti il raggruppamento la concreta
distribuzione dei tempi e degli spazi, in modo tale da
promuovere la partecipazione dei soggetti interessati alla
assegnazione degli spazi di cui godranno.
L'esigenza, tuttavia, di non penalizzare le minoranze e le
forze politiche di più recente nascita ha imposto le
previsioni successive. Per queste forze, la scelta è stata
quella di non creare gabbie e di non imporre limiti
predeterminati che avrebbero potuto sacrificarne il diritto di
accesso.
Per le quote di seggi attribuite in misura proporzionale è
stato seguito un sistema parzialmente diverso, che garantisce
un equilibrio degli spazi elettorali a tutte le forze già
presenti nell'organo da ricostituire, senza escludere, però,
le forze nuove che non abbiano ancora rappresentanza.
E' ovvio che la nozione di parità di trattamento dovrà
essere adattata alle concrete esigenze editoriali e di
programmazione: per esempio, pubblicazioni o trasmissioni che
non abbiano cadenza giornaliera.
Va altresì osservato che le disposizioni dettate
dall'articolo 10 rappresentano un criterio-guida per le
elezioni politiche, al cui sistema elettorale fanno diretto
riferimento. Diversamente, per le altre competizioni
elettorali, la Commissione parlamentare ed il Garante
definiscono le concrete modalità di realizzazione della parità
di trattamento in ogni contesto: troverà applicazione, nei
limiti in cui ciò sarà concretamente possibile, lo stesso
principio sottostante alle norme dettate per le elezioni
politiche.
Dall'articolo 11 iniziano le norme procedimentali.
E' confermato l'obbligo per le emittenti private e la
concessionaria pubblica di registrare integralmente le proprie
trasmissioni. In sede di reiterazione si è ritenuto di
eliminare l'obbligo di consegna delle registrazioni a carico
di tutte le emittenti. In ogni caso, l'introduzione
all'articolo 12, comma 1, dell'immediato ritiro delle
registrazioni oggetto di denuncia da parte della Guardia di
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finanza scongiura il pericolo di manipolazioni delle
registrazioni e consente un pronto avvio dell'istruttoria.
In secondo luogo, il controllo, compatibilmente con le
proprie strutture tecniche, è svolto anche dagli uffici
periferici del Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni.
Secondo l'articolo 12, le violazioni sono denunciabili dai
singoli candidati, dai movimenti, dai comitati, dai partiti e
dalle diverse forze politiche. E' questa, infatti, la portata
della nozione di soggetto politico, come sarà definito
all'articolo 22, comma 2.
Si è voluto, così, privilegiare le parti direttamente
interessate ad un retto svolgimento della campagna elettorale.
Esse sono apparse, infatti, depositarie di un interesse
generale e politicamente rappresentative dell'elettorato.
Inoltre, la scelta di una loro legittimazione si spiega con
l'individuazione di un livello sufficientemente riconoscibile,
tale da evitare un uso arbitrario ed emulativo dei mezzi di
tutela, il quale avrebbe finito e finirebbe per annullare la
funzionalità della presente disciplina.
L'interesse generale al rispetto delle disposizioni del
decreto-legge è comunque garantito dall'intervento d'ufficio
del Garante - e dei Corerat per le campagne a carattere locale
- e dall'attribuzione agli uffici periferici del Ministero
delle poste e delle telecomunicazioni (Circostel) del potere
di denunciare le violazioni riscontrate nelle trasmissioni
oggetto del loro controllo.
Il procedimento è caratterizzato dal connotato
dell'immediatezza, al precipuo fine di garantire un pronto
accertamento della violazione. Si vuole, infatti, che il
comportamento tenuto in dispregio di regole che tutelano
valori di rango tanto elevato sia colpito, pur nel rispetto di
ogni diritto, in tempi brevi, anche perché il perpetuarsi nel
tempo della violazione potrebbe provocare un'irreparabile
alterazione della competizione.
Altra norma centrale del sistema normativo è l'articolo
13.
Esso attribuisce al Garante il potere di dettare ogni
genere di provvedimento anche a contenuto innominato, giacché
le violazioni si presentano nelle più diverse forme e
necessitano di una risposta specificamente adeguata.
Scopo dei mezzi di tutela, sia di quelli esemplificati che
di quelli che potrebbero trovare fonte nella norma, è la
reintegrazione del soggetto leso nella propria posizione nel
più breve tempo possibile, come si evince dal comma 1.
Al fine di reintegrare i soggetti lesi nei loro diritti,
tra le altre misure, sono stati esemplificativamente previsti:
un diritto di rettifica rafforzato dall'obbligo di concedere
il medesimo risalto della notizia rettificata; trasmissioni
con la prevalente partecipazione dei soggetti illegittimamente
esclusi dalle trasmissioni precedenti, anche con riferimento
ad una squilibrata selezione degli ospiti; l'attribuzione di
spazi di propaganda elettorale compensativi; la diffusione di
comunicati; la trasmissione di messaggi recanti l'indicazione
della violazione commessa.
In ogni caso di inottemperanza al provvedimento del
Garante - salve le altre sanzioni imposte dal decreto-legge -
il Garante stesso dispone l'inibizione delle trasmissioni
della concessionaria pubblica o dell'emittente privata
inottemperante ovvero la pubblicazione sulla stampa di un
apposito comunicato relativo all'inottemperanza da parte
dell'editore.
Avverso questi provvedimenti del Garante è ammesso il
ricorso, secondo i casi, all'autorità giudiziaria ordinaria
ovvero amministrativa, nei termini brevi connaturati al
procedimento in via d'urgenza come si è chiarito nella nuova
stesura della norma. E' anche imposto un termine assai breve
per la decisione del ricorso stesso.
Con l'articolo 14, per quanto riguarda le sanzioni
pecuniarie, in primo luogo, sono distinte nettamente le
emittenti locali e le emittenti nazionali. Se il mezzo di
comunicazione è lo stesso e identici devono essere i rimedi di
tutela reintegratori a fronte delle violazioni della parità di
trattamento, le sanzioni pecuniarie non possono non tenere
conto delle differenti dimensioni dei soggetti ai quali
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vengono irrogate. Si deve, ancora, tenere conto del maggiore
pregiudizio arrecato ai valori tutelati dalla normativa,
nonché del maggiore allarme sociale che le infrazioni
commesse, con un'eco diffusa sul territorio nazionale,
indubbiamente provocano.
In secondo luogo, si è separato il trattamento delle
violazioni di carattere procedimentale rispetto a quelle di
carattere sostanziale.
Le prime, infatti, portano all'inflizione di una sanzione
pecuniaria minore, poiché non si vuole colpire in modo
eccessivo l'inadempimento di obblighi formali.
Resta fermo, tuttavia, che laddove si dovesse evincere la
volontà di attentare alla disciplina sostanziale, pur
commettendo un'infrazione di carattere procedimentale, si
dovranno applicare le sanzioni gravi previste per le
infrazioni di carattere sostanziale.
Sono, ancora, state recepite le istanze che si rivolgevano
ad un aumento dei minimi previsti per la sanzione pecuniaria,
giacché i minimi precedenti si erano rivelati un deterrente
scarsamente efficace per chi deliberatamente avesse avuto
intenzione di violare le norme sulla parità di accesso.
Il comma 3 prevede, comunque, una sanzione più pesante,
per i casi più gravi, con un effetto preventivo piuttosto
marcato. Essa consiste nella inibizione della programmazione
accompagnata dall'obbligo di mantenere in video una immagine
fissa con l'indicazione che l'emittente ha violato le presenti
disposizioni.
In caso di violazione delle norme sui sondaggi, la
sanzione pecuniaria per una illegittima pubblicazione è
particolarmente elevata e, in particolari circostanze, è
abbinata ad una pena detentiva. Una sanzione così rigorosa era
già prevista dalla legge n. 515 del 1993. Essa non è stata
modificata poiché si è considerato il particolare disvalore
che esprime il tipo di violazione in esame.
Nelle ultime disposizioni del medesimo comma si conserva
l'impostazione generale volta a distinguere la violazione di
princìpi sostanziali da omissioni colpevoli di lieve o minore
importanza.
Il comma 5 riprende un principio già presente nella legge
n. 515 del 1993. Esso sanziona, se viene accertata, la
corresponsabilità di politici ed editori, al fine di porre un
freno al possibile intreccio tra gestione dei mezzi di
informazione e diffusione, di parte, delle idee politiche.
Il comma 6, infine, prevede che la sanzione irrogata possa
essere articolata in funzione della diffusione territoriale e
della capacità di incisione economica sull'autore della
violazione e della gravità del pregiudizio arrecato. Esso
recepisce, quindi, un principio di ordine generale che vuole
la sanzione adattata al singolo caso.
Con l'articolo 15 si accentua il ruolo istruttorio e di
controllo della Guardia di finanza, cui si attribuisce anche
l'incombenza delle comunicazioni e notificazioni d'ufficio
previste dalla legge. Quest'ultimo aspetto si rivela
importante, essendo connesso con l'esigenza di celerità delle
procedure di controllo. Il beneficio, infatti, che si ricava
dall'imposizione di tempi ravvicinati risulterebbe interamente
compromesso se i procedimenti di notificazione e comunicazione
non fossero anch'essi estremamente veloci.
L'articolo 16 riprende una statuizione dell'articolo 1,
che dichiara applicabili, in quanto compatibili, le
disposizioni della legge ad ogni genere di consultazioni. Ciò
è particolarmente importante per la determinazione degli spazi
da attribuire in presenza di sistemi elettorali diversi. Allo
scopo, le indicazioni dell'articolo 10 rappresentano i criteri
generali con cui Commissione e Garante si dovranno orientare
per individuare le modalità per le elezioni diverse da quelle
politiche.
La determinazione dei soggetti e dell'ambito territoriale
rilevanti da parte del Garante avviene, oltre che per le
consultazioni in ambito locale, anche per le elezioni
politiche suppletive, in considerazione del ristretto ambito
territoriale coinvolto.
Il comma 2 detta taluni princìpi speciali per la campagna
referendaria, vista la peculiare divisione degli schieramenti
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che si rivolge in due diverse direzioni. In tale campagna gli
orientamenti sono riconducibili a due diverse ed opposte
posizioni, ma è necessario comunque garantire alle varie parti
sociali interessate dal referendum una adeguata
esposizione sui mezzi di comunicazione.
Dato il sostanziale incremento - quanto a verifica,
istruttoria, interventi d'urgenza e sanzioni - dei poteri
attribuiti al Garante, l'articolo 17 istituisce, al fine di
garantire l'immediata efficacia e l'incisività della sua
azione, il ruolo organico del personale dell'Ufficio del
Garante, fissando, in ogni caso, il principio che la relativa
copertura debba avvenire tramite ordinarie procedure
concorsuali, salva la prima parziale copertura del ruolo
stesso.
Si è altresì presa in considerazione l'esigenza di un
incremento del personale per i periodi particolarmente
delicati delle campagne elettorali.
E' stata infine mantenuta, all'ultimo comma, un'apposita
norma per consentire l'immediata operatività dei Corerat, ai
quali la normativa attribuisce importanti compiti di
istruttoria nell'ambito dell'emittenza radiotelevisiva
locale.
L'articolo 18, non innovando sostanzialmente rispetto al
regime previgente, esclude l'applicazione agli organi di
stampa e radiofonici strettamente politici delle norme in tema
di propaganda ed informazione elettorale e di sottoposizione
al codice deontologico professionale.
L'articolo 19 promuove l'istituzione di procedure di
verifica della comunicazione elettorale in ambito nazionale,
con portata, quantomeno inizialmente, di natura prettamente
quantitativa, e con risultati da diffondere con cadenza
settimanale presso la pubblica opinione durante la campagna
elettorale.
E' stata, infine, accolta l'istanza di accordare
anticipatamente ai partiti la metà dei contributi ad essi
spettanti a titolo di rimborso delle spese sostenute per le
campagne elettorali (articolo 20).
Seguono le norme finali.
L'articolo 21 regolamenta le modalità specifiche di
copertura finanziaria degli oneri dovuti all'applicazione del
decreto-legge, necessari in particolar modo al potenziamento
tecnico dei Circostel al fine di adeguarli alle rinnovate
funzioni di registrazione e verifica.
L'articolo 22 specifica - conclusivamente - la portata
della normativa: essa interviene solamente sulla disciplina
dettata dalla legge n. 515 del 1993, in tema di accesso ai
mezzi di comunicazione di massa nel corso delle campagne
elettorali. Restano perciò salve le altre disposizioni
previste dalla stessa legge n. 515 del 1993.
Il comma 2 dell'articolo in esame introduce una
legenda mirante a conferire maggiore snellezza alla
comprensione del testo legislativo, secondo una tecnica non
nuova al nostro ordinamento giuridico.
Si segnala in particolare la precisazione del concetto di
soggetti politici, che raccoglie sotto questa dizione le
figure dei candidati, partiti, comitati e movimenti
organizzati a fini politici: questa identificazione
pluricomprensiva si spiega con particolare riguardo ai
problemi delle legittimazioni alla denuncia, dell'estensione
di tetti e regole e della soggettivazione di non poche misure.
E' stato, inoltre, precisato, rispetto al disegno di legge in
precedenza presentato in materia, che l'espressione "comitati"
comprende anche i comitati promotori dei referendum.
Il Governo ha assunto le sue responsabilità nei confronti
del Paese, per disciplinare campagne elettorali corrette e
capaci di offrire alla forze politiche pari opportunità negli
scontri e nei dibattiti di fronte alla pubblica opinione.
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