| Onorevoli Colleghi! - All'inizio della XII legislatura
il Presidente del Consiglio, Berlusconi, nel suo discorso per
la fiducia al Governo, pronunciato alla Camera il 16 maggio
1994, soffermandosi in merito alla qualità ed ai dati
quantitativi del lavoro legislativo e del rapporto fra Governo
e Parlamento, in particolare affermava che tale situazione "ha
portato ad un vero paradosso: una forma di Governo
virtualmente extraparlamentare"; aggiungendo: "Il Presidente
Carlo Azeglio Ciampi, al quale vanno i sensi della mia stima,
sarebbe il primo a convenire con me sul fatto che l'ingente
numero di decreti-legge a cui si è sentito obbligato il suo
Governo è indizio, al di là della specifica situazione in cui
il Ministero che ci ha preceduto si è trovato ad operare, di
una patologica incapacità dello Stato a fare fronte ai suoi
compiti nelle forme della correttezza costituzionale"; infine
concludendo: "Questo Governo si impegna a rimuovere, nelle
forme possibili, l'ingombrante eredità di quasi settanta
decreti legge non convertiti, e in pari tempo a ridurre l'area
della decretazione d'urgenza secondo i princìpi della
Costituzione e la legge che li attua; ma richiede al
Parlamento uno sforzo eccezionale di comprensione verso
l'esigenza, che la grande maggioranza dei cittadini sente come
mai prima d'ora, di mettere il Governo in grado di realizzare
il proprio programma...".
All'atto della fiducia il Presidente del Consiglio aveva
attribuito al suo Governo il compito e la volontà di superare
ciò che, sotto il profilo legislativo, in assenza di limiti
può determinare e in parte ha prodotto una condizione
istituzionale intollerabile. Tali orientamenti, peraltro
inficiati da una lettura politica delle responsabilità
nell'uso e abuso della decretazione d'urgenza, non hanno avuto
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alcun esito. Al contrario se il ricorso ordinario alla
decretazione d'urgenza è stata una delle anomalie profonde del
nostro assetto istituzionale - che anche la riforma dei
regolamenti parlamentari ha tentato di affrontare - si
ripropone oggi, nella presunta Seconda Repubblica in termini
più gravi della sostanziale continuità con il passato.
Con il Governo Berlusconi, il ricorso sistematico alla
decretazione d'urgenza avveniva nella sostanziale assenza del
potere di iniziativa parlamentare attribuito al Governo in
relazione agli indirizzi programmatici assunti
dall'esecutivo.
In secondo luogo rilevanti obiezioni di merito, in ordine
alla omogeneità dei provvedimenti adottati ed alla congruità
della loro copertura finanziaria, delineano una condizione
senza precedenti.
Infine, per l'insieme di tali ragioni, il Governo
Berlusconi dimostrava la propria irresponsabilità nei
confronti delle proposte di revisione della parte seconda
della Costituzione, contenute nel progetto di legge
costituzionale presentato dalla Commissione parlamentare per
le riforme istituzionali nella XI legislatura.
Sotto questo profilo le indicazioni della Commissione
parlamentare per le riforme istituzionali, nell'ambito della
forma di governo parlamentare e, quindi, del rafforzamento
della capacità decisionale del Governo e dei poteri di
indirizzo e di controllo parlamentare, e come ricordato dal
relatore sulla "forma di governo" Bassanini, richiamano ed
ampliano la precedente elaborazione della "Commissione
Bozzi".
Nel progetto di revisione della Commissione parlamentare
per le riforme istituzionali, l'introduzione dell'obbligo
delle Camere di giungere alla deliberazione finale sulla
conversione in legge entro il termine costituzionale di
sessanta giorni e, in particolare, l'inemendabilità dei
decreti-legge sono legati all' indicazione delle materie per
le quali è ammessa la potestà del Governo di emanare atti
provvisori aventi forza di legge ("sicurezza nazionale,
calamità naturali, norme finanziarie cosiddette catenaccio,
recepimento e attuazione di norme comunitarie, quando dal
ritardo della loro entrata in vigore possa derivare
responsabilità per inadempimento di obblighi comunitari"). La
sostanza del rapporto fra i vincoli ai poteri del Parlamento e
quelli alla potestà legislativa dell'esecutivo, è materia
demandata alla modifica dei regolamenti parlamentari in ordine
ai poteri di programmazione e disciplina dei lavori da parte
dei Presidenti delle Camere. Sempre "in connessione" con tali
disposizioni è l'introduzione del divieto di reiterazione dei
decreti-legge respinti dalle Camere in sede di conversione o
comunque non convertiti, e il divieto di "ripristinare con
decreto-legge l'efficacia di disposizioni dichiarate
illegittime dalla Corte costituzionale. In ordine alla
omogeneità ed alla congruità del decreti-legge essenziali
dovranno essere le prerogative costituzionali del Capo dello
Stato.
I casi di "legislazione provvisoria" hanno ormai
esautorato il Parlamento delle proprie funzioni legislative e
richiedono, a nostro avviso, di privilegiare l'obiettivo del
Parlamento come "organo di grande legislazione" - indicato
dalla Commissione parlamentare per le riforme istituzionali -
attraverso una modifica parziale dell'articolo 77 della
Costituzione che salvaguardi il rispetto del termine
costituzionale di sessanta giorni per la deliberazione
relativa alla conversione in legge da parte delle Camere e il
divieto di reiterazione dei decreti non convertiti in legge e
di ripristino dell'efficacia di disposizioni dichiarate
illegittime dalla Corte costituzionale. In particolare, per
quanto riguarda i termini entro cui le Camere devono giungere
alla deliberazione circa la conversione in legge dei decreti,
è importante fare riferimento a quanto previsto al comma
quinto dell'articolo 78 del regolamento del Senato laddove si
dispone che "il disegno di legge di conversione, presentato
dal Governo al Senato, è in ogni caso iscritto all'ordine del
giorno dell'Assemblea in tempo utile ad assicurare che la
votazione finale avvenga non oltre il trentesimo giorno dal
deferimento". Mentre in ordine al pronunciamento delle Camere
sui presupposti di necessità ed urgenza non meno essenziale è
il richiamo del comma quarto dell'articolo 78 del regolamento
del Senato secondo cui qualora la deliberazione di non
sussistenza "riguardi parti o singole disposizioni del
decreto-legge o del disegno di legge di conversione, i suoi
effetti operano limitatamente a quelle parti o disposizioni,
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che si intendono soppresse". In questa direzione si auspicano
le necessarie innovazioni nel regolamento della Camera dei
deputati.
In generale, tale iniziale innovazione dell'articolo 77
della Costituzione non preclude, anzi sollecita, l'esame e
l'approvazione del complesso delle norme costituzionali,
proposte dalla Commissione parlamentare per le riforme
istituzionali, in ordine al necessario processo di
delegificazione ed alla limitazione del potere di interferenza
del Governo con la funzione legislativa del Parlamento tramite
il rafforzamento della stabilità dell'esecutivo connessa
all'introduzione della sfiducia costruttiva (all'articolo 94
della Costituzione), sulla base delle indicazioni contenute
nella relazione sulla forma di governo al progetto di legge
costituzionale della Commissione parlamentare per le riforme
istituzionali.
I dati della XII legislatura costituiscono una autorevole
conferma delle valutazioni fin qui espresse; con una lettera
inviata al Presidente del Consiglio il 29 settembre 1994, sono
stati oggetto di un fermo richiamo del Presidente della
Camera. Nella trascorsa legislatura ad ottobre 1994 già erano
stati presentati 219 decreti-legge, di cui meno di un terzo
erano i provvedimenti presentati nella precedente legislatura
e reiterati nella XII. E' un dato quantitativo grave quanto le
norme costituzionali disattese in ordine alla omogenità ed
alla congruità del decreti-legge. Già nel primo mese del
Governo Berlusconi - come indicato da un dossier
presentato dai gruppi progressisti federativi in merito al
fabbisogno finanziario indotto dai decreti-legge di
quell'esecutivo - assai preoccupante era l'assenza di ogni
misura di coordinamento con il Documento di programmazione
economico-finanziaria, con evidenti cesure sia in rapporto
all'articolo 81 della Costituzione, sia alle norme della legge
n. 362 del 1988; "le dimensioni delle conseguenze finanziarie
di queste prime decisioni - affermava il dossier dei
progressisti nella introduzione del capogruppo alla Camera,
onorevole Luigi Berlinguer - sono allarmanti: in un solo mese
di governo si è dilatato il fabbisogno del settore pubblico,
per il 1994, di circa 4 mila miliardi". Non è una
semplificazione affermare che in presenza di una tendenza
costante del Governo alla "legislazione provvisoria" con
durata permanente, elevato e insostenibile è stato il livello
di pressione nei confronti dei nostri squilibri finanziari.
Con la seguente proposta di legge costituzionale, composta
di un solo articolo, si propone la sostituzione dell'articolo
77 della Costituzione, prevedendo: al primo comma che il
Governo non può emanare decreti che abbiano valore di legge
ordinaria, senza delegazione delle Camere; al secondo comma
che il Governo, sotto la sua responsabilità, in casi
straordinari di necessità ed urgenza, può adottare
provvedimenti provvisori con forza di legge che deve
presentare alle Camere il giorno stesso chiedendone la
conversione in legge e che le Camere, anche se sciolte, sono
appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni;
al comma terzo che il Governo non può, con decreti, rinnovare
disposizioni di decreti non convertiti in legge oppure
ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate
illegittime dalla Corte costituzionale; al comma quarto che i
decreti devono contenere misure di immediata applicazione e di
carattere specifico ed omogeneo; al comma quinto che le Camere
devono deliberare sulla conversione in legge del provvedimento
entro il termine costituzionale di sessanta giorni dalla
pubblicazione e sulla base dei regolamenti parlamentari che
attribuiscono ai Presidenti i poteri necessari; al comma sesto
che i decreti perdono efficacia fin dall'inizio se non sono
convertiti in legge entro sessanta giorni e che le Camere
possono regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla
base dei decreti non convertiti.
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