| Onorevoli Colleghi! - Il 30 luglio del 1986, entrava in
vigore la legge 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva del
Ministero dell'ambiente.
La contrastata e difficile emanazione di questa legge
trovava un punto di particolare difficoltà durante l' iter
parlamentare soprattutto in merito alla formulazione
dell'attuale articolo 18 della legge, il cui testo definitivo
raccoglieva numerose critiche.
Tale articolo, come è noto, riguarda l'azione di
risarcimento del danno pubblico ambientale, i meccanismi ed i
poteri per la sua attivazione.
L'attuale dispositivo previsto dall'articolo 18 affida di
fatto esclusivamente allo Stato (Ministero dell'ambiente) ed
agli enti locali il potere di promuovere l'azione di
risarcimento, mentre giudice competente è esclusivamente il
giudice ordinario.
E' evidente il carattere contraddittorio ed inefficace di
tale norma. Trattandosi infatti della difesa di un diritto
indisponibile dell'intera collettività la sua tutela sul piano
giurisdizionale non può essere lasciata alla sola valutazione
discrezionale della pubblica amministrazione.
Inoltre trattandosi, in molti casi, di sindacare l'operato
di amministratori e dipendenti pubblici è evidente come tale
compito debba essere affidato in forma concorrente altresì ad
organi esterni alla pubblica amministrazione, anche perché ben
difficilmente la singola amministrazione decide di procedere
contro se stessa.
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Va aggiunto che il testo vigente presenta un evidente
errore. Infatti al comma 1 afferma che la disposizione
concerne il danno subìto dallo Stato. Al comma 2 poi sostiene
che "per la materia di cui al precedente comma 1", cioè per il
danno subìto dallo Stato, "la giurisdizione appartiene al
giudice ordinario, ferma quella della Corte dei conti di cui
all'articolo 22 del decreto del Presidente della Repubblica 10
gennaio 1957, n. 3". Ma l'articolo 22 del decreto del
Presidente della Repubblica citato si riferisce non al danno
subìto dallo Stato, ma al danno subìto dai privati ed alla
conseguente azione civile dei privati contro la pubblica
amministrazione. Si tratta in sostanza dell'azione di rivalsa
che nulla ha a che vedere con l'azione di danno pubblico
ambientale. Si sarebbe caso mai capito un riferimento
all'articolo 18 dello stesso decreto del Presidente della
Repubblica, che riguarda la responsabilità amministrativa dei
dipendenti dello Stato per danni allo Stato.
In definitiva, insomma, mentre l'articolo 18 della legge
istitutiva del Ministero dell'ambiente sanziona finalmente il
principio del danno ambientale come danno al patrimonio
pubblico, contemporaneamente vengono previsti meccanismi e
competenze tali da indebolire fortemente tale principio.
Tanto è vero che a dieci anni dalla entrata in vigore
della legge istitutiva del Ministero dell'ambiente che
conteneva la norma che si intende sostituire, è da constatare
che il bilancio è purtroppo negativo, sia per quanto riguarda
il numero esiguo dei giudizi di risarcimento promossi, a
fronte dei moltissimi fatti illeciti perseguiti dall'autorità
giudiziaria, sia conseguentemente per le somme recuperate a
titolo di risarcimento.
Un'ulteriore nota critica all'articolo 18 della legge 8
luglio 1986, n. 349, va rilevata nella non esplicita
previsione della possibilità per le associazioni
ambientalistiche di costituirsi parte civile. Un silentium
legis che, nonostante il riferimento, contenuto
nell'articolo 18, alle stesse associazioni per determinati
poteri di denuncia, per altro già previsti dall'ordinamento
giudiziario, è stato interpretato da parecchi magistrati come
volontà di esclusione, contrastando così l'indirizzo
giurisprudenziale che si andava sempre più consolidando e che
ammetteva le associazioni nei giudizi penali, come portatrici
di interessi diffusi nell'intero corpo sociale. Un pregiudizio
si è venuto così a creare a danno dei procedimenti penali,
privati di una parte, le associazioni, che in più circostanze
avevano dimostrato la capacità di stimolare un reale
contraddittorio e contribuire all'accertamento dei fatti ed
all'acquisizione di prove.
La presente proposta di legge, riferendosi anche al
dibattito svoltosi tra Camera e Senato durante l' iter
legislativo della legge n. 349 del 1986 ed ai pareri
espressi da numerosi deputati e senatori, si pone quindi
l'obiettivo di aumentare l'efficacia della norma in tutti i
punti precedentemente sottoposti a critica. In particolare
restituendo alla Corte dei conti, quale organo esterno alla
pubblica amministrazione, le competenze relative al danno
pubblico ambientale, quando esso riguardi le responsabilità
della stessa pubblica amministrazione.
Va osservato, per completezza, come già altri progetti di
legge si siano posti il problema qui esposto, anche
individuando soluzioni originali, tese ad eliminare le
incongruenze dell'attuale formulazione dell'articolo 18 della
legge n. 349 del 1986. Ci riferiamo, per esempio, alla
proposta di legge che prevede l'istituzione del "difensore
civico", quale organo esterno all'amministrazione pubblica, in
grado di attivare automaticamente i procedimenti di
risarcimento del danno, quando essi riguardino le
responsabilità della stessa amministrazione pubblica.
In tale senso andava un ordine del giorno presentato,
immediatamente prima dell'approvazione della legge n. 349 del
1986, dal presidente della Commissione affari costituzionali,
onorevole Labriola, ed accettato dal Ministro per l'ecologia,
onorevole Zanone.
La presente proposta di legge è composta da un unico
articolo, sostitutivo dell'articolo 18 della legge n. 349 del
1986, suddiviso in nove commi.
Il comma 1 ribadisce il principio dell'obbligo del
risarcimento da parte dell'autore di qualsiasi fatto doloso o
colposo che cagioni danno all'interesse della collettività,
alla tutela ed alla salvaguardia dei beni ambientali.
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Il comma 2 stabilisce le competenze del giudice civile per
il danno ambientale provocato dai privati e della Corte dei
conti per quello causato da dipendenti e amministratori
pubblici, restando ferme le competenze dei giudici penale e
amministrativo nelle materie di loro spettanza.
Il comma 3 prevede che l'azione di risarcimento sia
promossa dall'amministrazione pubblica, centrale e locale,
dalle associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi
dell'articolo 13 della legge n. 349 del 1986, purché siano
munite dell'atto di consenso da parte dei soggetti legittimati
in primis a costituirsi parte civile.
Si è ritenuto di conferire il potere di agire avanti
all'autorità Giudiziaria nelle diverse sedi solo alle
associazioni che abbiano ottenuto lo specifico riconoscimento
ministeriale, sia per il numero ormai consistente di esse, sia
per la maggiore garanzia che proviene dalla loro consolidata
attività, esperienza e capillarità territoriale, al fine di
evitare proliferazione inutile di interventi giudiziari da
parte di associazioni che non abbiano requisiti di
democraticità, serietà e continuità.
Così limitando, si solleva il giudice dall'accertare
discrezionalmente caso per caso la capacità rappresentativa
delle associazioni.
Resta fermo il potere di intervento per le associazioni
ambientaliste, anche per quelle non riconosciute, enti e
comitati ed il diritto di partecipazione ai procedimenti
comunque connessi agli interessi ambientali.
Il comma 4 stabilisce che l'azione di risarcimento
del danno ambientale contro i dipendenti e gli
amministratori pubblici sia promossa dal pubblico
ministero presso la Corte dei conti e che la denuncia
possa essere fatta dall'amministrazione pubblica, centrale e
locale, dalle associazioni e dai singoli cittadini. Inoltre
stabilisce che il pubblico ministero presso la Corte dei conti
motivi l'eventuale decisione di archiviazione, dandone
comunicazione al denunciante.
I commi 5, 6 e 7 stabiliscono i criteri per la
determinazione dell'ammontare del danno risarcibile.
Il comma 8 prevede che il giudice disponga quando
possibile il ripristino dello stato del bene sottoposto al
danno, a spese del responsabile.
Il comma 9 stabilisce inoltre le modalità per l'eventuale
riscossione dei crediti risultanti dalle sentenze di
condanna.
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