| Onorevoli Colleghi! - Come ha scritto giustamente Enzo
Cheli, "nella storia della democrazia italiana, affrontare il
tema del finanziamento dei partiti, o se vogliamo più in
generale del rapporto tra politica e denaro, ha sempre
rappresentato un'impresa un po' disperata. Infatti intorno
agli aspetti negativi del problema del finanziamento ai
partiti tutto o quasi tutto è stato detto in termini
scientifici senza che nulla di veramente risolutivo e di
veramente incisivo sia poi accaduto sul terreno delle scelte
politiche".
La presente è l'aggiornamento dell'analoga proposta di
legge presentata già nella IX legislatura (1^ agosto 1984,
atto Camera n. 1995) e successivamente nella X legislatura (2
luglio 1987, atto Camera n. 307), nella XI legislatura (7
maggio 1992, atto Camera n. 619) e nella XII legislatura (28
ottobre 1994, atto Camera n. 1548).
Pur nell'arco di quattro legislature e di ben dodici anni
tale proposta non è mai stata discussa nonostante che essa
rispondesse con tempestività, anzi con previdente anticipo,
all'insoddisfazione verso la situazione concreta del
funzionamento e del finanziamento dell'attività politica, la
cui diffusione nell'opinione pubblica anche prima
dell'esplodere di Tangentopoli, si era già delineata.
Nella X legislatura, nell'estate del 1991, il primo
firmatario della presente proposta di legge chiese all'allora
Presidente della Camera dei deputati, onorevole Nilde Iotti,
di iscrivere la proposta di legge all'ordine del giorno dei
lavori. L'onorevole Iotti girò la richiesta al Presidente
della Commissione affari costituzionali, il quale, il 7
ottobre 1991, rispose che "l'inserimento degli atti di
iniziativa parlamentare nei programmi e nei calendari di
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lavoro delle Commissioni avviene su richiesta dei Gruppi" e
che la Commissione non aveva iniziato l'esame della proposta
di legge perché nessun Gruppo ne aveva fatto richiesta. E
invece la questione avrebbe meritato ben altra attenzione, se
si considera che pochi mesi più tardi, il raffronto fra i due
referendum abrogativi del finanziamento pubblico dei
partiti del 1978 e del 1993, con il passaggio dal 43 al 90 per
cento dei suffragi, sarebbe stato indicativo di quanto nel
corso di quegli anni fosse aumentata la diffidenza verso uno
strumento che era nato nel 1974 anche in risposta agli
scandali di allora relativi alle tangenti pagate a taluni
partiti dalle società petrolifere.
I riflessi negativi del ritardo con il quale si è
affrontato il problema sono evidenti, solo che si pensi agli
effetti dirompenti della vicenda che va sotto il nome di
"Tangentopoli". Antiche forze politiche tradizionali nel
nostro Paese, sono addirittura scomparse. Né la legge 10
dicembre 1993, n. 515, pare abbia adeguatamente affrontato il
problema.
La risposta a questo stato di cose sta innanzitutto nella
prassi concreta del modo di far politica, a sua volta frutto
della tensione ideale, progettuale, sociale esistente fra le
formazioni politiche del nostro Paese.
Nessuna legge per quanto perfetta potrà mai prescindere da
questa esigenza.
In secondo luogo, se si passa all'analisi del sistema
normativo, occorre riconoscere come sia la grande cornice
costituzionale del nostro sistema politico, sia le
caratteristiche del nostro sistema elettorale abbiano di
fatto, in questo cinquantennio, modellato le nostre forze
politiche che in varia misura e in varie forme si sono dovute
adattare al "recipiente" istituzionale nel quale si trovano ad
operare.
Si tratta del tema della "grande riforma" delle
istituzioni del nostro Paese, in cui peraltro l'argomento
della "riforma della politica" non ha trovato per ora
sufficiente spazio.
E' necessario invece che lo trovi. Proposte di legge come
questa hanno appunto il significato di far corrispondere ad
una riforma delle nostre istituzioni una spinta alla riforma
anche dei soggetti politici che vi operano, in termini di
democrazia, di efficienza e di trasparenza, tutti ingredienti
necessari per stimolare alla partecipazione, obiettivo proprio
di ogni sistema democratico.
Se allora una nuova legge sul funzionamento e sul
finanziamento dei partiti non potrà essere completamente
risolutiva dei problemi sul tappeto, essa rappresenterà un
punto di riferimento ed uno stimolo efficace perché il nostro
sistema politico possa portarsi su di un livello più elevato
di efficienza e di partecipazione.
Quali sono le soluzioni qui delineate?
Il capo I della presente proposta di legge tratta appunto
il finanziamento dei partiti. In Italia il finanziamento
pubblico dei partiti è stato introdotto con la legge n. 195
del 1974, esteso con la legge n. 422 del 1980 alle elezioni
per il Parlamento europeo e per i consigli regionali, e
parzialmente riformato con la legge n. 659 del 1981 che
aumentò la misura del finanziamento e introdusse alcune
rettifiche nel meccanismo della pubblicità del bilancio dei
partiti e nel meccanismo di controllo.
Tale quadro normativo è stato poi modificato dal decreto
del Presidente della Repubblica 5 giugno 1993, n. 173, in
esito al referendum indetto con decreto del Presidente
della Repubblica 25 febbraio 1993, con l'abrogazione delle
disposizioni riguardanti i finanziamenti annui ai gruppi
parlamentari per l'applicazione dei propri compiti e per
l'attività funzionale dei relativi partiti (articoli 3 e 9
della legge 2 maggio 1974, n. 195).
L'insieme delle disposizioni vigenti non ha risolto le
contraddizioni tra la considerazione della funzione pubblica
svolta dai partiti che motivò a suo tempo il finanziamento da
parte dello Stato ed il carattere sostanzialmente privatistico
della struttura dei partiti stessi. Questo dà luogo ad
inconvenienti di natura tecnica per quanto attiene a proprietà
degli immobili, delle partecipazioni, delle stesse automobili,
eccetera.
Per ovviare a questo stato di cose si prevede,
all'articolo 1, che a latere di ciascun partito venga
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costituita una fondazione (per taluni aspetti sul modello
della Germania) cui debbano essere conferiti nel lasso di
tempo di tre anni tutti i rapporti patrimoniali facenti capo
direttamente o indirettamente a ciascun partito. A dette
fondazioni potranno essere applicati i sistemi di controllo e
di certificazione dei bilanci e dei conti patrimoniali di cui
agli articoli 2, 3 e 4 della presente proposta di legge, che
prevedono un'alta autorità di controllo sul funzionamento
democratico dei partiti.
All'articolo 5 si prevede una delega al Governo per il
coordinamento e l'integrazione in un testo unico delle norme
vigenti che comportino ausili, agevolazioni o benefici
patrimoniali valutabili per lo svolgimento dell'attività
istituzionale dei partiti politici.
Con l'articolo 6 ci si propone invece di incentivare da un
lato e di rendere più trasparente dall'altro
l'autofinanziamento dei partiti e dell'attività politica in
genere attraverso i contributi o le prestazioni di privati,
come singoli o in forma associata. Tale incentivo si verifica
con il meccanismo della parziale detassazione nella misura
massima del 40 per cento del contributo stesso.
Con l'articolo 7, in materia di pubblicità e controllo
delle spese elettorali, si include l'Autorità di controllo tra
i destinatari della dichiarazione di cui al comma 6
dell'articolo 7 della legge 10 dicembre 1993, n. 515, nonché
tra quelli della comunicazione della Corte dei conti prevista
al comma 3 dell'articolo 12 della stessa legge n. 515 del
1993.
Con l'articolo 8 si prevede una riduzione ad una delle
preferenze per le elezioni europee, in modo analogo a quanto
recentemente intervenuto limitatamente alla quota
proporzionale per l'elezione dei consigli regionali e dei
comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti.
Nella proposta di legge su analogo argomento presentata nella
XI legislatura si prevedeva la riduzione a due delle
preferenze sia per le elezioni europee, che per quelle
regionali e comunali. Le modifiche intervenute nel frattempo
alla disciplina delle elezioni regionali e comunali, nonché
quelle intervenute ancor prima alla disciplina dell'elezione
della Camera dei deputati a seguito del referendum del
1991, hanno indotto ad una armonizzazione del sistema.
La lotta per le preferenze (su cui ha scritto cose
illuminanti e giuste il compianto Alberto Spreafico),
all'interno di ciascuna lista è infatti una delle cause di
deterioramento del rapporto tra politica e denaro. La tendenza
all'acquisizione personale di spazi televisivi, all'invio di
messaggi, all'arruolamento di attivisti personali è infatti
fonte di forte dispendio di denaro nei fatti difficilmente
controllabile.
Un ulteriore approfondimento dello studio di sistemi molto
radicali di abolizione del sistema delle preferenze (ad
esempio sul modello tedesco o su quello francese) sembra
veramente necessario.
Il capo II è dedicato all'ordinamento dei partiti e si
propone di dare attuazione, nei termini più essenziali
possibili e quindi più rispettosi dell'autonomia dei partiti
stessi, all'articolo 49 della Costituzione che sancisce come
tutti i cittadini abbiano diritto di associarsi liberamente in
partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la
politica nazionale.
L'argomento è strettamente concatenato al precedente per
assicurare uno scorrimento democratico nelle strutture dei
partiti, dal centro alla periferia, del meccanismo di
finanziamento prima delineato.
Non si vuole compiere intromissioni nell'autonoma gestione
dei partiti, bensì fissare pochi, essenziali princìpi di
libertà e di democrazia.
Ha scritto infatti Sandro Amorosino: "La necessità di
creare un vero e proprio diritto dei partiti - una disciplina
giuridica pubblicista di fonte normativa ma anche risultante
dall'esercizio dell'autonomia statutaria - deriva da
un'esigenza generale, ma acquista particolare rilevanza
dall'angolazione della trasparenza e controllabilità da parte
dei cittadini".
Nell'articolo 9 si prevede che i partiti rappresentati nel
Parlamento nazionale ed europeo o almeno in un consiglio
regionale o provinciale o comunque nei comuni la cui
popolazione è complessivamente superiore a 200 mila unità sono
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tenuti ad approvare uno statuto disciplinante un ordinamento
interno a base democratica.
Nell'articolo 10 viene garantito il diritto di chi aspira
all'iscrizione ad un partito politico di ricevere una
risposta, positiva o negativa che sia, in termini solleciti.
Con esso si prescrive anche agli statuti dei partiti di
permettere la manifestazione di posizioni differenziate, di
maggioranza e di minoranza, sugli indirizzi politici e sulle
decisioni relative a comportamenti politici e di garantire la
rappresentanza proporzionale delle minoranze costituitesi su
mozioni politiche presentate nelle sedi di dibattito interno,
che abbiano raccolto il cinque per cento dei voti.
Si assicura, poi, la rappresentanza proporzionale delle
minoranze nei consigli di amministrazione delle fondazioni
previste dall'articolo 1, nonché la ripartizione dei
contributi finanziari tra centro e periferia, punto questo
importantissimo per impe- dire che il finanziamento pubblico
diventi sinonimo di centralizzazione del potere nei
partiti.
Si prescrive infine che gli statuti prevedano che la
scelta delle candidature dei partiti e movimenti per le
elezioni a tutti i livelli avvenga mediante meccanismi di
elezioni primarie a suffragio segreto.
I proponenti sono consapevoli di come la materia qui
considerata sia scottante e controversa.
Ma sono altresì consapevoli di come la risoluzione di
tanti conflitti istituzionali e la ripresa di prestigio dei
poteri democratici non possano non poggiare su di una aperta
discussione sui modelli più accettabili di finanziamento della
politica e sulla assunzione di soluzioni legislative che
abbiano dietro di loro il convinto consenso di una larga parte
della popolazione e delle stesse organizzazioni economiche e
sociali.
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