| Onorevoli Colleghi! - Le risultanze della relazione
conclusiva della Commissione parlamentare di inchiesta sul
ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse
(approvato l'11 marzo 1996 - Doc. XXII-bis, n. 2 della XII
legislatura), individuano, tra le varie situazioni di crisi,
quella dei rifiuti sanitari a rischio infettivo il cui
smaltimento seguita ad essere effettuato in maniera inadeguata
sotto il profilo della protezione ambientale, del rischio
epidemiologico e delle procedure di smaltimento. Inoltre, il
livello elevatissimo ed ingiustificato dei prezzi di
smaltimento insieme con gli alti margini di profitto
conseguibili fanno del settore uno di quelli in cui
frequentemente si verificano fenomeni d'illegalità e
d'infiltrazione malavitosa. Peraltro tecniche e procedure di
smaltimento e tariffe praticate nel nostro Paese non sono in
linea con le direttive comunitarie e necessitano anche di
essere uniformate tra le stesse regioni italiane al fine di
evitare il traffico interregionale di tali rifiuti.
Tutto ciò premesso, i proponenti ritengono di dover
intervenire con la presente proposta di legge al fine di porre
rimedio ai gravi ritardi verificatisi nel recepimento, non più
procrastinabile, delle direttive comunitarie in merito allo
smaltimento dei rifiuti ed al fine di conseguire al più presto
gli obiettivi di salvaguardia dell'ambiente, di eliminazione
del rischio epidemiologico potenziale, di razionalizzare le
procedure di trattamento presso le strutture sanitarie, di
eliminare all'origine le basi stesse dei fenomeni d'illegalità
e di rendere, pertanto, non più necessari i controlli,
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peraltro difficili e spesso inefficaci, sulle operazioni di
smaltimento; tali obiettivi dovranno essere conseguiti con il
concomitante abbattimento della spesa di smaltimento nel
quadro dell'obiettivo della spesa gravante sul Fondo sanitario
nazionale.
A) La situazione attuale e le sue carenze.
La normativa vigente in materia è strutturata su norme di
rango primario (decreto del Presidente della Repubblica n.
915 del 1982 e legge n. 45 del 1989), contenenti, peraltro,
anche prescrizioni di carattere analitico, e su disposizioni
amministrative (delibera del 27 luglio 1984 del Comitato
interministeriale di cui all'articolo 5 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 915 del 1982, pubblicata nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 253 del
13 settembre 1984, decreto del Ministro dell'ambiente, di
concerto con il Ministro della sanità, del 25 maggio 1989,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 137 del 14 giugno
1989).
Tale complesso di norme (frammentario, disorganico e
spesso di notevole difficoltà interpretativa ed attuativa)
contempla due possibilità di trattare, nella struttura che li
genera, i rifiuti sanitari a rischio infettivo: tramite il
trattamento di disinfezione (che comporta particolari
precauzioni nel confezionamento e nel trasporto del rifiuto,
permanendone la potenziale pericolosità) o tramite il
trattamento di sterilizzazione (le tecnologie disponibili
garantiscono l'efficacia del processo d'innocuizzazione dei
rifiuti eliminandone la pericolosità e rendendoli assimilabili
ai semplici rifiuti urbani).
Attualmente viene quindi lasciata ampia discrezionalità ai
soggetti produttori dei rifiuti sanitari in merito alla scelta
delle modalità di trattamento e totale discrezionalità ai
soggetti preposti al loro smaltimento in merito
all'accoglimento dei rifiuti sterilizzati e alle tariffe di
smaltimento da applicare. La scelta tra le due possibilità è
demandata alle amministrazioni locali che, essendo più esposte
a condizionamenti e pressioni, hanno evitato l'adozione di
scelte "difficili" e contrarie ad interessi consolidati.
Purtroppo, quindi, malgrado la legislazione vigente individui
nel trattamento di sterilizzazione di tali rifiuti sanitari a
rischio infettivo un procedimento che li rende assimilabili ai
semplici rifiuti urbani, i rifiuti sanitari, considerati alla
stregua di rifiuti speciali, vengono prima disinfettati con
l'aggiunta di additivi chimici (che in realtà non hanno alcuna
efficacia e che ne aggravano il carico inquinante) e poi
confezionati in contenitori adeguati ad assicurare la
sicurezza durante il trasporto ed avviati alla
termodistruzione negli inceneritori per i rifiuti speciali.
Nei fatti si è quindi consolidata la prassi di smaltimento
più impropria, in quanto gestionalmente più complessa per le
strutture sanitarie e per le autorità di controllo,
maggiormente inquinante, a maggior costo per la collettività
ed a maggior rischio di illegalità. Tale prassi è la causa
prima degli altissimi costi attuali di smaltimento che gravano
sulla collettività (da un minimo di 2.500 lire per chilogrammo
in Emilia-Romagna a un massimo di 8.000 lire per chilogrammo
in alcune regioni meridionali) e dei fenomeni di illegalità
che, malgrado i controlli del nucleo operativo ecologico dei
carabinieri, continuano purtroppo a verificarsi.
Si evidenzia che le dimensioni del fenomeno non sono
trascurabili, poiché la produzione media giornaliera di tale
tipo di rifiuti è pari a circa 1 chilogrammo per posto letto
che corrisponde a un quantitativo di rifiuti sanitari a
rischio infettivo da smaltire, per tutto il territorio
nazionale, pari a circa 100 mila tonnellate l'anno.
Tale situazione ha nei fatti impedito la diffusione nel
nostro Paese delle nuove tecnologie di sterilizzazione
(applicate da tempo negli altri Paesi comunitari più
avanzati), creando ostacolo allo sviluppo tecnologico e alla
concorrenzialità. Peraltro la dimensione economica dello
smaltimento come oggi viene effettuato (la spesa annua a
carico del Fondo sanitario nazionale è pari ad almeno 500-600
miliardi di lire per un quantitativo di rifiuti a potenziale
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rischio infettivo di circa 100 mila tonnellate), induce a
prendere provvedimenti urgenti volti a contenere l'onere
economico a carico della collettività ed a sottrarre al
rischio di infiltrazione malavitosa il settore dello
smaltimento dei rifiuti sanitari speciali.
B) I princìpi generali della proposta di legge.
Sulla base della situazione esistente e delle indicazioni
e delle motivazioni finora formulate, vengono di seguito
definiti i princìpi sui quali è strutturata la presente
proposta di legge.
E' convincimento dei proponenti che le disposizioni della
legge proposta non debbano demandare alle amministrazioni
locali, più esposte a condizionamenti e pressioni,
l'effettuazione di scelte "difficili" (e che quindi non
sarebbero mai effettuate) e debbano invece:
1) sancire l'obbligatorietà del trattamento di
sterilizzazione dei rifiuti sanitari entro le strutture che li
producono prima dell'invio allo smaltimento finale (escludendo
l'additivazione di sostanze chimiche disinfettanti che, non
garantendo alcuna disinfezione, obbligano comunque a seguire
la costosissima via di smaltimento attualmente in essere). Il
trattamento di semplice disinfezione potrà essere consentito
esclusivamente alle strutture sanitarie di dimensioni limitate
in termini di quantitativo di rifiuti a rischio infettivo
prodotti giornalmente (si propone un quantitativo inferiore a
100 chilogrammi per giorno); i rifiuti disinfettati dovranno
comunque essere successivamente inviati, prima del loro
smaltimento finale, al trattamento in centri di
sterilizzazione ubicati in strutture sanitarie pubbliche;
2) sancire l'obbligatorietà del convenzionamento diretto
tra i soggetti pubblici produttori (aziende Unità sanitarie
locali e ospedaliere) ed i soggetti pubblici smaltitori
(aziende municipalizzate di nettezza urbana e loro
concessionari) dei rifiuti sanitari a rischio infettivo che,
se sterilizzati, dovranno essere considerati (ai fini dello
smaltimento finale) come rifiuti urbani, smaltiti negli stessi
impianti di termodistruzione ed a tariffe analoghe. In tal
modo si eviterà che rifiuti, ormai urbani, vengano
termodistrutti al prezzo ed in inceneritori per rifiuti
speciali.
La regione non dotata di strutture che assicurino la
termodistruzione di rifiuti solidi urbani potrà disporre
l'invio dei rifiuti sanitari sterilizzati presso impianti di
termodistruzione di rifiuti urbani di regioni possibilmente
limitrofe attraverso la predisposizione di specifici accordi
di programma. Nell'impossibilità di attuazione di tali accordi
di programma interregionali (evento probabile visto che
attualmente esiste una capacità di incenerimento
corrispondente a non più del 10-15 per cento dei rifiuti
urbani prodotti, dei quali solo una parte viene utilizzata per
la produzione di energia elettrica) e nell'attesa
dell'attivazione, nella regione interessata, di impianti di
termodistruzione di rifiuti solidi urbani, i rifiuti sanitari
sterilizzati potranno essere smaltiti in discarica di prima
categoria insieme con i rifiuti urbani e alla stessa
tariffa.
In tal modo si estenderanno fin da subito i benefìci
conseguibili con il processo di sterilizzazione anche a quelle
regioni, purtroppo numerose, che non dispongono ancora di
impianti di termodistruzione di rifiuti urbani.
L'obbligatorietà dell'adozione, da parte delle strutture
sanitarie, delle tecnologie di sterilizzazione consentirà di
garantire la tutela dell'ambiente e la salvaguardia
igienico-sanitaria all'interno e all'esterno degli ospedali e
consentirà di semplificare le operazioni di smaltimento dei
rifiuti sanitari a rischio infettivo. Verrà inoltre realizzato
il controllo effettivo sull'operazione di smaltimento,
eliminando alla radice ogni fenomeno d'illegalità.
Si sottolinea che tutti i vantaggi sopra esposti verranno
conseguiti con una concomitante drastica riduzione della spesa
corrente connessa con lo smaltimento dei rifiuti sanitari, che
attualmente grava sulla collettività per almeno 500-600
miliardi di lire all'anno.
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C) Le finalità della proposta di legge.
Di seguito sono esposte le finalità che con la presente
proposta di legge si intendono conseguire.
1. Protezione ambientale.
Verranno salvaguardate (in accordo alle raccomandazioni
dell'Organizzazione mondiale della sanità) le condizioni
igienico-sanitarie all'esterno della struttura ospedaliera,
eliminando totalmente i rischi per la salute pubblica connessi
con il trasporto e lo smaltimento di rifiuti a rischio
infettivo e approssimativamente "disinfettati". Attualmente,
infatti, il rifiuto viene "disinfettato" con l'aggiunta di
composti chimici (composti di cloro, aldeidi, sali d'ammonio,
eccetera) che, non potendo permeare il rifiuto, ne rendono la
disinfezione del tutto teorica e priva di efficacia reale e ne
aggravano per di più il carico inquinante.
2. Finalità organizzativo-gestionali.
Verranno razionalizzate le operazioni di collettamento,
confezionamento e trasporto del rifiuto sanitario a rischio
infettivo all'interno della struttura ospedaliera, eliminando
il ricorso all'utilizzo di costosi contenitori speciali e di
disinfettanti.
L'adozione del processo di sterilizzazione consentirà
maggiore flessibilità nelle operazioni di stoccaggio
temporaneo e di trasporto del rifiuto (infatti i rifiuti, una
volta sterilizzati, non dovranno più essere allontanati dalla
struttura sanitaria entro quarantotto ore dalla loro
produzione), e lo stoccaggio temporaneo e il successivo
conferimento verranno razionalizzati poiché le nuove
tecnologie, in genere, prevedono il compattamento del rifiuto
dopo il trattamento di sterilizzazione.
3. Controllo effettivo sull'operazione di corretto
smaltimento.
Verrà realizzato il trattamento di sterilizzazione sul
luogo di produzione del rifiuto al fine di declassarlo
all'origine, eliminandone la pericolosità e così si eviterà di
sviluppare il business del trasporto che, nel percorso
di smaltimento, rappresenta la fase più esposta a fenomeni di
illegalità, essendo più difficile effettuare i controlli in
merito alla reale destinazione finale dei rifiuti sanitari a
rischio infettivo (ciò è tanto più vero per i rifiuti speciali
sanitari il cui smaltimento assicura oggi margini di profitto
elevati).
Il trattamento di sterilizzazione renderà inutile (in
quanto non più necessario) il controllo, da parte delle
autorità preposte, della fase di trasporto, avendo il rifiuto
sterilizzato perso sul luogo di origine le proprie
caratteristiche di pericolosità.
4. Economicità di smaltimento e recupero energetico.
Verranno abbattuti drasticamente i costi dell'operazione
di smaltimento dei rifiuti speciali sanitari a rischio
infettivo che, ormai sterilizzati e resi assimilabili ai
normali rifiuti solidi urbani, saranno sottoposti alle
medesime regole comunali di privativa per i rifiuti solidi
urbani ed assoggettati ad analoghe tariffe di smaltimento.
Le unità sanitarie locali e le aziende ospedaliere
potranno rinegoziare i contratti di smaltimento in essere,
facendo proprio il risparmio conseguibile e, nel contempo,
cedendo alle aziende municipalizzate di nettezza urbana un
rifiuto garantito sterile ed a elevato contenuto calorico
(potere calorifico inferiore PCI=3.475 Kcal/kg - M. Pasini,
1987).
Le unità sanitarie locali e le aziende ospedaliere, in
quanto soggetto pubblico, potranno, inoltre, conferire al
proprio centro di sterilizzazione anche i rifiuti sanitari a
rischio infettivo provenienti dagli altri presìdi e strutture
sanitarie (anche private) facenti parte del proprio
comprensorio. In tal modo si potrà garantire la certezza del
corretto trattamento incrementando ulteriormente, in base a
fattori di scala, l'economicità dell'operazione di
sterilizzazione.
Il risparmio annuo che la sanità pubblica potrà
realizzare, tramite l'adozione obbligatoria della tecnologia
di sterilizzazione (risparmio di personale, attrezzature,
contenitori ed accessori) è pari, a regime, ad almeno 300
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miliardi di lire all'anno, conseguibili nell'arco di un
triennio.
I proponenti sottolineano che, per dotare le unità
sanitarie locali e le aziende ospedaliere delle nuove
tecnologie di sterilizzazione, non sarà necessario prevedere
alcun onere di bilancio in conto capitale, in quanto le
risorse necessarie saranno reperite dai risparmi che verranno
conseguiti sulla attuale spesa corrente di smaltimento.
Il risparmio conseguito potrà essere anche utilizzato per
finanziare la costruzione di nuovi impianti di
termodistruzione ed accelerare il processo di
razionalizzazione di tutto il sistema di smaltimento dei
rifiuti solidi. L'entità minima delle risorse rese disponibili
per tale via nel primo triennio sono così individuabili:
1^ anno: lire 60-80 miliardi;
2^ anno: lire 180-230 miliardi;
3^ anno e seguenti: lire 300 miliardi.
5. Recepimento di norme comunitarie.
Le nuove tariffe di smaltimento, oggi non in linea con
quelle in essere presso gli altri Stati membri della Unione
europea consentiranno il recepimento della direttiva che
obbliga all'armonizzazione, in ambito comunitario, dei prezzi
di smaltimento dei rifiuti.
Venendo al merito della presente proposta di legge, le
disposizioni dell'articolo 2 forniscono il quadro generale dei
rifiuti sanitari, classificandoli per tipo di pericolosità.
Si è voluto rendere chiaro che solo quei rifiuti
provenienti da strutture sanitarie che sono caratterizzati
dalla loro pericolosità, sono soggetti alla regolamentazione
della presente proposta di legge, atteso che non può
ravvisarsi alcun potenziale infettivo nei rifiuti provenienti
dalle attività di ordinaria amministrazione (ad esempio
cucina, giardinaggio, amministrative) le quali non si
connotano di alcuna specificità per il fatto di svolgersi in
una struttura sanitaria. Tale impostazione di distinzione tra
i rifiuti pericolosi originati da specifiche attività
sanitarie e tutti gli altri rifiuti, nei fatti favorirà anche
la diffusione della raccolta differenziata dei rifiuti che
devono essere positivi, oltre che sull'ambiente, anche
sull'economia gestionale delle strutture sanitarie.
L'articolo 3 e l'articolo 4 individuano le categorie dei
rifiuti sanitari a rischio infettivo il cui smaltimento la
presente proposta di legge vuole regolamentare e l'ambito di
applicazione della medesima. Ciò anche in linea con la
tendenza normativa in materia di rifiuti speciali di creare
singole sottocategorie completamente regolamentate sulla base
delle loro specificità.
Rimangono, quindi, esclusi dalle disposizioni della
presente proposta di legge i rifiuti radioattivi per il loro
diverso grado di pericolosità, essendosi, peraltro, ritenuto
in proposito necessaria almeno la prescrizione del trattamento
cautelare di disinfezione.
Analogamente non sono stati valutati e normati i reflui
biologici perché de iure conditio l'esame del complesso
problema comporta implicazioni con gli scarichi disciplinati
dalla legge n. 319 del 1976, espressamente esclusi dal campo
di applicazione del decreto del Presidente della Repubblica n.
915 del 1982 (commi 6 e 7 dell'articolo 2 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 915 del 1982).
Le disposizioni contenute nell'articolo 5 individuano le
modalità di trattamento dei rifiuti entro la struttura
sanitaria che li produce, i criteri per stabilire l'idoneità e
l'efficacia delle tecnologie di sterilizzazione, le verifiche
e i controlli previsti sul funzionamento degli impianti.
Si evidenzia che i proponenti non hanno voluto fornire
indicazioni in merito alle modalità di trattamento di
sterilizzazione per una maggiore duttilità della norma,
preferendo rinviare alle norme UNI, per quanto applicabili
alle nuove tecnologie disponibili sul mercato, ed alle prove
di efficacia di sterilizzazione effettuate dai soggetti
pubblici a ciò preposti sulla base delle procedure già
codificate dalla farmacopea.
Si è voluto poi prescrivere l'ubicazione stabile degli
impianti entro le strutture sanitarie pubbliche al fine di
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garantirne il controllo del funzionamento, sia continuo che
periodico, da parte del responsabile della struttura
sanitaria.
Viene, infine, garantita alle strutture sanitarie minori
la necessaria flessibilità operativa e l'economicità delle
operazioni di smaltimento, consentendo ad esse il trattamento
di disinfezione e la possibilità di inviare i propri rifiuti a
centri di sterilizzazione pubblici.
L'articolo 6 stabilisce i criteri di verifica del
trattamento effettuato da parte delle autorità preposte al
controllo (annotazione sul registro) e della destinazione del
rifiuto trattato (documento di accompagnamento).
La previsione dell'obbligo del registro ove annotare i
trattamenti subìti dai rifiuti, è in linea con quanto già
prefigurato dall'articolo 5 del decreto-legge n. 397 del 1988,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 475 del 1988 e,
soprattutto, con l'esigenza di consentire un adeguato termine
di riscontro per l'attività di controllo. E' stata altresì
espressamente ribadita la responsabilità in materia del
responsabile della struttura sanitaria.
L'articolo 7 individua le modalità di confezionamento dei
rifiuti ai fini del loro trasporto in condizioni di
sicurezza.
L'articolo 8 individua nella sterilizzazione il processo
di trattamento dei rifiuti sanitari a rischio infettivo che li
rende innocui e assimilati ai normali rifiuti solidi urbani,
consentendone lo smaltimento insieme ad essi ed a costi
equivalenti; viene mantenuto un percorso di conferimento dei
rifiuti sanitari sterilizzati separato da quello dei normali
rifiuti urbani a causa dell'allarme psicologico che essi
possono ingenerare nella collettività e viene individuata
nella termodistruzione al posto delle discariche, abolendo
(entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente
proposta di legge) l'alternativa di conferire i rifiuti
sterilizzati in discarica, in conformità con la posizione
della Comunità economica sulla proposta di direttiva delle
discariche.
Proprio per mettere a disposizione nell'immediato almeno
parte delle risorse finanziarie per assicurare la sollecita
costruzione degli impianti di termodistruzione, viene
consentito alle regioni che non dispongono di impianti di
termodistruzione di smaltire i rifiuti sanitari sterilizzati
in discarica di prima categoria.
L'articolo 9 incentiva l'adozione di procedure volte ad
incrementare, in accordo alle direttive comunitarie, la
raccolta differenziata e il recupero dei rifiuti.
Gli articoli 10 e 11 stabiliscono norme relative al
trattamento delle parti anatomiche e dei rifiuti inerti.
Le parti anatomiche (e similari) per le quali, oltre a
tener conto del decreto del Presidente della Repubblica n. 915
del 1982, bisognava aver presente le norme di polizia
mortuaria (regolamento approvato con decreto del Presidente
della Repubblica n. 285 del 1990), se abbandonate non possono
che considerarsi rifiuti; conseguentemente non si è potuto
fare a meno di inserire tali rifiuti tra quelli a rischio
infettivo.
Tuttavia i rifiuti organici da sala operatoria anatomica
nonché da sala parto, oltre al rischio di tipo biologico,
implicano considerazioni di tipo religioso e morale. Pertanto
si è ritenuto opportuno prevedere una diversa destinazione
finale delle parti anatomiche qualora il soggetto interessato
abbia fatto esplicita richiesta di inumazione o cremazione ai
sensi del citato regolamento approvato con decreto del
Presidente della Repubblica n. 285 del 1990.
Le disposizioni contenute nell'articolo 12 stabiliscono
limiti di tempo e di quantità allo stoccaggio temporaneo dei
rifiuti sanitari. Peraltro le moderne tecnologie consentono di
compattare il rifiuto a valle del ciclo di sterilizzazione,
con indubbi vantaggi ai fini dello stoccaggio e del trasporto.
Lo stoccaggio temporaneo, vietato nella vigente normativa per
periodi superiori alle quarantotto ore (con prescrizione di
dubbio fondamento scientifico) è stato consentito fino ad un
massimo di venti giorni purché contenuto in rigorosi limiti
quantitativi (non più di 2 metri cubi) ed uniformato agli
oneri di comunicazione previsti dalla normativa vigente.
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L'articolo 13 individua nel responsabile della struttura
sanitaria che genera i rifiuti, il soggetto giuridico che
garantisce il puntuale adempimento degli obblighi previsti
dalla proposta di legge.
L'articolo 14 abroga alcune disposizioni di legge, ponendo
rimedio alla frammentarietà e disorganicità della legislazione
vigente, che è stata in gran parte causa ed al tempo stesso
giustificazione formale dell'attuale situazione di criticità
del settore.
Infine, l'articolo 15, al fine di evitare incrementi
ingiustificati dei prezzi delle tecnologie di sterilizzazione
causati da un repentino incremento della domanda, individua in
tre anni il tempo concesso alle Unità sanitarie locali e alle
aziende ospedaliere per dotarsi di impianti di sterilizzazione
e pertanto proroga, limitatamente a tale lasso di tempo, la
validità delle norme che regolano attualmente lo smaltimento
dei rifiuti sanitari.
E' auspicabile che la Camera dei Deputati avvii in tempi
brevi la discussione della presente proposta di legge,
nell'interesse prioritario della tutela della salute dei
cittadini e della Salvaguardia ambientale.
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