| Onorevoli Colleghi! - Da troppo tempo è avvertita la
necessità di imprimere una svolta nell'importante comparto
della politica ambientale costituito dalla gestione dei
rifiuti.
Il settore è caratterizzato da una profonda arretratezza
culturale e da scarse azioni di informazione ai cittadini, da
storiche carenze e rigidità legislative, da inadeguate
politiche fiscali, da continue emergenze, da un'insufficiente
evoluzione delle tecnologie e della ricerca.
Le difficoltà incontrate nell'attuazione della
legislazione sui rifiuti sono conseguenze di molteplici cause
tra le quali prevalgono le seguenti: poteri sanzionatori poco
efficaci in quanto non commisurati al danno ambientale e di
scarsa efficacia preventiva; mancata applicazione del
principio per cui "chi inquina paga", anche per lo smaltimento
dei rifiuti solidi urbani, molto spesso causa di gravi danni
ambientali; "l'inquinamento normativo" come è definito per
l'eccessiva proliferazione di leggi e norme di tutela
ambientale non coordinate tra loro; scarse disponibilità
finanziarie per impostare un'efficace politica di risanamento
anche attraverso la costruzione di infrastrutture per lo
smaltimento dei rifiuti.
Si è creato, così, uno squilibrio nel rapporto tra la
produzione dei rifiuti e le infrastrutture e gli impianti, che
ha determinato oltre al degrado ambientale una diseconomia di
mercato con rilevanti effetti sui costi di smaltimento.
Nasce di qui la prevista emergenza degli anni novanta,
quella della bonifica di migliaia di aree contaminate che via
via, in Italia, stanno venendo alla luce.
La cronica insufficienza di infrastrutture ed impianti,
decisamente più grave al centro ed al sud, ha aperto la strada
al crescere della presenza di interessi parassitari e di
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operatori legati alla malavita organizzata che ha approfittato
dell'emergenza paesistica, sanitaria ed ambientale, aggravata
anche dal mancato avviamento di impianti pubblici di
trattamento dei rifiuti.
E' ormai il traffico dei rifiuti l'attività più
conveniente e meno rischiosa per la criminalità organizzata,
persino più redditizia del traffico degli stupefacenti, come è
stato recentemente dichiarato da alcuni boss della
malavita durante i processi attivati da molti magistrati e
d'altro canto tale situazione è anche causata dalle presunte
politiche ambientali, anche preventive, programmate con gravi
errori di stima e di gestione e che hanno causato
commissariamenti in varie zone, commissariamenti che devono
costituire una limitatissima ed eccezionale evenienza e non
come sta accadendo una soluzione sempre più diffusa se non
permanente.
Una vera e propria holding che tende ad acquisire il
monopolio pressoché esclusivo del settore, dietro la quale si
muovono faccendieri, politici corrotti, mafia e camorra,
lucrando ingenti profitti illeciti a discapito dell'equilibrio
ecologico, come evidenziato dai lavori della Commissione
parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle
attività illecite ad esso connesse, istituita nella XII
legislatura.
Non bisogna dimenticare mai che la devastazione
dell'ambiente rappresenta una molla formidabile per creare
quel degrado sociale e civile in cui la stessa criminalità
pesca le sue leve.
Una corretta legislazione può aver innanzitutto una
funzione preventiva.
La presente proposta di legge afferma quattro linee-guida
fondamentali:
a) produrre meno rifiuti;
b) produrre rifiuti meno pericolosi;
c) programmare la raccolta, il trasporto ed il
trattamento dei rifiuti alla scala territoriale adeguata;
d) promuovere il recupero di materia ed energia
dei rifiuti.
Già nella X, XI e XII legislatura si è tentato di
approvare proposte di legge di riordino delle disposizioni in
materia di gestione, di smaltimento e di recupero dei rifiuti.
L'esigenza di fondo emersa dal confronto nei lavori
parlamentari è stata quella di elaborare un testo di legge che
in linea con la strategia comunitaria in materia di rifiuti,
contenesse una normativa "nuova", "snella", "efficace", capace
di rispondere alle esigenze ambientali ed industriali del
nostro Paese. Le audizioni tenute dall'VIII Commissione della
Camera dei deputati nella XII legislatura hanno confermato
questa non più rinviabile esigenza.
Inoltre i lavori del Parlamento sono stati sempre
finalizzati alla predisposizione di una legge delega per un
testo unico riguardante non soltanto la materia dei rifiuti,
ma anche altri settori ambientali.
La legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente
disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge
comunitaria 1993), ha previsto, all'articolo 8, il riordino
normativo nelle materie interessate dalla direttiva
comunitaria, con l'emanazione di testi entro due anni dalla
data di entrata in vigore della legge (5 marzo 1996);
all'articolo 38 i criteri di delega per l'attuazione delle
direttive 91/156/CEE del Consiglio, del 18 marzo 1991,
relativa ai rifiuti e 91/689/CEE del Consiglio, del 12
dicembre 1991 relativa ai rifiuti pericolosi; all'articolo 39
norme per l'istituzione di servizi pubblici integrativi per la
gestione di rifiuti.
Ma lo Stato italiano a causa dei ritardi (i termini
assegnati dalle due direttive erano rispettivamente il 1^
aprile 1993 ed il 12 dicembre 1993), prorogati dalla legge 6
febbraio 1996, n. 52 (legge comunitaria 1994) si è visto
"richiamato" da una procedura d'infrazione riguardante il
mancato recepimento nei termini della direttiva 91/156/CEE
(attualmente ulteriormente prorogati) con nota della
Commissione europea del 29 marzo 1996/XI/005828.
La presente proposta di legge deve ispirarsi ad un
criterio di massima coerenza con la normativa già esistente
nonché con le direttive 91/156/CEE del Consiglio, del 18 marzo
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1991, 91/689/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991 e
94/62/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20
dicembre 1994.
Le regioni in modo particolare hanno giocato un ruolo
ampiamente negativo sia per come hanno gestito i loro poteri -
di pianificazione, indirizzo e controllo - sia per la forte
incapacità di utilizzare i finanziamenti, che non sono stati
pochi e che lo Stato aveva messo loro a disposizione.
E' necessario giungere all'eliminazione di contrasti e
conflitti tra normative inerenti i rifiuti emanate in diversi
periodi e contesti. Ciò va fatto senza dimenticare la
dimensione europea di alcune norme che si devono
necessariamente armonizzare con le direttive comunitarie.
Un primo problema che si riscontra è la grave carenza di
dati che ha condizionato in questi anni, inevitabilmente,
orientamenti e giudizi, producendo errori di valutazione e
norme troppo spesso non aderenti alla realtà.
La determinazione della quantità di rifiuti prodotta in
Italia è oggetto di approfondite discussioni.
Un importante ruolo avrebbero dovuto avere: il Ministero
dell'ambiente, con l'attivazione del catasto dei rifiuti
speciali; le regioni con l'attivazione degli osservatori
regionali sui rifiuti; il SINA, sistema informativo nazionale
per l'ambiente, che avrebbe dovuto sovrintendere alla
promozione, organizzazione e coordinamento delle attività di
acquisizione, elaborazione e restituzione dei dati di
interesse ambientale.
I criteri ispiratori della proposta di legge devono
prevedere una migliore razionalizzazione e semplificazione
normativa, realizzata mediante il riordino delle varie
disposizioni in materia, nonché con la previsione di modalità
di aggiornamento.
Tutto ciò permette da una parte che l'intero sistema
normativo sia adeguato continuamente all'evolversi delle
problematiche e delle tecnologie del settore e dall'altra
coloro che sono preposti agli adempimenti (enti pubblici e
cittadini) di avere maggiore chiarezza sulla sostanza delle
norme e sugli obblighi che li riguardano.
Finora si è seguita nella disciplina dei rifiuti una
logica consistente nel potere di stampo burocratico, di
verifica ossessiva e fiscale svolta dalla pubblica
amministrazione, una barriera difficilmente superabile, perché
in Italia i controlli sullo smaltimento dei rifiuti sono stati
e sono tuttora carenti, per non dire inesistenti, in relazione
alle numerose esigenze di tutela ambientale cui far fronte.
Questa logica, costituita da reati formali,
dall'applicazione di sanzioni penali per le inadempienze
connesse alla mancata presentazione di domande di
autorizzazione entro i termini perentori, deve essere superata
e sostituita da una nuova metodologia basata sull'ampliamento
degli enti a cui affidare i controlli.
Rafforzare i controlli, addossando ai titolari degli
impianti gli oneri per l'esecuzione dei controlli da fissare
con tariffe pubbliche, ricorrendo a specifiche certificazioni
tecniche (certificazione di qualità), si vengono così a creare
la premessa e le condizioni per introdurre pienamente nella
nostra legislazione l'istituto comunitario della dispensa
dall'autorizzazione, istituto che serve a snellire ed a
rendere più veloce l' iter amministrativo senza intaccare
la primaria esigenza di tutela ambientale.
Tutto ciò può contribuire a moralizzare l'attuale sistema
riducendo la gamma di intervento della pubblica
amministrazione per quanto riguarda il rilascio delle
autorizzazioni.
Devono essere previste in maniera chiara ed inequivocabile
le competenze per i diversi livelli istituzionali. Le
competenze dello Stato riprendono quelle stabilite dal decreto
del Presidente della Repubblica n. 915 del 1982 e dal
decreto-legge n. 511 del 1988, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 20 del 1989 (istituzione e tenuta dell'Albo
nazionale e del catasto nazionale; regolamentazione delle
spedizioni trasfrontaliere, eccetera) e dall'articolo 38,
comma 1, della legge n. 146 del 1994.
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Le competenze delle regioni comprendono quelle previste
dall'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica n.
915 del 1982 e dalla legge n. 20 del 1989 (elaborazione dei
piani di bonifica, regolamentazione della raccolta
differenziata, istituzione dell'osservatorio regionale).
Le competenze delle province sono stabilite in base
all'articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica n.
915 del 1982 e agli articoli 14 e 15 della legge n. 142 del
1990.
Nel processo di realizzazione di un decentramento
funzionale delle competenze, le province devono ampliare i
loro poteri, prevedendo che siano preposte al rilascio delle
autorizzazioni per la costruzione degli impianti e il loro
esercizio.
Le competenze dei comuni che ricalcano quelle stabilite
dagli articoli 3 e 8 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 915 del 1982 devono prevedere, inoltre, la loro
responsabilità nella realizzazione degli interventi di
bonifica. L'argomento è destinato ad assumere un'importanza
sempre maggiore per i prossimi anni ed è necessario dotarsi di
una chiara ed apposita normativa.
Inoltre bisogna che i rifiuti solidi urbani siano smaltiti
di norma in ambito provinciale secondo il criterio della
vicinanza al luogo di produzione (con conseguente risparmio
sulle spese di trasporto e maggiore possibilità di controllo).
L'autosufficienza provinciale nello smaltimento dei rifiuti
solidi urbani, è quindi l'obiettivo da perseguire.
E' necessario prestare particolare attenzione alla
semplificazione amministrativo-burocratica con la finalità di
facilitare lo svolgimento delle attività imprenditoriali delle
aziende che operano nel settore.
L'esperienza di questi anni ha insegnato, per esempio, che
il problema della realizzazione degli impianti non è
finanziario, ma piuttosto di individuazione dei siti e di
procedure autorizzative lunghe e farraginose.
Le regioni hanno sviluppato i piani di smaltimento dei
rifiuti con molto ritardo ed il Ministero non ha utilizzato il
potere sostitutivo.
E' necessario quindi che vi sia un meccanismo
procedimentale e di concerto amministrativo che dia certezze
alle decisioni ed ai tempi.
La conferenza dei servizi deve essere prevista per tutti
quegli atti che richiedono la partecipazione di diverse
amministrazioni pubbliche, a diversi livelli competenti, in un
unico contesto temporale e spaziale, predeterminato e certo,
superando i ritardi e gli intoppi procedimentali che si
verificano normalmente.
Le determinazioni stabilite dalla conferenza dei servizi
sostituiscono a tutti gli effetti i concerti, le intese, i
nulla-osta, le autorizzazioni e gli assensi che devono
formulare le singole amministrazioni centrali e periferiche e
comportano, ove occorra, la variazione anche integrativa degli
strumenti urbanistici e dei piani territoriali, senza
necessità di ulteriori adempimenti, oltre alle dichiarazioni
di pubblica utilità, di urgenza e di indifferibilità dei
lavori.
La presente proposta di legge prevede una procedura
semplificata per l'autosmaltimento dei propri rifiuti
all'interno dello stabilimento produttivo nonché una diversa
disciplina per gli impianti mobili per i quali si prevede
l'approvazione dei relativi progetti a livello centrale e la
successiva notifica all'autorità regionale competente.
La capacità di smaltimento dei rifiuti solidi urbani in
impianti autorizzati è di circa 5,5 milioni di tonnellate,
meno del 30 per cento del fabbisogno. L'Italia detiene il non
invidiabile primato del maggiore numero di discariche
abusive.
Nei vari provvedimenti che si sono succeduti dopo il
decreto del Presidente della Repubblica n. 915 del 1982, la
riduzione dei rifiuti è stato sempre l'obiettivo
prioritario.
Su questo aspetto ci troviamo di fronte all'insuccesso più
acuto. Possiamo ritenere che siamo giunti a 26 milioni di
tonnellate di produzione di rifiuti urbani (dati Federambiente
1993) esclusi i rifiuti assimilabili non gestiti direttamente
dal sistema di raccolta dei rifiuti urbani.
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Nel 1994 con la ripresa dei consumi, la produzione dei
rifiuti è ripresa a crescere ovunque, dopo una certa
stabilizzazione dovuta ad una forte recessione economica
culminata nel 1993, tra l'1 ed il 3 per cento in più.
Anche se, grazie alla crescita della raccolta
differenziata, in molte città - soprattutto del centro-nord -
i rifiuti destinati allo smaltimento finale non sono cresciuti
altrettanto ed anzi si sono persino ridotti.
Non ci sono però sintomi che fanno presagire un'inversione
di tendenza e una crescita accelerata e continua della
produzione dei rifiuti.
Siamo comunque di fronte a due fenomeni. Da un lato il
passaggio ad una società post-industriale, con la diminuzione
dei residui dell'industria chimica e l'aumento dei rifiuti
cartacei delle attività intellettuali ed amministrative.
Dall'altro l'avvio di un diverso sistema di distribuzione ed
in particolare l'affermarsi degli imballaggi. Infatti per ogni
miliardo di lire di consumi finali interni si generavano 12,6
tonnellate di rifiuti di imballaggio nel 1984, nel 1992 se ne
sono generati 14,6 tonnellate.
In nessun Paese d'Europa si registra una riduzione
spontanea dei rifiuti.
Solo in Germania ed in Olanda vi è una tendenza evidente
alla stabilizzazione ed anche alla riduzione della produzione
dei rifiuti. Ma questo è l'effetto di politiche che si sono
avviate in questi anni. Infatti nel 1995 in Germania si
prevedeva una riduzione - rispetto al valore limite raggiunto
nel 1991 - dell'8 per cento degli imballaggi. Si ipotizza che
in termini economici, la semplice stabilizzazione della
quantità di rifiuto comporta un risparmio di circa 3.000
miliardi di investimenti.
Una analisi compiuta sulla regione Lombardia (Ambiente
Italia, 1994) e probabilmente estensibile al complesso del
Paese, mostra che sul totale dei rifiuti urbani assimilabili
gli imballaggi rappresentano poco meno del 40 per cento dei
rifiuti e che la frazione cartacea (carta da uso ufficio,
giornali, eccetera) è almeno il 13 per cento.
Secondo uno studio della Ernst e Young Ambiente, per
conto della Federambiente, gli imballaggi rappresentano il
40-50 per cento del totale dei rifiuti solidi urbani in
volume. La loro consistenza complessiva era stimata nel 1992
di 12.750.000 tonnellate di cui 5.684.000 di imballaggi
primari e 7.047.000 di imballaggi secondari/terziari.
In nessun Paese europeo si registra una incidenza tanto
alta di imballaggi sul complesso dei rifiuti. Si pensi che gli
imballaggi primari e secondari in Italia sono circa 120 Kg/Ab
l'anno, all'incirca il 20 per cento in più, ad esempio, della
Germania. In particolare, in Italia risulta eccezionalmente
alta la quota di imballi in plastica e, di conseguenza, molto
alta è in generale la frazione plastica nei rifiuti (quasi il
doppio di molti altri Paesi europei). Per quanto riguarda gli
imballaggi il campo applicativo della legge n. 475 del 1988 si
è rivelato limitato, in seguito alle difficoltà operative
delle strutture varate (consorzi obbligatori, consorzi di
riciclaggio, eccetera) anche se vanno tenuti presenti gli
insegnamenti ricavabili dalle loro esperienze nonché dalle
esperienze straniere in materia.
Gli Stati membri dell'Unione europea, devono recepire,
entro diciotto mesi, la direttiva 94/62/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 1994 pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee n.365 del 31
dicembre 1994.
Nel nostro Paese il recepimento della direttiva può essere
l'occasione per una revisione della normativa regolante i
consorzi varati dalla legge n. 475 del 1988, revisione
generalmente auspicata.
Alcuni princìpi essenziali della nuova normativa
discendono in maniera obbligata dalla direttiva e non vi può
essere alcuna discrezionalità del legislatore.
Essi sono:
a) l'obbligatorietà dell'obiettivo di recupero e
riciclaggio parziale delle varie tipologie di imballaggi
immessi sul mercato del nostro Paese. Su tale aspetto la
discrezionalità nazionale può esercitarsi nel definire
l'esatta percentuale all'interno del range 50-65 per
cento per il recupero e 25-45 per cento per il riciclaggio.
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Percentuali maggiori possono essere definite ma occorre
dimostrare un'adeguata capacità nazionale; per ogni materia di
imballaggio la percentuale di riciclaggio minima non può
essere inferiore al 15 per cento;
b) sono obbligate a partecipare alle operazioni di
recupero e riciclaggio le categorie economiche destinatarie, i
produttori della materia prima utilizzata per gli imballaggi,
i trasformatori di essa, gli importatori di imballaggi vuoti o
pieni nonché gli importatori delle materie prime necessarie
alla loro fabbricazione, gli utilizzatori di imballaggi, le
imprese di distribuzione, le aziende di raccolta e recupero
private, le aziende di raccolta e recupero pubbliche.
L'obiettivo della citata direttiva 94/62/CE è la riduzione
dello smaltimento finale dei rifiuti da imballaggio in
discarica. La presente proposta di legge deve contenere un
approccio alla problematica dei rifiuti da imballaggio in
un'ottica di gestione integrata dei rifiuti, improntata sulla
fattibilità e flessibilità degli interventi da adottare.
Il sistema previsto, nel rispetto degli impegni
comunitari, vede gli operatori economici coinvolti nel ciclo
di produzione, distribuzione, consumo, recupero e riciclaggio,
le scelte delle linee operative da sviluppare e delle forme
organizzative nelle quali aggregarsi, limitando l'intervento
pubblico a livello di governo centrale, ad un ruolo di
indirizzo, coordinamento e controllo.
Si deve prevedere la creazione di un sistema nazionale di
gestione dei rifiuti da imballaggio basato sui seguenti
elementi principali:
il principio della responsabilità condivisa;
il ricorso a forme varie di cooperazione volontaria tra
soggetti istituzionali ed economici in alternativa ad
interventi tradizionali regolamentativi fondati sulla
fissazione rigida di obblighi;
la flessibilità del sistema;
il mantenimento di condizioni paritarie per soggetti e
materiali coinvolti anche attraverso misure diverse che non
producano in nessun caso effetti discriminanti o distorsivi
del mercato;
un'impostazione che si basi sul criterio della migliore
convenienza ambientale ed economica di sistema, non solo
relativamente a quello di gestione degli imballaggi, ma anche
rispetto a quello più generale dei rifiuti (gestione
integrata);
il ricorso, se necessario, all'uso di strumenti
economici, con finalità incentivanti e disincentivanti;
un'informazione e un coinvolgimento attivo dei
consumatori.
Il modello cioè deve identificarsi in un sistema che,
coniugando elementi di programmazione concertata ed azioni di
tipo contrattuale, coinvolge in maniera volontaria le filiere
dei materiali articolato su tre diversi livelli
d'intervento:
un primo livello centrale, di programmazione generale,
con funzioni di coordinamento e controllo;
un secondo livello di filiera, organizzato in modo
settoriale, dal quale dipende la gestione del ciclo di
recupero e riciclaggio dei singoli materiali ed il
coordinamento delle azioni a livello territoriale;
un terzo livello operativo di tipo territoriale.
L'applicazione di tale sistema comporta, in termini
pratici, la realizzazione di tre corrispondenti livelli di
azioni:
a) il piano nazionale di gestione dei rifiuti;
b) le filiere e relativi accordi di filiera;
c) i contratti d'area.
Coerentemente con gli obiettivi e le indicazioni contenute
nel piano nazionale, si costituiranno le filiere per materiale
(legno, plastica, carta/cartone, vetro e metalli) che dovranno
creare le premesse per lo sviluppo di iniziative operative a
livello territoriale.
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Alla filiera potranno partecipare tutti i soggetti
pubblici e privati coinvolti nelle diverse fasi di produzione,
utilizzo, distribuzione, consumo, raccolta e riciclaggio dei
singoli materiali.
In alternativa alla partecipazione alla filiera, i vari
soggetti dovranno attivare autonomi sistemi di recupero o di
ritorno (ad esempio cauzione).
E' opportuna la creazione di un organismo di tipo
privatistico: un consorzio volontario o società privata che ha
il compito e la responsabilità di portare a termine gli
obiettivi definiti per materiale, nell'ambito dell'accordo
nazionale e garantire il loro raggiungimento.
In linea con l'approccio volontaristico tale sistema non
deve rappresentare l'unica alternativa possibile per gli
operatori.
Infatti devono essere previsti: l'adozione di sistemi
cauzionali e la realizzazione di un sistema in proprio
(contributi obbligatori a carico dei consorziati).
Per la realizzazione degli obiettivi si devono prevedere
forme di contribuzione finanziaria da parte dei soggetti
coinvolti nel ciclo di produzione, distribuzione e consumo
degli imballaggi, pur nella convinzione che debba essere il
mercato il meccanismo a cui affidare lo sviluppo delle
attività di recupero e riciclaggio dei materiali e quindi sia
estremamente opportuno creare sistemi il più possibile
autonomi soprattutto dal punto di vista economico.
La presente proposta di legge deve prevedere l'istituzione
di un fondo nazionale che vada a finanziare le campagne di
informazione e formazione dei cittadini, le attività di
raccolta ed elaborazione dei dati, svolte da una banca dati:
la copertura di eventuali costi differenziali che possono
presentarsi nell'attività di recupero nel momento in cui la
raccolta dei materiali o il loro riutilizzo non sia più
remunerativo né economico in determinate situazioni di mercato
(ad esempio oscillazioni dei prezzi delle materie prime e di
quelle secondarie); la realizzazione di impianti per la
valorizzazione energetica dei rifiuti e di nuove tecnologie
impiantistiche nel campo del riciclaggio dei materiali.
E' necessario introdurre taluni divieti a carico dei
produttori, degli importatori e dei consumatori (imballaggi
non suscettibili di recupero, imballaggi con contenuti in
piombo, cadmio e cromo esavalente, eccetera).
A distanza ormai di anni dalla sentenza n. 512 del 30
ottobre 1990, con la quale la Corte costituzionale ha
dichiarato la illegittimità del decreto del Ministro
dell'ambiente 26 gennaio 1990, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 30 del 6 febbraio 1990, i problemi relativi al
regime giuridico delle operazioni di riutilizzo delle sostanze
e dei materiali derivanti da cicli di produzione non sono
stati ancora risolti con chiarezza, né nell'ordinamento
nazionale, né in quello comunitario.
A livello nazionale la sentenza della Corte di cassazione
a sezioni unite penali, n. 5 del 29 maggio 1992, ha precisato
che in attesa del completamento della normativa di attuazione
di cui all'articolo 2 della legge n. 475 del 1988, alle
materie prime secondarie si doveva applicare il regime dei
rifiuti determinando la pressoché completa paralisi
dell'impiego nei cicli produttivi dei residui prodotti dai
cicli stessi.
Questa situazione di stallo, che a livello legislativo ha
prodotto sedici reiterazioni del decreto-legge che disciplina
il riutilizzo dei residui derivanti dai cicli di produzione o
di consumo in processi produttivi o di combustione per la
produzione di energia (l'ultimo provvedimento è il
decreto-legge 3 maggio 1996, n. 246), ha riflessi
particolarmente negativi sia sotto il profilo economico
produttivo sia sotto il profilo ambientale. Da un lato, si
determina un maggior flusso di rifiuti verso gli impianti di
smaltimento che, oltre a far lievitare i costi, determina
anche gravi problemi di funzionalità degli impianti stessi e
favorisce il ricorso a forme illecite di smaltimento;
dall'altro, si obbligano le imprese a sostenere maggiori oneri
per lo smaltimento dei rifiuti e per l'approvvigionamento
delle materie prime con intuibili riflessi sui costi del
prodotto finale e sulla concorrenza.
La direttiva 91/156/CEE ha fornito una nuova versione
della definizione di rifiuto. E' rifiuto "ogni sostanza o
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oggetto compresi nell'allegato 1 e di cui il detentore si
disfa, abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi" a
prescindere dalle operazioni successive a cui viene sottoposto
il rifiuto.
Quindi nell'evoluzione del concetto di rifiuto è andato
sempre più affermandosi l'elemento soggettivo della
responsabilità del detentore. Pertanto, anche in conformità
della decisione OCSE (88) 90/FINAL, e delle ultime risultanze
cui risulta pervenuto il gruppo MOLITOR costituito dalla
Commissione europea per la semplificazione di varie direttive
aventi riflessi ambientali, al fine di approdare ad una chiara
interpretazione del concetto di "rifiuto", occorre dunque
distinguere nettamente i materiali che rimangono nel normale
circuito produttivo e di consumo e materiali che escono dal
normale circuito produttivo e di consumo per entrare in quello
proprio dei rifiuti. In conclusione, l'attuale definizione di
rifiuto risultante dalla normativa comunitaria risolve tutti i
problemi relativi alla sua applicazione pratica.
Nell'ultimo rapporto CENSIS sulla situazione del Paese
emerge che ogni italiano ha pagato nel 1993 una media di
105.000 lire l'anno di tassa sui rifiuti e che dieci anni
prima pagava solo 16.000 lire.
In una distinzione per regioni è in Emilia Romagna
l'importo più elevato (250.000 l'anno), seguito dalla Liguria
e dalla Lombardia, mentre la quota più bassa si ha in Sicilia
con 33.000 lire.
E' necessario affermare un concetto molto chiaro ed
esemplificativo: la tassa rifiuti si deve trasformare in
tariffa, commisurata cioè al servizio reso.
Fino a quando per il servizio di raccolta e di smaltimento
dei rifiuti paghiamo una tassa, le anomalie, le incongruenze e
le sperequazioni si verificheranno in ogni momento, in ogni
fase di applicazione della tassa.
Sono trascorsi decenni e si continua a parametrare la
tassa ai metri quadrati di occupazione dei locali e delle
aree.
Non si vede per quale motivo, a parità di metri occupati
una famiglia con due unità debba pagare la stessa somma di
quella pagata da una famiglia con cinque unità.
Il cittadino deve pagare in base ai rifiuti che produce,
tenendo conto delle varie realtà italiane.
Per raggiungere questo obiettivo dobbiamo lasciare liberi
ed autonomi i comuni di organizzare i servizi di raccolta e di
smaltimento dei rifiuti e di determinare le regole ed i
parametri per i calcoli delle somme che i cittadini debbono
pagare in cambio del servizio che ricevono.
Solamente in questo modo avremo regole che rispettino le
situazioni locali ed una maggiore responsabilità da parte
degli amministratori locali.
Autonomia e responsabilità quindi.
La "legge comunitaria 1993" la n. 146 del 1994,
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 52 del 4 marzo
1994) definisce all'articolo 39 l'assimilazione dei rifiuti
urbani speciali ai rifiuti urbani allargandone di fatto le
categorie merceologiche comprese; si tratta di fatto di
togliere in parte ai comuni la potestà decisionale
sull'assimilabilità e si autorizza per legge il conferimento
del rifiuto speciale nel cassonetto, con rilevanti conseguenze
sulle quantità e qualità dei rifiuti (con crescenti problemi
impiantistici per lo smaltimento) e con riflessi economici
negativi. Il tutto modificando quanto stabilito dall'articolo
4 del decreto-legge 9 settembre 1988, n. 397, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 novembre 1988, n. 475.
Nella riforma del sistema attuale di tassazione sarà
necessario che:
sia istituita una tariffa per la gestione dei rifiuti
urbani e sia data ampia autonomia ai comuni per la sua
applicazione;
la tariffa, dovrà riferirsi, alla quantità di rifiuti
solidi urbani effettivamente prodotti e conferiti dalle
diverse categorie di utenti ed al tipo di servizio richiesto
per la loro raccolta, trasporto e trattamento finale;
vi sia una semplificazione al massimo degli obblighi
dell'utente e degli adempimenti della amministrazione;
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sia previsto un regime agevolato o forte riduzione
dell'onere per i rifiuti destinati al recupero;
l'importo del tributo da pagare sia corrispondente al
servizio erogato ed in particolare alla quantità di rifiuto
conferito;
vi sia una disciplina regolamentata diversamente tra
civili abitazioni ed attività commerciali, agricole,
artigianali, industriali, eccetera (regolamento richiesto dal
decreto-legge n. 507 del 1993) assumendo per le tariffe alcuni
indici di riferimento basati su altre quantità ed
eventualmente altri consumi misurabili (gas, acqua, energia
elettrica);
per il pagamento si potrebbe prevedere anche
l'applicazione di nuovi strumenti (autotassazione tramite
banche ed uffici postali ad esempio), mentre per il controllo
sarebbe molto utile abilitare anche il personale addetto al
servizio.
E' necessario che si fissi il principio che fino
all'emanazione delle disposizioni che sono previste dalla
nuova legge continuano a valere quelle esistenti in tema di
classificazione dei rifiuti, di norme tecniche generali di
smaltimento e di adempimenti amministrativi. Si tratta, quello
delle norme transitorie e finali, di un principio che
attribuisce "certezza" di comportamenti da tenere nel regime
transitorio.
Le norme sulle abrogazioni, per avviare un necessario
processo di delegificazione, possono essere adeguatamente
affrontate negli approfondimenti che sicuramente scaturiscono
dal dibattito parlamentare.
La presente proposta di legge deve contenere infine la
delega al Governo per l'emanazione di un testo unico in
materia di rifiuti.
Una scelta che parte dalla considerazione che la redazione
di un testo unico è sempre stato un compito di Governo anche
perché la formulazione diretta del testo unico da parte del
Parlamento richiede tempi molto lunghi ed una forte volontà
politica parlamentare.
Oggi, purtroppo, non esistono le condizioni politiche per
fare questo, né si può ottenere ulteriormente, perdurando
ostacoli amministrativi e burocratici che impediscono la
realizzazione degli impianti di smaltimento di recupero
energetico. Vi è la necessità di definire una corretta
legislazione in ordine soprattutto alla questione "materie
prime secondarie/rifiuti"; vi è soprattutto la necessità di
attivare efficaci politiche di riduzione dei rifiuti da
imballaggi.
Sono problemi urgenti e che non possono più essere
disattesi.
Il testo unico serve a "disboscare" la fitta selva delle
norme vigenti in tema di rifiuti. Il testo unico deve
raccogliere, coordinare ed integrare le disposizioni mirando a
raggiungere obiettivi di semplificazione e di innovazione
soprattutto sul piano delle procedure amministrative.
In conclusione si spera, con questa proposta di legge, di
pervenire ad una nuova disciplina dei rifiuti urbani ed
industriali che deve incidere positivamente sui comportamenti
delle categorie produttive e dei cittadini e deve aprire spazi
di competitività e prospettive per l'innovazione tecnologica.
Attraverso questo insieme di soluzioni è possibile tutelare
contemporaneamente l'impresa e l'ambiente, insieme alla
necessità di un serio e leale coordinamento tra i vari
Ministeri competenti, che non esiste e che invece oggi sono in
forte contrasto l'un l'altro e nell'interesse di un futuro
migliore per le nuove generazioni.
Per ultimo auspico che il Governo italiano in sede
europea, soprattutto nella formulazione della normativa di
settore esprima un'azione più presente ed incisiva.
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