| Onorevoli Colleghi! - Al verificarsi di calamità naturali
l'intervento dello Stato si è sempre distinto, per la verità
in modo confuso, in quattro fasi:
dell'emergenza e del primo soccorso;
della ricostruzione dei beni privati;
della ricostruzione di beni pubblici;
della ripresa e dello sviluppo dell'attività
produttiva.
Sotto questo profilo, la presente proposta di legge
ripercorre una traccia legislativa già nota, ma tenta di
innovare profondamente nelle procedure e nel metodo
dell'intervento prevedendo una delega al Governo per:
a) l'istituzione di un Fondo nazionale per la
protezione civile;
b) la disciplina degli interventi nella fase
dell'emergenza in caso di calamità naturali;
c) il risarcimento dei danni provocati dalle
calamità naturali alle persone e alle cose di proprietà
privata;
d) il ripristino delle strutture e dei beni
pubblici danneggiati o distrutti dalle calamità naturali;
e) gli interventi a favore della ripresa e del
rilancio delle attività industriali, artigianali, turistiche e
commerciali danneggiate dalle calamità naturali.
L'impianto legislativo è quello della delega al Governo,
una formula divenuta da qualche tempo di attualità, senza
dubbio efficace nelle odierne circostanze di frammentazione
politica del Parlamento. Alle Camere è peraltro riservato un
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ampio potere di controllo, sia nella fase della delega -
attraverso il parere delle competenti Commissioni permanenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica sugli
schemi di decreti legislativi -, sia con la previsione
(articolo 2) dell'esame in Parlamento di una relazione annuale
del Presidente del Consiglio dei ministri.
Fondo nazionale per la protezione civile (FNPC).
E' parso opportuno delegare in primo luogo il Governo
all'istituzione di un Fondo a carattere generale, finanziato
direttamente attraverso un'aliquota addizionale all'imposta
comunale sugli immobili (ICI), che a sua volta si articola nei
seguenti quattro Fondi di settore, volti al finanziamento
delle distinte tipologie di interventi:
a) il Fondo per gli interventi di emergenza (FIE),
per il finanziamento di interventi di primo soccorso e di
immediato ripristino delle condizioni minime di vita nei casi
di emergenza nazionale. A carico del FIE possono essere
altresì concessi contributi alle regioni ed agli enti locali
per il concorso nel finanziamento di interventi di emergenza
nei casi di calamità a carattere locale;
b) il Fondo per l'assicurazione dei beni privati
(FAB), a carico del quale si provvede alla stipula di polizze
assicurative per la tutela dei beni immobili privati e delle
persone che in essi abitano ovvero operano. A carico del FAB
si provvede altresì al risarcimento diretto di una prima quota
dei danni arrecati da eventi calamitosi, non superiore al 20
per cento del valore del bene assicurato;
c) il Fondo per le opere pubbliche (FOP), per il
finanziamento degli interventi di ripristino delle strutture e
dei beni di proprietà pubblica attraverso la concessione di
mutui a tasso agevolato o a totale carico del Fondo;
d) il Fondo per le attività produttive (FAP), per
la concessione di contributi in conto interessi su mutui
stipulati per la ripresa delle attività produttive danneggiate
da eventi calamitosi nei settori dell'industria, del
commercio, dell'artigianato, del turismo, dello sport e dei
servizi. E' escluso da questi benefìci il settore
dell'agricoltura, in quanto per esso esiste un apposito Fondo
di solidarietà nazionale regolato da ultimo con la legge 14
febbraio 1992, n. 185.
Secondo una stima di larga massima, la addizionale all'ICI
che alimenta il FNPC dovrebbe fruttare annualmente circa 3.000
miliardi di lire. Di questi, una quota pari a due dodicesimi
(500 miliardi) è destinata al FIE; una quota pari ad otto
dodicesimi (2.000 miliardi) è destinata al FAB; le restanti
due quote, pari a un dodicesimo (250 miliardi) ciascuna, sono
destinate, rispettivamente, al FOP e al FAP.
Ovviamente, essendo le disponibilità dei Fondi nella
massima parte destinate al pagamento di premi assicurativi o a
limiti di impegno, la massa finanziaria spendibile al
verificarsi di eventi calamitosi è ben maggiore dell'importo
riversato annualmente nel FNPC.
Interventi di emergenza.
In merito alla fase dell'emergenza, si tratta di
determinare gli interventi da svolgere relativamente al primo
soccorso e al ripristino delle condizioni minime per la
ripresa della vita normale, dovendosi provvedere alla
ricostruzione con interventi distinti da quelli
dell'emergenza.
Nella infinita legislazione prodotta, il Governo - anche
su stimolazione del Parlamento - ha via via modificato la
disciplina e ad ogni calamità sono stati introdotti istituti
diversi rispetto ai precedenti fino a creare una paradossale,
se non voluta, confusione tra le fasi dell'emergenza e quelle
della ricostruzione; anche i parametri economici sono stati i
più svariati e difformi. Ma la disomogeneità si incontra
soprattutto nella natura delle azioni adottate nelle fasi
dell'emergenza e del soccorso: fonte di notizie assai
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interessanti è in merito la relazione presentata dall'allora
deputato Scàlfaro recante le conclusioni della Commissione di
inchiesta sul terremoto nelle regioni Campania e
Basilicata.
Scorrendo le principali leggi approvate - in particolare
le leggi n. 730 del 1986, n. 219 del 1981, n. 433 del 1991
- ci si imbatte in interventi tra i più disparati. Solo
esemplificativamente, vanno ricordati: interventi sul sistema
viario in genere e sulla rete di grande viabilità in
particolare; interventi sul patrimonio architettonico ed
artistico, sui musei, sugli scavi; interventi antisismici sui
centri urbani, sulla rete di metanizzazione, sui ponti;
interventi sull'inquinamento delle fonti idriche, sugli
acquedotti, sulle opere pubbliche in generale; interventi per
il consolidamento idraulico forestale e dei movimenti franosi,
nonché per la sistemazione idrogeologica dei bacini;
riattazione di edifici pubblici, ripristino dei fondali dei
porti, recupero di castelli, trasferimento e ricostruzione di
abitati; interventi sugli edifici di culto; interventi
genericamente definiti "sugli impianti".
Circa le forme di assistenza e previdenza, gli interventi
hanno riguardato i nuclei familiari, la sistemazione
provvisoria in alloggi di edilizia residenziale pubblica
ovvero in prefabbricati ovvero ancora in roulotte
(acquistate o prese a nolo); il trasferimento di abitanti
in alberghi o in sistemazioni apprestate in altri comuni;
l'erogazione di sussidi alle famiglie o ai lavoratori; la
sospensione dei termini per le cambiali, le tasse, le
obbligazioni finanziarie di vario genere, nonché dei termini
processuali e quant'altro.
Circa gli interventi di progettazione e di ricerca, che
spesso sono stati inclusi nelle azioni di emergenza, la
legislazione vigente ha riguardato rilevamenti, studi,
progettazioni, indagini, compiti di direzione dei lavori, di
sorveglianza e di collaudo e, quanto alla forma di esecuzione,
spesso ha fatto riferimento alla trattativa privata (o alla
semplice ordinanza), alla concessione, raramente all'appalto
secondo le norme ordinarie.
Quanto ai finanziamenti, tutti a fondo perduto, si è
ricorso frequentemente alla Cassa depositi e prestiti e anche
ad anticipazioni di istituti di credito su programmi di
intervento statali deliberati dal Comitato interministeriale
per la programmazione economica (CIPE) oppure su programmi
regionali di intesa con gli enti locali (confortati da forme
di controllo le più svariate), oppure su veri e propri piani
di ricostruzione nella confusione più totale tra emergenza e
ricostruzione.
Ma la legislazione in materia comprende anche un'assai
minuta casistica, dai più svariati contenuti: nell'inerzia
degli operatori istituzionali si prevedono forme di intervento
privato, ovvero il ricorso alla Croce rossa italiana o ai
Vigili del fuoco; si parte dall'uso di aeromobili per arrivare
alla dotazione di beni (con relativa procedura) ed
all'utilizzazione di strutture e di personale di altri organi;
si perviene infine all'assunzione di personale a titolo
precario e provvisorio (che poi verrà regolarmente assunto nei
ruoli), all'apertura di uffici decentrati dello Stato,
all'acquisto di automezzi.
Quanto invece al sistema di governo dell'emergenza, gli
istituti più ricorrenti hanno spaziato dai poteri del Ministro
per il coordinamento della protezione civile, eventualmente di
concerto con gli altri Ministri, alla delega alle regioni,
all'istituzione di uffici speciali, al coinvolgimento del
CIPE, alla delega al sindaco in funzione di commissario.
Recentemente, la legge 24 febbraio 1992, n. 225, sulla
istituzione del Servizio nazionale della protezione civile, ha
provveduto a regolare il governo dell'emergenza, che quindi
non forma oggetto della normativa proposta con la presente
proposta di legge, ma avrebbe potuto essere più chiara circa
la dichiarazione di emergenza pubblica e, in particolare,
sulla distribuzione dei poteri di emergenza tra regioni,
province e comuni; manca inoltre la determinazione di una
tipologia degli interventi ammissibili nella fase di emergenza
e di una forma organica e differenziata per il loro
finanziamento.
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In Italia oggi qualsiasi emergenza, infatti, fa capo
indiscriminatamente allo Stato: dalla mareggiata di Pescara al
terremoto dell'Irpinia. E' così che si aspetta l'alluvione di
turno per "caricare" sul relativo provvedimento tutti gli
accadimenti dell'anno o del biennio trascorso, mettendo in
crisi ogni volta il bilancio dello Stato e finendo per
togliere stanziamenti alle leggi ordinarie e, di solito, a
quelle di programmazione che hanno tempi più lunghi di spesa
(tipico il caso della legge n. 183 del 1989).
Pertanto, occorre delegare il Governo a regolare gli
interventi di emergenza con l'osservanza di precisi princìpi e
criteri direttivi:
a) nei casi di calamità naturali che non rivestono
carattere nazionale, lo stato di emergenza può essere
dichiarato dalle autorità locali, che provvedono all'immediato
ripristino a carico dei propri bilanci. Possono tuttavia
essere concessi contributi a carico dello Stato;
b) nei casi di calamità naturali a carattere
nazionale, la dichiarazione di emergenza deve invece riferirsi
ad un singolo fenomeno calamitoso o ad una serie di fenomeni a
carattere omogeneo verificatisi in una regione o in una
località precisata oppure nell'arco di un periodo determinato
(anno, biennio);
c) in entrambi i casi (nazionale e locale), gli
interventi di emergenza devono riguardare il primo soccorso e
il ripristino delle condizioni minime di normalità secondo una
tipologia ben definita di interventi;
d) nei casi di dichiarazione di stato di emergenza
nazionale, sono contestualmente sospesi i termini processuali,
fiscali e contrattuali.
Tutela dei beni privati.
In caso di calamità naturale, i beni privati sono sempre
stati finora indennizzati a cura e spese dello Stato. La
tabella allegata alla presente relazione evidenzia l'entità
complessiva degli oneri che hanno gravato sulle finanze
statali, anche se i dati aggregati non consentono di isolare
la parte occorsa per l'indennizzo privato.
Il riflesso negativo di un tale sistema sullo sviluppo
economico e sociale del Paese è evidente. La presente proposta
di legge intende perciò invertire la rotta: ciò anche se non è
ipotizzabile un'inversione tale da trasformare l'attuale
sistema da totalmente assistenziale a totalmente privatistico,
ove lo Stato sia del tutto assente e il rischio catastrofale
ricada interamente sul cittadino.
Come si vedrà più dettagliatamente in seguito, la proposta
è quella del ricorso a una forma di assicurazione dove
l'intervento dello Stato e quello del cittadino assicurato
creino un nuovo equilibrio: in base ad esso, da una parte lo
Stato dovrà conservare il ruolo supremo di garante nei
confronti della collettività, nel contempo senza esporsi
sempre e comunque a interventi finanziari straordinari in caso
di calamità; dall'altra parte, si dovranno responsabilizzare
il cittadino e le comunità locali senza che, ad ogni alluvione
o terremoto piccoli o grandi che siano, come succede
attualmente, si imbocchi la strada - finora vista come la sola
disponibile per sopperire ai loro disagi - del finanziamento
dello Stato.
Si tratta di prendere, anche nel nostro Paese, la strada
già imboccata da altri Paesi come la Francia, il Giappone, gli
Stati Uniti.
Francia. - Com'è noto, in Francia un'addizionale al
premio pagato dai cittadini per un qualsiasi rischio
assicurato costituisce il premio in base al quale le compagnie
sono obbligate, per legge, ad assumere anche il rischio
catastrofale sul bene assicurato. A loro volta, le compagnie,
non potendo tecnicamente sopportare l'intero rischio,
ricorrono alla riassicurazione internazionale, la quale
tuttavia non permette l'intera capacità di trattenimento del
rischio assunto trattandosi di un valore assicurato che è la
sommatoria dei singoli valori dei beni immobili e mobili e
delle attività. Si è pertanto ritenuto di lasciare una parte
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del danno economico a carico del singolo e una parte a carico
dello Stato che, impropriamente, deve assumersi il ruolo di
riassicuratore ultimo. Tale onere del singolo e dello Stato si
traduce nella cosiddetta "franchigia", del danno il valore
della quale è mantenuto considerevolmente alto
dall'imprenditoria assicurativa privata costretta, per obbligo
di legge, a sottoscrivere il rischio ad un tasso prestabilito
dall'apposito comitato riassicuratore di Stato.
Come è facilmente intuibile, il sistema porta insiti in se
stesso deprecabili difetti. Infatti, l'imposizione
dell'obbligo di assunzione del rischio solo alle compagnie e
non al singolo ha reso lo Stato, riassicuratore per
eccellenza, obbligato ad assumere qualunque percentuale di
rischio che le compagnie private intendono riassicurare con
esso.
Il vantaggio per lo Stato francese è consistito, dal
momento dell'adozione di una tale legislazione, nell'accumulo
di un fondo di dotazione tale da permettere, in caso di
calamità naturale, di non intervenire se non a partire dal
livello di questo fondo in avanti mentre, anteriormente alla
predetta legislazione, il suo intervento partiva,
inevitabilmente, da quota zero. Le compagnie di assicurazione
private sono state relegate, in questo modo, al ruolo di puro
esattore di premi, sui quali, peraltro, competono loro
commissioni. La non obbligatorietà a carico del singolo di
sottoscrivere contratti di assicurazione sulle calamità
naturali non ha comunque impedito di creare un fondo premi
considerevole, in virtù del fatto che la cultura assicurativa
privata francese è di buon livello e che le tassazioni di
questo rischio risultano convenienti.
Giappone. - In Giappone, invece, il modello è di
carattere esclusivamente privato: lo Stato considera il
cittadino non assicurato per eventi catastrofali responsabile
civile nei confronti dei danni subiti. L'intervento dello
Stato è, pertanto, esclusivamente riservato ai beni di sua
proprietà.
Tale configurazione è accettabile in presenza di due
condizioni: la prima delle quali consiste nella elevata
rischiosità naturale di tutto il territorio nazionale e, la
seconda, in un reddito elevato del singolo cittadino.
Da un punto di vista tecnico, il sistema è evolutissimo e
prevede un contratto con clausole di indennizzo variabile in
funzione della grandezza dell'evento catastrofale: si parte da
una franchigia del 20 per cento, si impone un limite massimo
di indennizzo qualunque sia il valore del bene e si riducono
percentualmente gli indennizzi nei casi in cui le catastrofi
generino, nel periodo contrattuale, danni per un valore
superiore a quello stabilito quale massima esposizione
nazionale.
Stati Uniti d'America. - Negli Stati Uniti
d'America, ognuno degli Stati federati è libero di emanare
proprie leggi per disciplinare l'assicurazione dei rischi
catastrofali. Nello Stato della California, più esposto di
ogni altro a questo genere di rischio, vige, per le compagnie,
il solo obbligo di legge di quotare il rischio in regime di
libero mercato. Tale obbligo non è vincolato quindi a nessuna
condizione di legge, né il cittadino è obbligato ad assicurare
il proprio bene.
Siamo pertanto in presenza di libera concorrenza in un
mercato assicurativo che offre volumi di capienza notevoli
senza obbligatorietà di legge per nessuno dei soggetti
interessati. Il codice civile prevede una responsabilità
diretta nei confronti dei terzi per il cittadino che non
contrae assicurazione per i rischi catastrofali. Pertanto, un
locatario che vede danneggiati i propri beni ha diritto, per
legge, ad essere indennizzato dal proprietario dell'immobile
locato nel caso che questi non abbia contratto la polizza
assicurativa; così pure qualunque terzo estraneo, in
conseguenza di un evento sinistroso che colpisca un proprio
bene a seguito di un'azione che ha origine da una proprietà
non assicurata per questo tipo di rischio, è riconosciuto
indennizzabile dal titolare della proprietà nella quale il
rischio si è originato (proprietario di un'autovettura sulla
quale si abbatte una qualunque parte strutturale di un
immobile di proprietà altrui).
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Il solo riconoscimento di questa responsabilità certa di
legge, oltre l'obbligo alle compagnie di offrire le coperture
richieste, ha determinato una notevole sensibilità verso il
mercato assicurativo privato per questo tipo di rischi. Tutto
il sistema trova però sviluppo e motivazioni nell'alta
rischiosità e nell'elevato reddito pro capite dei
cittadini.
Le stesse considerazioni si potrebbero fare per gli Stati
della costa orientale sottoposti ai tradizionali uragani.
Anche lo Stato, per i beni di sua proprietà, può ricorrere
al mercato assicurativo privato.
Il modello proposto per l'Italia. - Con la presente
proposta di legge si collega la tutela delle persone fisiche e
dei beni privati dai danni provocati dalle calamità naturali
di ogni genere e specie (di portata locale, regionale o
nazionale) in linea generale ad un trasferimento parziale del
rischio, attualmente a completo carico dello Stato, sul
sistema assicurativo nazionale ed internazionale.
Trattandosi di rischi di alto contenuto patrimoniale, il
ricorso al sistema riassicurativo internazionale è automatico
ed indipendente dalla volontà dell'assicurato. Già il codice
vigente esclude un rapporto diretto tra assicurato e
riassicuratore. Affinché il sistema possa trovare una
motivazione di interesse imprenditoriale nel mondo
assicurativo, e di conseguenza un effetto positivo agli scopi
prefissi dalla legge, occorre la certezza di poter disporre di
una elevata massa di premi. Per questo, il ricorso alla
assicurazione per danni catastrofali non sembra possa essere
previsto come facoltativo ma deve essere reso obbligatorio. Le
stesse motivazioni che inducono all'obbligo per il cittadino
di assicurarsi escludono la possibilità di un inadempimento
dello stesso e pertanto si è pensato che la raccolta dei premi
avvenga in forma diretta mediante l'istituzione di una
addizionale ad una imposta esistente, da convogliare nel Fondo
nazionale a carattere generale (FNPC) per essere riassegnata,
in parte, allo specifico fondo di settore (FAB). Come si è
visto, si propone l'ICI, imposta comunale di recente
istituzione sul patrimonio immobiliare.
I due soggetti contrattuali (proprietario del bene e
compagnie di assicurazione) dovrebbero essere utilmente
rappresentati da due organi distinti con capacità di
rappresentanza delegata. Tali organi possono configurarsi nei
comuni, per la parte attinente i privati, e da un consorzio di
compagnie per il mondo assicurativo.
La funzione dei comuni risiede nella raccolta dei premi e
nella eventuale rappresentanza dei cittadini, quali primi
intestatari degli indennizzi da distribuire poi agli stessi,
fatta salva la facoltà di questi ultimi a ricorrere ad un
contenzioso con le compagnie laddove non si riscontri una
corretta applicazione contrattuale. La funzione del consorzio
è quella di acquisire i premi, definire gli indennizzi,
trasferire all'intero mercato assicurativo la ripartizione
pro quota degli utili e delle perdite di esercizio,
oltre quella di trasferire il rischio nel più ampio mercato
riassicurativo internazionale.
Tutto il sistema va sottoposto ad un controllo di Stato,
attraverso uno o più organi nei quali siano rappresentati gli
interessi dei soggetti contraenti.
Entità del rischio. - Quanto all'entità del rischio,
considerato che il trend degli ultimi dieci anni, come
si evince dalla tabella allegata alla presente relazione, si
attesta su una spesa annuale dello Stato per oneri diretti ed
indiretti derivanti da eventi calamitosi di circa 8.000
miliardi di lire, si ipotizza che la quota relativa ai beni
privati sia del 30 per cento del totale, cioè di circa 2.500
miliardi di lire. Tale somma non deriva da eventi che
avvengono annualmente ma è la somma mediata per anno di
singoli interventi occasionali (Friuli, Irpinia, eccetera)
che, nell'anno di avvenimento, sono certamente di maggiore
onerosità.
Ciò significa che il trasferimento di parte del rischio al
settore assicurativo annullerebbe di fatto, perché ricadenti
nel massimale annuale assicurato, gli interventi di spesa
straordinari dello Stato trasferiti in un onere di bilancio
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pluriennale. Unico onere fisso da inscrivere a bilancio è una
quota delle disponibilità del FAB che, come vedremo, è
destinata al risarcimento diretto da parte dello Stato di una
prima percentuale del danno.
Pensando, come si è detto, a una addizionale dell'1 per
mille dell'imponibile dell'ICI e calcolando che ogni punto ICI
è pari a 3.000 miliardi di lire circa, avremo disponibile
appunto una somma di 3.000 miliardi di lire, da impiegare
secondo la seguente ipotesi di mercato.
Se il mondo imprenditoriale assicurativo e lo Stato
vengono entrambi coinvolti nel risarcimento al privato
cittadino, si ottiene il soddisfacimento del principio della
solidarietà attraverso il quale entrambi i soggetti
identificano, promuovono e realizzano, ognuno con i propri
mezzi, l'intento comune di contenere, il più possibile, i
danni dovuti all'evento catastrofale. Tale obiettivo viene
realizzato da una parte dal mondo assicurativo trasferendo il
rischio assunto su un mercato internazionale il più diffuso
possibile e, dall'altra, dallo Stato investendo quella parte
del FNPC non trasferita attraverso il FAB al mondo
assicurativo in finalità di ricostruzione e di sviluppo che
ricadrebbero, a loro volta, con i loro benefìci sui
cittadini.
Su questo principio di solidarietà (peraltro alla base
della legislazione vigente), l'ipotesi più corretta di
applicazione del fondo assicurativo (FAB) potrebbe essere la
seguente:
al FAB sono assegnati i due terzi dei 3.000 miliardi di
lire di provento ICI, pari a 2.000 miliardi di lire;
di essi, 400 miliardi di lire sono riservati a una sorta
di franchigia da gestire a cura dello Stato e da erogare per
danni a beni privati entro il limite del primo 20 per cento
del valore del bene assicurato;
i restanti 1.600 miliardi di lire sono destinati a pagare
i premi per l'assicurazione dei beni privati qualora i danni
superino la predetta franchigia. I premi assicurativi così
definiti (1.600 miliardi di lire) coprono totalmente i danni
che, fino ad un importo degli indennizzi calcolabile in circa
12.800 miliardi di lire annue, sono a carico del sistema
assicurativo senza alcun onere per lo Stato;
nel caso che l'evento calamitoso abbia una portata
distruttiva di carattere generale o che si abbia un ripetersi
di più eventi calamitosi nell'anno, così da superare il limite
di risarcimento tollerabile dal sistema assicurativo, che
abbiamo esemplificato in 12.800 miliardi di lire di danni, si
deve reintrodurre un onere straordinario a carico dello
Stato.
Questa ipotesi, aldilà di espressioni numeriche più
correttamente definibili in un contesto di mercato
internazionale, sembra valida e corretta perché, oltre al
richiamo al principio di solidarietà a cui si è accennato,
pone le parti interessate (Stato, compagnie assicurative,
organi di controllo) nelle condizioni più favorevoli per la
definizione degli strumenti operativi o degli aggiornamenti
periodici degli stessi.
Identificazione e oggetto del rischio. - Nel
principio di salvaguardia di beni privati e dei danni fisici
alle persone, l'interesse maggiore di un provvedimento
legislativo dovrebbe riguardare il patrimonio immobiliare
privato nonché la vita delle persone fatta eccezione,
relativamente ai beni mobili, per quelli di servizio alle
attività industriali.
Il rischio deve identificarsi in tutte quelle calamità
naturali le quali vengono escluse nella generalità dei
contratti assicurativi (eventi catastrofali dovuti a
terremoti, alluvioni, uragani, eruzioni, eccetera).
Per quanto attiene l'oggetto del rischio, oltre al
patrimonio immobiliare e alla vita del singolo, in sede di
esercizio della delega, si potrà prevedere la sua ridotta
capacità lavorativa in conseguenza di una grave invalidità
permanente, quantificabile a partire da una certa percentuale
in poi.
L'obbligo delle assicurazioni deve sussistere nei
confronti dei proprietari di immobili, qualunque sia la
destinazione di questi ultimi. Per gli immobili destinati ad
abitazione, l'assicurazione deve comprendere anche le persone
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che li abitano, siano esse i proprietari, gli affittuari o i
terzi che vi si trovino ad altro titolo. Per gli immobili con
destinazione diversa dalle abitazioni, l'assicurazione deve
comprendere le persone fisiche che a qualunque titolo li
occupino con carattere continuativo e i terzi che vi si
trovino occasionalmente in relazione all'attività svolta
nell'immobile medesimo. Vengono esclusi pertanto i danni
fisici a persone che abusivamente occupino l'immobile a
qualunque titolo. Tale concezione dell'oggetto del rischio è
volutamente estensiva a salvaguardia dell'intera collettività,
prevedendo l'esclusione dei danni fisici solo per coloro che
abusivamente o dolosamente si trovino all'interno di immobili
privati, per scopi diversi da quelli del vivere comune.
Il consorzio di imprese assicurative. - Trattandosi
di un provvedimento con carattere di obbligatorietà a carico
dei contraenti, è utile che il rischio venga egualmente
distribuito sull'intero mercato assicurativo in modo da
ripartire utili e perdite nella misura più frazionata
possibile. Sarebbe ingiusto, infatti, correndo l'obbligo di
sottoscrivere il rischio, creare quote di mercato
differenziate fra le varie compagnie determinanti una
anti-selezione del mercato stesso con inevitabili conseguenze
sulle singole imprese.
Un consorzio obbligatorio tra tutte le compagnie con il
compito di trattare ogni aspetto del rischio in rappresentanza
dell'intero mercato assicurativo nazionale, nessuno escluso, è
parso l'unico modello attuabile concretamente. In questo modo
l'intero mercato assicurativo è rappresentato in quota e la
delega al consorzio è solo strumento per il raggiungimento
degli obiettivi comuni.
Le funzioni del consorzio dovrebbero essere:
a) la rappresentatività dell'imprenditoria
assicurativa negli organi delegati alla formazione degli
strumenti attuativi delle finalità previste nei provvedimenti
di legge;
b) l'incasso dei premi e la stipula dei
contratti;
c) la redistribuzione al mercato assicurativo
nazionale di ogni competenza ed onere relativi ai
contratti;
d) la riassicurazione dei rischi sul mercato
internazionale;
e) la determinazione annuale delle tariffe sotto
il controllo dell'Istituto per la vigilanza sulle
assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP);
f) la determinazione e la corresponsione agli
indennizzi.
La rappresentanza comunale. - In ogni comune, il
comitato per la protezione civile, presieduto dal sindaco o da
un suo delegato ai sensi della legge n. 225 del 1992, oltre a
sovraintendere sulla prevenzione dai disastri e sulla fase
dell'emergenza, si occupa espressamente degli indennizzi della
ricostruzione ed è l'interlocutore dello Stato e del consorzio
assicurativo. In particolare il comitato, nella persona del
sindaco-presidente, svolge le seguenti funzioni:
a) raccolta dei premi e stipula delle polizze;
b) informazione e assistenza ai cittadini;
c) vigilanza e controllo sull'accertamento dei
danni e sulle procedure di risarcimento;
d) coordinamento con gli altri organi dello Stato,
la regione, la provincia, i comuni viciniori.
Organi tecnici e di vigilanza. - Il corretto
funzionamento del sistema prevede la costituzione di alcuni
organi che in sede preventiva e nel corso della gestione
garantiscano il controllo delle procedure previste dalla legge
e curino agli aspetti tecnici. Tali organi potrebbero
individuarsi in:
a) un comitato tecnico con il compito di definire
le aree geografiche di rischiosità, i termini contrattuali di
copertura, i criteri di indennizzo, verificandone ed
eventualmente modificando periodicamente i parametri in
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funzione delle condizioni sociali, politiche, economiche,
nonché i premi puri di mercato con valore di riferimento ai
fini della determinazione delle tariffe;
b) un organo di vigilanza, che altro non può
essere che l'ISVAP, con il compito di verificare la congruità
delle tariffe e di vigilare sull'andamento di tutti i
meccanismi assicurativi.
Ripristino delle strutture e dei beni pubblici.
Delle opere pubbliche distrutte o danneggiate dai fenomeni
naturali si deve occupare il proprietario del bene. Va
premesso che anche a proposito delle strutture e degli
immobili pubblici è probabile che si possa verificare una fase
di emergenza e una fase di ricostruzione vera e propria. Per
la fase di emergenza, intendendo per tale la mera rimessa in
funzione delle strutture o la predisposizione di soluzioni
alternative, si provvede, secondo quanto già esposto, a carico
del FIE.
Per la fase di ricostruzione vera e propria, invece, i
casi sono due: se talune strutture (case comunali, edifici di
vario genere) sono soggette all'ICI, rientrano tra quelle
assicurate e quindi seguono le procedure dei beni privati
coperti da assicurazione. Se, viceversa, le strutture
pubbliche non rientrano tra quelle soggette a ICI, non potendo
evidentemente rientrare tra i beni assicurati con le forme e
le modalità previste nel paragrafo precedente, esse devono
essere soggette a una diversa disciplina.
Per questa seconda categoria di beni, che oltre ad essere
strumentali ai fini istituzionali degli enti proprietari, sono
la grande maggioranza tra quelli generalmente colpiti dalle
avversità (essi hanno richiesto, tra l'altro, la percentuale
più consistente, circa il 65-70 per cento, delle spese occorse
per riparare i danni delle calamità nel periodo preso in esame
con la tabella riportata all'inizio del paragrafo precedente),
la formula che si propone è semplice ancorché ispirata a
grande responsabilità: l'autorità proprietaria del bene deve
provvedere alla riparazione e alla ricostruzione: l'ANAS per
le strade statali, il comune per le strade comunali e gli
edifici comunali, la provincia per le strade provinciali e gli
edifici relativi e così via.
Peraltro, dati i costi rilevanti della ricostruzione dei
beni pubblici, lo Stato non potrà non intervenire
concretamente a sostegno degli enti proprietari.
Il meccanismo finanziario allora non può che essere quello
della concessione di mutui in parte con interesse a carico
dello Stato, in parte con l'accollo allo stesso anche dei
ratei.
Va da sé che annualmente si dovrà stanziare il
corrispettivo per il pagamento dei ratei dei mutui o degli
interessi che, con calcolo ancora molto approssimativo,
dovrebbe assestarsi intorno ai 250 miliardi di lire all'anno.
Lo stanziamento dovrebbe derivare dal FOP. A tale fine il
Governo è delegato a regolare le procedure per l'attingimento
dal Fondo da parte degli enti.
Quanto all'accertamento dei danni, a cura di un'autorità
provinciale, quale potrebbe essere il prefetto della provincia
interessata, dovrebbe farsi luogo, in tempi molto ravvicinati
alla data del fenomeno, ad un censimento completo e
dettagliato delle strutture pubbliche distrutte o danneggiate,
insieme ad una prima stima dei danni, confortata da perizie
fotografiche e da quanto altro sia ritenuto utile per fissare
i termini, i più esatti possibili, dei danni subìti e
accaduti.
La progettazione, inoltre, dovrebbe intervenire dopo un
congruo periodo ai fini della determinazione precisa
dell'onere, sulla base del quale è concesso il contributo
dello Stato.
Anche per quanto riguarda i beni pubblici, può darsi che
l'ente proprietario intenda introdurre modificazioni ed
integrazioni alle precedenti strutture: possono essere
adeguamenti stradali, varianti ai piani regolatori, eccetera.
In questi casi, le intenzioni delle autorità preposte
andrebbero definite con l'assunzione di precisi atti
deliberativi, così come l'accettazione degli organi dello
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Stato e di quelle autorità e organi che dovrebbero assumersi
il maggiore onere.
Interventi a favore delle attività produttive
danneggiate.
Anche in merito alla ripresa economica dei territori
colpiti dalle avversità naturali, la tipologia è stata finora
delle più diverse e disparate.
Intanto, è stata diversa la tipologia dei soggetti o dei
comparti interessati: si va dall'agricoltura alle attività
produttive in senso generale; dalla pesca marittima alle
aziende commerciali; dall'artigianato alle iniziative
turistiche; dalla piccola e media impresa di cui, in qualche
testo, si è definito addirittura un limite di dipendenti (per
esempio 30), alle attività presenti in nuove aree industriali
senza limiti di dipendenti o di capitale sociale.
Per le attività esistenti spesso si è fatto ricorso a
contributi straordinari, a fondo perduto, anche per il mancato
guadagno, che è stato anche commisurato, in un provvedimento,
al reddito dichiarato ai fini IRPEG e IRPEF. In altri casi, si
è operato attraverso piani di insediamento produttivo o si è
dato vita ad aree industriali in ordine alle quali vengono a
porsi anche questioni e problemi territoriali e
urbanistici.
Insomma, non c'è un filo omogeneo, a ben guardare la
produzione legislativa fin qui posta in essere.
Ma, a prescindere forse dalle norme relative al terremoto
in Campania e Basilicata che hanno introdotto istituti
particolari e specifici (peraltro ancora in fase di
completamento), l'unica norma ricorrente che si incontra nei
ripetuti provvedimenti relativi alle calamità è quella del
ricorso alla legge 13 febbraio 1952, n. 50, per le aziende
danneggiate o distrutte dalle calamità; con l'inconveniente,
fra l'altro, che, esclusi i casi di grandi calamità, la
dichiarazione di pubblica calamità da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri si è rivelata una procedura lenta e
macchinosa.
Un caso emblematico, sul quale vale la pena di
soffermarsi, si ebbe in occasione dell'alluvione che ha
colpito i comuni di Valmadrera e Civate in provincia di Como
il 27 giugno 1990, per la quale la dichiarazione di pubblica
calamità avvenne con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 17 novembre 1990, registrato alla Corte dei conti
il 4 febbraio 1991, e pubblicato solo nella Gazzetta
Ufficiale n. 55 del 6 marzo 1991.
La normativa applicabile (legge n. 50 del 1952) prevedeva
che le aziende interessate, entro centoventi giorni,
presentassero alla prefettura istanza di finanziamento
agevolato decennale per l'importo del danno subìto o, per
piccoli danni, domanda per modesti contributi a fondo perduto
a seguito di apposita perizia giurata e relativa
documentazione.
Tutte le imprese interessate, grazie anche al fattivo
impegno delle associazioni di categoria, presentarono al
prefetto di Como entro il 4 luglio 1991 domanda di
finanziamento e solo un numero limitatissimo di esse (2 o 3 in
tutto) preferirono il contributo a fondo perduto.
E' chiaro che l'applicazione della legge n. 50 del 1952,
probabilmente anche perché le procedure da essa previste
risentono dell'epoca in cui fu approvata, incorre in
inevitabili ritardi e lungaggini burocratiche oggi
inaccettabili.
Infatti i passaggi sono i seguenti:
presentazione delle domande entro centoventi giorni
dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del
riconoscimento del carattere di pubblica calamità;
nomina da parte del prefetto della commissione che
esamina le perizie giurate presentate dalle aziende,
presieduta dall'intendente di finanza;
incarico da parte della commissione suddetta alla
Guardia di finanza o a tecnico dell'ufficio erariale per
verificare la misura e la fondatezza del danno subìto (ci si
domanda come i titolari delle aziende possano a distanza di
tanto tempo, quanto è necessario per espletare le suddette
procedure, dimostrare inequivocabilmente la realtà del
disastro avvenuto);
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decreto del prefetto, su proposta della commissione
incaricata, che stabilisce la misura del danno accertato;
ottenuto il decreto, domanda dell'azienda interessata ad
istituto di credito idoneo, il quale potrà rivolgere istanza
alla Tesoreria dello Stato per i finanziamenti richiesti.
Nel caso citato, la situazione attuale per la maggior
parte delle aziende che ha optato per la legge n. 50 del 1952
è ferma alla fase di esame da parte della commissione; è
inoltre da evidenziare come i tempi per ottenere il
finanziamento non siano preventivabili, dal momento che i
fondi sono costituiti dai rientri dei finanziamenti assegnati
per precedenti calamità. Ci si domanda a questo punto quale
beneficio effettivo potranno ottenere circa quaranta ditte
attraverso mutui a tasso agevolato fruibili solo a quattro o
cinque anni dalla data del disastro.
Proprio la lunghezza dell'applicazione della legge n. 50
del 1952 aveva consigliato gli interessati di Valmadrera e di
Civate di ricorrere ad altre strade per ottenere quei
finanziamenti indispensabili per l'esistenza stessa delle
aziende colpite dal nubifragio: proprio il 5 marzo 1991, alla
vigilia della pubblicazione del riconoscimento di pubblica
calamità, il decreto-legge n. 65 recante provvedimenti in
favore delle popolazioni delle province di Siracusa, Catania e
Ragusa colpite dal terremoto nel dicembre 1990 ed altre
disposizioni in favore delle zone colpite da eccezionali
avversità atmosferiche dal giugno 1990 al gennaio 1991,
prevedeva all'articolo 5, comma 7, la possibilità per le
imprese commerciali, industriali, artigiane di applicare le
provvidenze previste dall'articolo 9 della legge 13 maggio
1985, n. 198, come modificato dall'articolo 12, comma 2, del
decreto-legge 26 gennaio 1987, n. 8, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 120.
Sulla base del decreto-legge n. 65 del 1991, che
consentiva il ricorso ai benefìci della legge n. 198 del 1985,
le aziende si affrettarono a predisporre, entro il 4 maggio
1991, istanze presso le locali banche da inviare al
Mediocredito centrale ma tale sollecitudine risultava inutile,
perché il decreto non veniva convertito in legge in tempo
utile dal Parlamento.
Esso veniva peraltro sostituito dall'analogo decreto-legge
n. 142 del 3 maggio 1991, finalmente convertito dalla legge n.
195 del 3 luglio 1991, il cui articolo 5 permette
l'applicazione della legge n. 198 del 1985 certamente in modo
"più veloce" della legge n. 50 del 1952, per i danni causati
dal giugno 1990 al gennaio 1991.
Ma, affinché il provvedimento fosse attuato, occorreva un
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per
l'individuazione dei comuni danneggiati, emanato il 4 dicembre
1991 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 89 del 15
aprile 1992. Pertanto le ditte interessate dovettero optare
per le provvidenze della legge n. 195 del 1991 o della legge
n. 50 del 1952 entro il 14 giugno 1992, ovvero a due anni
esatti dalla avvenuta calamità.
E' facile dimostrare come solo otto aziende abbiano alla
fine scelto di richiedere i finanziamenti quinquennali sulla
legge n. 198 del 1985 richiamata dalla legge n. 195 del 1991,
che doveva risultare la corsia preferenziale.
Ora, per le ditte che hanno scelto questo iter le
perizie saranno verificate dal Mediocredito centrale per poi
procedere alla stipula dei contratti di mutuo. E' inoltre da
ricordare che la legge n. 198 del 1985 rimborsa le scorte solo
nel limite del 40 per cento degli impianti fissi e questo
rappresenta un handicap notevole per numerose aziende.
Inoltre nessuna delle due normative prevede la possibilità di
danni a terzi e in questo caso ditte, esercenti ad esempio
attività di lavanderia industriale o di riparazione auto, si
vedono costrette ad accontentarsi di mutui irrisori rispetto
ai danni subìti.
Il caso di Valmadrera e Civite è esemplare, ma non è
l'unico. Occorre quindi uscire dalle angustie delle leggi
richiamate e prevedere un percorso di maggiore utilità.
L'imprenditore danneggiato, uscito dall'emergenza per la quale
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devono esistere appositi interventi e dopo aver ricostruito o
riparato gli imobili, ha bisogno solo di denaro fresco e
tempestivo per rimettere in moto l'azienda.
Pertanto, la proposta che si avanza potrebbe riassumersi
così:
a) l'emergenza e il primo soccorso devono seguire
la via già detta dell'emergenza secondo dichiarazioni di
pubblica calamità pronunciate da comuni, province, regioni o
dal Governo a seconda dell'entità dei danni e dell'intensità
del fenomeno;
b) la ricostruzione o la riparazione dei danni
agli immobili industriali, compresi i beni mobili essenziali
all'esercizio delle attività produttive, devono seguire la via
anzidetta dell'assicurazione dei beni privati;
c) la ripresa dell'attività e il rilancio
produttivo anche in consorzio tra più aziende devono
comprendere le seguenti voci, dalle quali è esclusa la voce
"sviluppo", perché espressione ambigua che in passato ha dato
pretesto ad ogni genere di spesa:
riparazione di macchine;
acquisto di nuove macchine;
riformazione delle scorte di materiale;
agevolazioni per l'assunzione di nuovo personale e
formazione dello stesso;
adozione di sistemi innovativi;
informatizzazione dell'area industriale;
attività promozionali da parte delle strutture pubbliche
preposte allo sviluppo dei settori danneggiati;
d) erogazione a carico del FAP di contributi in
conto interessi su mutui contratti dalle imprese per
finanziare la ricostruzione industriale;
e) accertamento dei danni tramite una perizia
giurata degli interessati sui danni subiti, da allegare alla
domanda di concessione del mutuo unitamente a certificazioni
del sindaco e della camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, sulle conseguenze dell'evento
calamitoso;
f) l'istituto bancario, previa ispezione tecnica,
avvia la procedura di erogazione del mutuo e trasmette la
domanda per il contributo sugli interessi al FAP e alla
regione, che può esprimere un proprio parere;
g) deve essere rigorosamente esclusa l'erogazione
di contributi a fondo perduto, secondo un assistenzialismo che
si è rivelato assolutamente improduttivo, stabilendo la revoca
del contributo qualora il programma di investimenti non sia
rispettato;
h) per i piani di insediamento produttivo nei casi
in cui si preveda l'insediamento o il trasferimento
complessivo di zone industriali, possono essere costituiti
consorzi industriali per le aree e le urbanizzazioni comuni,
con o senza l'intervento pubblico. Anche in questo caso,
possono essere erogati mutui individuali per la ripresa a
carico del FAP, mentre i meccanismi per la ricostruzione degli
immobili (FAP) agiscono per altro canale allo stesso fine.
Per sottolineare l'esigenza di trasparenza in un settore
così delicato, pare inoltre opportuno dare la massima
pubblicità agli atti relativi alla valutazione dei danni e
alla concessione dei contributi. A tale fine, si propone che
detti atti siano esposti nell'albo pretorio dei comuni
interessati, secondo quanto previsto dalla legge 8 giugno
1990, n. 142, sulle autonomie locali.
Infine, è previsto che i contributi per la ripresa
dell'attività produttiva danneggiata da eventi calamitosi non
possano cumularsi con altre agevolazioni a carico della
finanza pubblica.
Conclusioni.
La normativa che si propone con la presente proposta di
legge, come si è detto, cerca di dare finalmente organicità
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agli interventi pubblici susseguenti a calamità naturali
articolandoli secondo le due diverse fasi (emergenza e
ricostruzione) e secondo la diversa tipologia dei beni
danneggiati.
L'unico settore che non viene preso in considerazione
dalla legge è quello dell'agricoltura al quale sovviene
l'apposito Fondo di solidarietà nazionale. Peraltro, resta
aperta la possibilità di valutare, nel corso del dibattito
durante l' iter della proposta di legge, forme di
coordinamento tra la disciplina che si propone e quella
specifica per quel settore, anche in base ad un'analisi dei
risultati che quest'ultima, dopo le recenti modifiche, ha
conseguito.
Naturalmente, dovrà essere ben chiaro che in ogni caso, e
quindi anche per il settore agricolo, non si dovrà più
ricorrere a normative speciali che interferiscano con la
tipologia degli interventi regolati sul piano generale.
Allegato
STANZIAMENTI ANNUALI PER CALAMITA' NATURALI
(miliardi di lire)
... (omissis) ...
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