| Luciano VIOLANTE, Presidente, ricorda che, ai
sensi dell'articolo 154, comma 4, del regolamento, la Giunta
deve presentare all'Assemblea una relazione sull'applicazione
delle modificazioni al regolamento concernenti la disciplina
del procedimento legislativo approvate nel 1997.
Invita i relatori nominati nella seduta dello scorso 28
gennaio a riferire alla Giunta, anche sulla base dei testi
scritti da loro predisposti in vista della possibilità di
addivenire ad un elaborato unitario. Segnala comunque la
possibilità che alla relazione finale della Giunta siano
allegate le osservazioni espresse dai suoi componenti nel
corso del dibattito.
Mauro GUERRA, Relatore, osserva che i relatori
hanno perseguito fin da principio l'obiettivo di pervenire
all'elaborazione di un documento unitario, convenendo tuttavia
sull'opportunità di presentare, da principio, separatamente
alla Giunta le proprie considerazioni, per verificare, al
termine del dibattito, la possibilità d'una sintesi comune.
La relazione, prevista dal regolamento, ha il fine di
sottoporre all'attenzione dell'Assemblea lo svolgimento e i
risultati della prima fase di applicazione della riforma del
regolamento approvata nel 1997 ed entrata in vigore il 1^
gennaio 1998.
Una prima sezione di essa dovrebbe rappresentare gli
obiettivi al cui conseguimento mirava la riforma. Essa partì
dalla constatata situazione di crisi della funzionalità e del
ruolo stesso dell'istituzione parlamentare. Ad essa s'intese
rispondere
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non solo ripristinando condizioni d'efficienza quali si
fossero, ma soprattutto migliorando la qualità del prodotto
legislativo, rafforzando ed esaltando il confronto dialettico
fra maggioranza e opposizione nella chiarezza dei rispettivi
ruoli.
A questo fine si procedette seguendo tre principali linee
d'intervento: rendere effettiva programmazione dei lavori con
percorsi e tempi certi, accrescere la base informativa delle
decisioni attraverso l'istruttoria legislativa e riconoscere
alle opposizioni la disponibilità di spazi propri nella
programmazione e nei dibattiti.
La Giunta era consapevole dei limiti e delle difficoltà
che un intervento così complesso e innovativo avrebbe
comportato nella sua attuazione.
Rispetto all'obiettivo di rendere funzionalità ai lavori
della Camera e di assicurare spazi di confronto fra
maggioranza e opposizione, il risultato della riforma può
essere giudicato positivamente. Nei lavori dell'Assemblea si
sono instaurati strumenti di programmazione più ordinata e
credibile, con calendari di più lunga durata la cui attuazione
è notevolmente cresciuta rispetto al passato; la riduzione dei
tempi complessivamente impiegati per le discussioni non ha
nuociuto alla completezza e all'effettività del dibattito; le
opposizioni hanno dimostrato capacità di impiegare gli spazi
loro riservati costruendo in essi eventi politici
rilevanti.
Meno decisi progressi si sono conseguiti sul piano
dell'istruttoria legislativa e della qualità della
legislazione. La scommessa tentata con l'istituzione del
Comitato per la legislazione ha avuto felice esito, poiché
quest'organo si è rivelato capace di svolgere la propria
funzione con consapevolezza istituzionale e con risultati
efficaci anche nel rapporto con le Commissioni: ciò è
dimostrato dall'elevato e crescente grado di recepimento delle
sue pronunzie nei testi da queste ultime presentati
all'assemblea. Anche rispetto alla decretazione d'urgenza, non
sembrano estranei alla funzione esercitata dal Comitato la
riduzione verificatasi nel numero dei decreti-legge emanati e
il maggiore rispetto dei requisiti di omogeneità e specificità
da parte del Governo.
Meno significativi sono i risultati conseguiti sul
versante dell'istruttoria legislativa, che non debbono
tuttavia essere valutati isolatamente. In questo campo hanno
pesato difficoltà contingenti e resistenze di sistema, che
solo col tempo potranno essere superate attraverso il
raggiungimento d'una piena consapevolezza circa i nuovi metodi
e di una completa adesione ai loro obiettivi da parte di tutti
i soggetti che intervengono nell'organizzazione e nello
svolgimento dei procedimenti.
Al di là dei dati, è evidente che la nuova articolazione
dell'istruttoria non è entrata nel costume di lavoro delle
Commissioni, né è stato pienamente valorizzato, nelle
decisioni della Conferenza dei presidenti di gruppo, il
rapporto fra l'attività di queste e la programmazione dei
lavori dell'Assemblea: occorre nondimeno considerare che le
norme regolamentari, pur indicando, sul piano della procedura,
metodi e princìpi per l'attività parlamentare, sono strumenti
destinati a realizzare con un'ordinata ma efficace attuazione
le esigenze e le priorità della politica.
Più di tutto sembra, per altro, avere pesato in
quest'ambito ciò che la Giunta non aveva previsto nel momento
in cui predispose le proposte poi approvate dall'Assemblea:
l'incremento, frattanto verificatosi in misura rilevantissima,
del ricorso alla legislazione delegata, cui dunque occorrerà
estendere le procedure sull'istruttoria legislativa, affinché
questi importanti flussi di produzione normativa non rimangano
sottratti alla conoscenza del Parlamento.
Ulteriori prospettive di riforma dovrebbero interessare i
procedimenti speciali di legislazione, svolgentisi secondo una
predeterminata periodicità e aventi contenuti propri e
procedure determinate: in particolare, le procedure relative
ai documenti finanziari e di bilancio, all'esame del disegno
di legge comunitaria e del disegno di legge annuale di
semplificazione. Infine, dovrebbero individuarsi forme di
collaborazione
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con le altre istituzioni dello Stato per quanto concerne
l'appropriato uso delle fonti normative, la qualità delle
leggi e la semplificazione dell'ordinamento.
Ritiene, in conclusione, che il primo anno di applicazione
della riforma dimostri la bontà delle scelte compiute insieme,
dalla maggioranza e dalle opposizioni, nel 1997, e suggerisca
di proseguire, con lo stesso metodo e nel medesimo spirito,
sulla via allora intrapresa.
Giuseppe CALDERISI, Relatore, rileva che già
dall'intervento del collega Guerra sono emersi gli aspetti su
cui i relatori hanno convenuto nel tentativo di pervenire ad
una sintesi unitaria e quelli con riguardo ai quali sussistono
invece differenze di valutazione, su cui specialmente verterà
il suo intervento.
Le ragioni della riforma risiedevano nella crisi
manifestatasi nel funzionamento dell'istituzione parlamentare
e nella produzione legislativa. Il suo obiettivo doveva quindi
essere quello di produrre leggi di numero minore e maggiore
qualità. Lo strumento per conseguire questo risultato era
individuato nell'istruttoria legislativa, inserita in un
globale contesto di programmazione dei lavori della Camera
Assemblea e Commissioni con meccanismi procedurali cogenti,
garanzia di tempi congrui per l'approfondimento delle
questioni e per lo svolgimento dei dibattiti.
I meccanismi di razionalizzazione della procedura d'esame
dei progetti di legge in Assemblea avevano come presupposto
l'effettività dell'istruttoria a partire dalla necessità
dell'intervento legislativo e il rispetto della congruità dei
tempi, cui si riferisce l'articolo 23, comma 9, del
regolamento nel prevedere la possibilità di adeguare il
programma dell'Assemblea in ragione dell'effettivo andamento
dell'istruttoria sui progetti di legge in esso iscritti.
Su questi punti verte una prima, fondamentale differenza
di valutazione fra i relatori, che investe la stessa
determinazione degli obiettivi della riforma.
Il problema dell'istruttoria legislativa non grava
soltanto sulle Commissioni, ma coinvolge il ruolo e la
responsabilità di tutti gli organi da cui dipende il
funzionamento della Camera. I significativi risultati
conseguiti nella razionalizzazione dei lavori d'Assemblea
rischiano d'altronde di risolversi in obiettivo squilibrio se
le restanti e correlative parti della riforma vengono attuate
con ampiezza e velocità diversa. L'efficienza non può
rappresentare, di per sé, un fine, se non è congiunta con la
buona qualità della produzione legislativa. Non intende con
ciò esprimere un giudizio negativo sull'applicazione della
riforma, ma richiamare l'esigenza di guardare con vigile
attenzione al rischio che il significato di essa risulti
immiserito con la riduzione del suo contenuto ad un complesso
di sterili meccanismi efficientisti.
Il sovraccarico eccessivo che talvolta la programmazione
dei lavori dell'Assemblea impone ad alcune Commissioni
compromette la compiutezza dell'istruttoria: il mancato
rispetto della congruità dei tempi è, sotto questo riguardo,
fonte di preoccupazione anche sul piano dell'osservanza del
principio democratico.
In relazione alla garanzia di tempi riservati alle
opposizioni, si è prospettato ed è già venuto all'esame della
Giunta il problema posto dall'impiego di strumenti come la
questione sospensiva o l'istituto del rinvio alla Commissione
che possono eludere il diritto delle opposizioni ad ottenere
una deliberazione della Camera sul merito delle proposte
inserite nella quota della programmazione dei lavori ad esse
riservata.
Quella del Comitato per la legislazione costituisce
certamente un'esperienza positiva, l'ambito della cui
efficacia rimane tuttavia limitato rispetto al complesso
dell'attività legislativa della Camera, giacché quest'organo
ha espresso il proprio parere su meno del 15 per cento dei
progetti di legge deliberati dalla Camera nel periodo
successivo alla riforma.
La programmazione dei lavori presso le Commissioni
dovrebbe essere volta ad impegnare utilmente l'intero arco
temporale
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ordinariamente due mesi disponibile per l'istruttoria. In
questo contesto, le Commissioni debbono impiegare e in fatto
hanno impiegato nell'anno trascorso gli strumenti tradizionali
delle audizioni e delle indagini conoscitive, accanto alle
nuove procedure istruttorie apportate dalla riforma.
Conviene sull'esigenza di affrontare primariamente qualora
si addivenga ad ulteriori modificazioni regolamentari il
problema della legislazione delegata.
Nel ribadire il giudizio positivo sui princìpi e sugli
obiettivi della riforma del 1997, osserva che il diverso
livello d'attuazione verificato, nel primo anno, rispetto ai
distinti ma non separabili elementi di cui essa si compone non
può non suscitare preoccupazione e richiede iniziative di
concreto e sollecito adempimento.
Mario TASSONE, Relatore, osserva che i colleghi
hanno correttamente indicato, sulla base del dibattito svolto
fra i relatori in diversi incontri, la natura e lo spirito
della riforma regolamentare del 1997. Essa, ritenuta in
principio quasi impossibile, giunse a felice conclusione in
virtù delle disposizioni costruttive manifestate da tutte le
parti. Mentre la riforma costituzionale, allora in
discussione, non ha raggiunto il suo fine, quest'iniziativa si
è positivamente compiuta e rappresenta un risultato acquisito
nel senso della funzionalità dei lavori parlamentari, della
qualità della legislazione e desidera aggiungere della difesa
e della promozione del ruolo del Parlamento e dei suoi
componenti.
A tale proposito, rileva come l'estensione del ricorso
alla legislazione delegata pur corrispondente all'accresciuto
peso dell'Esecutivo nel sistema politico istituzionale pone
non lievi problemi proprio rispetto alla funzione parlamentare
e al controllo delle Camere sull'operato del Governo. Concorre
a rendere più complesso questo problema l'istituzione di
Commissioni bicamerali, che hanno accentrato in sé la funzione
consultiva parlamentare in taluni importanti settori di
legislazione delegata.
Non meno degno d'attenzione è il fenomeno manifestatosi
con l'istituzione di autorità amministrative indipendenti, che
hanno sottratto al controllo parlamentare vasti e importanti
settori d'attività amministrativa, esercitata da questi organi
al di fuori d'ogni democratica forma di controllo politico.
La riforma regolamentare ha avuto un'applicazione
inevitabilmente graduale, più immediata ed efficace in taluni
ambiti, più lenta in altri. Occorrono certamente su questo
piano iniziative per accrescere la consapevolezza e l'alacrità
dei soggetti interessati, dal cui concorso dipende il pieno
inveramento dei princìpi sui quali essa si è fondata. Ciò non
significa disconoscere i risultati raggiunti, che debbono
essere positivamente valutati, pur nei limiti di un giudizio
necessariamente articolato: giudizio da rapportarsi anche alle
aspettative che realisticamente era dato nutrire all'inizio
d'un cammino, intrapreso con le riforme del 1997, che occorre
proseguire con il determinante coinvolgimento dei gruppi
parlamentari. L'attuazione della riforma non deve rimanere
infatti, interesse della sola Giunta per il regolamento e del
suo Presidente, ma deve divenire impegno comune dell'intera
Camera, al di là dei ruoli occasionalmente svolti, nella
consapevolezza di esercitare un compito eminentemente
istituzionale.
Luciano VIOLANTE, Presidente, ritiene che, dopo
la discussione che la Giunta svolgerà, potrà essere utile un
incontro con la Conferenza dei presidenti di Commissione per
verificare forme e problemi relativi all'attuazione della
riforma.
Avverte altresì, anche a questo proposito, che la
Commissione bilancio sta valutando alcune questioni relative,
fra l'altro, agli effetti del proprio parere nel procedimento
legislativo. Farà pervenire ai componenti della Giunta la
necessaria documentazione, per un necessario approfondimento
da parte di quest'organo.
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Giuseppe CALDERISI, Relatore, segnala altresì
l'utilità di un incontro fra la Giunta e i presidenti dei
gruppi parlamentari, per esaminare le questioni riguardanti il
rapporto fra programmazione dei lavori delle Commissioni e
dell'Assemblea.
Luciano VIOLANTE, Presidente, rinvia il seguito
della discussione alla prossima seduta, che avrà luogo domani,
mercoledì 17 marzo 1999, alle 17.
La seduta termina alle 15.40.
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