| La legge 22 dicembre 1986, n. 910 (finanziaria 1987), al
terzo comma dell'articolo 2, ha previsto l'assegnazione di una
somma di 800 miliardi di lire per essere destinata alla
concessione di contributi, in misura pari agli oneri per
capitale ad interessi derivanti dall'ammortamento dei mutui
garantiti dallo Stato, che le ferrovie in concessione ed in
Gestione commissariale governativa possono contrarre, anche
all'estero, nel limite complessivo di lire 5 mila miliardi,
per la realizzazione di investimenti ferroviari.
Onde poter procedere ad una prima individuazione di
massima per l'utilizzazione delle risorse suddette, il
Ministero dei trasporti richiese a tutte le Aziende
ferroviarie, dapprima una scheda preliminare e poi una scheda
analisi costi benefici.
Contemporaneamente fu richiesto il parere del Consiglio di
Stato sulla procedura da seguire e sullo schema di convenzione
da adottare per regolare i rapporti di concessione.
Il Consiglio di Stato si espresse con il parere n. 472/87
del 25 febbraio 1987, fornendo chiarimenti circa le procedure
da seguire.
Al contempo fu resa nota alle aziende ferroviarie
interessate la procedura in corso, richiedendo alle stesse
esplicita accettazione.
Tale procedura prevedeva l'istituto della concessione
integrata per l'affidamento della progettazione e
dell'esecuzione degli interventi previsti, attraverso un
confronto concorrenziale fra un congruo numero di imprese, a
garanzia di una corretta e trasparente assegnazione dei vari
lotti di lavori, anche riunite in consorzi o associazioni
temporanee.
In considerazione della complessa attività connessa
all'esecuzione degli interventi di cui alla legge 910/86 il
Ministero dei trasporti ravvisò la necessità di avvalersi del
supporto tecnico-amministrativo di una struttura esterna
qualificata, individuata nel Consorzio Ferconsult.
Occorre ricordare, preliminarmente, che, prima di
conferire l'incarico, il Ministero del Trasporti sottopose la
questione al Consiglio di Stato, a cui fu trasmesso, altresi,
lo schema di convenzione che regolamenta tale rapporto.
L'organo consultivo con parere n. 562/89, reso dalla Sezione
Seconda in data 5 luglio 1989 si pronunciò favorevolmente
sull'affidamento in parola.
Quanto alla opportunità dell'incarico, occorre rilevare
che esso traeva origine dalle carenze strutturali della
Direzione Generale della M.C.T.C., ora dipartimento dei
Trasporti Terrestri che in sede di richiesta di parere al
Consiglio di Stato precisò di non disporre di dotazioni (tanto
di personale, quanto di mezzi) adeguate ad affrontare le
complesse ed articolate tematiche di un programma quale quello
di cui alla legge 910/86. Sulla base di tali circostanze trova
dunque origine l'affidamento della predetta attività di
supporto al Consorzio Ferconsult. Infatti, l'Amministrazione
dei trasporti avrebbe potuto esercitare direttamente le citate
incombenze soltanto attraverso un ampliamento della propria
struttura, incompatibile con il carattere straordinario e
temporaneo del programma qui in esame.
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Con riferimento alle effettive prestazioni tecniche svolte
dal consorzio nell'ambito dei lavori, si riepilogano
brevemente le principali attività che il Consorzio Ferconsult
è chiamato a svolgere sulla base del citato rapporto
convenzionale:
a) istruttorie in ordine alla progettazione
esecutiva ed alle eventuali perizie suppletive e di
variante;
b) istruttorie in ordine alle concessioni ed al
finanziamento dei lavori e delle forniture; istruttorie sul
contenzioso;
c) sorveglianza sull'esecuzione delle opere e
delle forniture: il Consorzio provvede altresì a fornire
l'assistenza alla Direzione Generale della M.C.T.C. necessaria
nell'espletamento del servizio di Alta sorveglianza;
d) misura, contabilizzazione, direzione lavori ed
assistenza al collaudo: il Consorzio, con riguardo alle
attività attinenti la fase dell'esecuzione delle opere
provvede alla direzione, misura, contabilizzazione,
liquidazione dei lavori secondo le modalità di cui al
Regolamento approvato con R.D. 25 maggio 1895 n. 350.
Il corrispettivo riconosciuto al Consorzio Ferconsult a
fronte dell'affidamento è pari all'8 per cento dell'importo
delle erogazioni effettuate dagli Esercenti ai Concessionari
per l'attuazione del programma. Tale corrispettivo fu ritenuto
congruo rispetto all'impegno richiesto, come del resto
riconosciuto tanto dal Consiglio di Stato, in sede di parere
sull'affidamento, quanto dalla stessa Corte dei Conti, che ha
registrato, senza rilievi, il decreto ministeriale di
approvazione della Convenzione.
Occorre inoltre precisare, in merito, che le prestazioni
di Ferconsult non si limitano alla Direzione lavori ed
assistenza al collaudo (con assunzione dei relativi oneri per
il pagamento dei collaudatori), ma includono altresì le
summenzionate attività di esame istruttorio dei progetti e
delle relative varianti.
La percentuale dell'8 per cento complessivo è comprensiva
delle spese generali e dell'utile di impresa.
Con riferimento all'importo complessivamente erogato dal
Ministero dei trasporti alla Ferconsult, si precisa che lo
stesso resta fissato in 208 miliardi di lire dei quali 135
miliardi di lire (a lordo dell'IVA al 19 per cento) sono stati
erogati al Consorzio a tutto il 31 dicembre 1998. Infatti, il
corrispettivo del Consorzio Ferconsult è connesso alle
erogazioni effettuate dall'Amministrazione per il pagamento
dei lavori, ed è quindi legato all'effettivo avanzamento del
programma.
Con riferimento alle indicazioni sul numero dei
Consiglieri di Stato e della Corte dei conti chiamati a far
parte delle commissioni, si premette che l'articolo 6 della
citata convenzione stabilisce che "al collaudo dei lavori e
delle forniture provvederanno Commissioni di collaudo nominate
dal Ministro dei trasporti e composte da non più di cinque
membri le cui relative spese graveranno sul Consorzio
Ferconsult".
In attuazione di tale previsione contrattuale, il
Ministero dei trasporti ha provveduto a nominare con propri
decreti le Commissioni di collaudo incaricate della
collaudazione in corso d'opera e finale dei lavori e delle
forniture riguardanti gli interventi previsti nell'ambito di
ciascuna concessione.
Nello specifico, si fa presente che alle anzidette
commissioni di collaudo tecnico-amministrativo sono stati
designati in qualità di presidenti e/o membri n. 36
consiglieri di Stato e n. 14 consiglieri della Corte dei conti
e membri delle altre amministrazioni.
Quanto agli incarichi esterni, relativi alla direzione
lavori - per il cui svolgimento vengono corrisposti compensi
in linea con le tariffe professionali - premesso che essi
vengono affidati sempre a soggetti in possesso di comprovate
qualificazioni, sui quali viene sempre ed imprescindibilmente
richiesto il gradimento dell'amministrazione (articolo 15,
secondo comma Convenzione), che ne verifica la
professionalità, essi vengono espletati dagli
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interessati in diretto contatto con il Consorzio e le sue
società consorziate. In tal modo il risultato delle
prestazioni è sempre riconducibile al Consorzio che - ferme
restando le responsabilità direttamente derivanti a ciascun
direttore dei lavori per l'incarico loro conferito - è l'unico
soggetto accreditato presso l'amministrazione per lo
svolgimento delle attività ad esso affidate, ancorché
esercitate per il tramite di soggetti terzi.
Nell'ambito degli incarichi esterni analoga procedura è
stata poi seguita anche per l'individuazione dei soggetti a
cui affidare la funzione di "professionalità ferroviaria" per
la quale la direzione generale della M.C.T.C. ha stabilito la
necessità per il Consorzio Ferconsult di prevedere il
coinvolgimento delle professionalità facenti capo agli
esercenti delle ferrovie in Concessione ed in gestione
commissariale governativa, soprattutto per le attività di
direzione lavori riguardanti le opere e forniture
specialistiche. In relazione a ciò il Consorzio Ferconsult ha
dato corso alle disposizioni ministeriali provvedendo, prima
di conferire lo specifico incarico professionale - anche in
questo caso in linea con le tariffe professionali - a
richiedere il prescritto gradimento nelle formalità richieste
dall'amministrazione dei trasporti.
Circa i miglioramenti apportati dagli interventi
programmati, si premette che il finanziamento previsto dalla
legge 910/86 era atteso da molti anni in considerazione della
circostanza che tali impianti, fatta salva qualche situazione
particolare, non avevano usufruito di alcuna risorsa per
interventi successivi alla ricostruzione post-bellica.
All'epoca la disponibilità globale fu distribuita fra le
varie aziende in funzione delle necessità più urgenti: giova
in tal senso rammentare che a fronte di 5 mila miliardi
disponibili le istanze avanzate dagli organi responsabili
delle aziende stesse assommavano a circa 12 mila miliardi: ciò
implicava inevitabilmente delle scelte le quali come linea di
principio, obbligarono nella maggior parte dei casi una
allocazione di risorse finalizzata essenzialmente al
ripristino e al miglioramento della sicurezza dell'esercizio -
che spesso era affidata all'epoca a forti penalizzazioni in
termini prestazionali - nonché alla qualità del servizio.
Benché tra gli obiettivi della legge vi fosse anche quello
di un potenziamento, la limitatezza delle risorse non permise
di prevedere molto più che una seppur indispensabile e
meritoria opera di svecchiamento del parco rotabile e
ammodernamento degli impianti.
Solamente per alcune di tali aziende, particolarmente
importanti per realtà territoriale, domanda di trasporto e
quindi reale ritorno in termini economici degli interventi, fu
possibile prevedere quote più significative da destinarsi a
radicali potenziamenti delle strutture (Ferrovie Nord Milano,
Circumvesuviana, Circumetnea, Suzzara-Ferrara,
Roma-Pantano).
Si provvede, di seguito, a fornire una sintesi dello stato
di avanzamento delle operazioni.
Preso come riferimento l'importo di lire 3.525 miliardi -
che rappresenta il presumibile importo complessivo finanziato
per gli interventi - l'avanzamento delle prestazioni a tutto
il 31 dicembre 1998 può essere sintetizzato come segue:
a) fase istruttoria: sono state completate
istruttorie per lire 3.100 miliardi di progetti. Per il
completamento dell'attività istruttoria restano da esaminare
progetti esecutivi per circa lire 415 miliardi.
b) Fase stipula atti integrativi: sono stati
stipulati atti integrativi per lire 2.590 miliardi di
interventi cui vanno aggiunti circa 70 miliardi di lire per
lavori affidati relativamente a indagini geologiche, bonifica
da residuati bellici e servizi interferenti nonché lire 100
miliardi per espropri.
Va evidenziato che l'attuazione del programma ex lege
910/86 ha subìto uno slittamento temporale per cause
certamente imputabili ad una serie di circostanze, spesso
compresenti, quali:
la proroga dei termini che l'amministrazione ha dovuto
concordare durante
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la fase della presentazione dei progetti alla quale è da
aggiungere il tempo occorso per la registrazione dei
provvedimenti di approvazione delle convenzioni stipulate tra
esercente e concessionaria dei lavori;
le imperfezioni e mancanze progettuali riscontrate in
sede di istruttoria dei progetti che hanno determinato la
necessità di richiedere integrazioni e rielaborazioni nella
finalità di consentire il completo conseguimento degli
obiettivi;
nella fase progettuale, peraltro, gli enti locali
interessati alla realizzazione delle opere hanno evidenziato
necessità esecutive volte al soddisfacimento di esigenze
funzionali connesse a realtà locali e di ciò si è dovuto tener
conto apportando modifiche ed integrazioni ai progetti
elaborati;
le circostanze di cui al punto precedente si sono,
inoltre, spesso inserite come ulteriore motivo di
prolungamento dei tempi nell'ambito delle procedure di
conseguimento delle autorizzazioni urbanistico-edilizie ed
ambientali di cui agli articoli 81 e 82 del decreto del
Presidente della Repubblica 616/77, che hanno avuto, ed ancora
hanno, un iter temporale notevolmente superiore ai tempi
preventivati;
le richieste avanzate da alcuni esercenti in relazione
alle mutate condizioni di richiesta dei servizi e dei bacini
di traffico serviti;
le necessarie e "fisiologiche" reimpostazioni
progettuali conseguenti, da una parte, all'affinamento
determinato dal passaggio da un progetto di larga massima ad
un progetto esecutivo cantierabile (sorprese geologiche,
soluzioni tecniche ed altro), dall'altra alle conseguenze di
un mutato quadro finanziario in virtù della necessità di
tenere conto degli oneri relativi al cosiddetto "prezzo
chiuso" nonché di reimpostare l'assetto economico
dell'intervento a seguito della modifica per legge delle
aliquote I.V.A. applicabili.
L'amministrazione si è trovata nel tempo a gestire una
situazione particolarmente complessa, soprattutto per la
concomitanza di due fattori: la presenza della generalizzata
situazione di ritardo nell'attuazione del programma, cui sopra
si è fatto cenno, e l'insorgenza, all'inizio del 1993, di
problemi occupazionali.
In una prima fase, fu posta in discussione la permanenza
di tutti i finanziamenti pubblici non ancora attivati e,
quindi, anche di quelli, in analoghe condizioni, afferenti gli
interventi ex lege 910/86.
Nonostante ciò, l'attuazione del programma di cui trattasi
è stata comunque garantita sulla base delle seguenti
motivazioni:
rispondenza delle progettazioni disponibili allo spirito
del provvedimento sull'occupazione in quanto cantierabili e
sicuramente di rilevante utilità sociale;
l'ipotesi di annullamento del programma e quindi la
revisione dei contratti avrebbe comportato un danno per lo
Stato, favorendo, almeno in alcuni casi, le imprese senza
peraltro attivare occupazione;
effetti negativi derivanti dalla mancata realizzazione
di alcuni interventi sugli standard di sicurezza di
alcune linee.
In ordine alla vicenda legata all'esposto presentato il 22
gennaio 1993 dal dottor Raffaele Carboni (Presidente della
Commissione di Collaudo materiale rotabile della Ferrovia
Centrale Umbra) alla Procura della Repubblica di Roma, nel
quale l'anzidetto collaudatore formula specifiche
considerazioni, tra l'altro, in ordine all'illegittimità del
coinvolgimento del Consorzio Ferconsult nella realizzazione
del programma di cui alla legge 910/86, nonché in ordine alla
congruità dei corrispettivi allo stesso Consorzio riconosciuti
con la citata convenzione si fa presente quanto segue:
l'amministràzione dei trasporti, attesa la rilevanza e la
delicatezza delle questioni sollevate con l'anzidetto esposto,
per decisione del Ministro pro tempore ha
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richiesto all'Avvocatura generale dello Stato una valutazione
complessiva della situazione ivi delineata nonché
l'indicazione delle azioni da assumere al riguardo sia per
fornire alla procura della Repubblica tutte le informazioni
utili per la valutazione della fattispecie, sia per l'adozione
di eventuali iniziative da assumersi nei rapporti con il
Consorzio Ferconsult.
Successivamente l'Avvocatura generale dello Stato con
proprio parere reso in data 29 maggio 1993 si espressa
confermando la piena legittimità dell'affidamento
dell'incarico al Consorzio Ferconsult e fornendo, inoltre,
specifiche argomentazioni a sostegno delle modalità
procedurali nonché delle scelte operate dall'amministrazione
dei trasporti per dare attuazione al programma in parola.
Il predetto parere dell'Avvocatura generale è stato
tempestivamente trasmesso dal Ministro pro tempore alla
procura della Repubblica di Roma.
Per quanto attiene, infine, all'esito dell'anzidetto
esposto alla procura della Repubblica di Roma si fa presente
che il giudice per le indagini preliminari - esaminata la
richiesta di archiviazione presentata dal pubblico ministero
in data 16 dicembre 1993 - con decreto in data 15 febbraio
1994 ha disposto l'archiviazione del procedimento nonché la
restituzione di quanto in sequestro agli aventi diritto.
Per quanto riguarda i compensi corrisposti al presidente
del Consorzio, ai due vice presidenti ed ai tre membri del
consiglio di amministrazione, si fa presente che, non
sussistendo alcun potere di ingerenza, l'amministrazione non è
in possesso dei relativi importi e che, comunque il Consorzio
ha fornito copia del bilancio da cui si evince il dato
aggregato relativo alle spese sostenute dal Consorzio per il
compenso agli amministratori dei Sindaci, pari a lire
176.935.120.
Per quanto riguarda la registrazione della convenzione con
la Ferconsult agli atti di ufficio non risulta alcun rilievo
della Corte dei conti.
Si precisa altresì che dagli atti in possesso di questo
Ministero non risultano indagini da parte della procura della
citata Corte dei conti.
Circa le iniziative dell'Autorità giudiziaria ordinaria,
il Ministero di e giustizia ha comunicato quanto segue:
1) in merito al lavori TAV la procura della
Repubblica presso il Tribunale di Roma ha aperto un
procedimento penale riguardante, tra l'altro, l'attribuzione
ai general contractor (IRI, ENI, FIAT e d'altro) ed ai
relativi consorzi degli appalti afferenti all'intero progetto
cosiddetto "Alta Velocità". Il procedimento è tuttora nella
fase delle indagini preliminari avendo il GIP disposto
ulteriore attività di indagine dopo aver rigettato la
richiesta di archiviazione del pubblico ministero;
2) la procura della Repubblica presso il tribunale
di Brescia non ha in corso procedimenti sui lavori TAV.
Tuttavia, emergendo spunti al riguardo da una informativa del
GICO della Guardia di finanza dell'ottobre 1996, ha operato
collegamento ex articolo 371 del codice di procedura
penale con la procura della Repubblica presso il tribunale di
Roma, dove è pendente il procedimento indicato al n. 1.
3) la procura della Repubblica presso il tribunale
di Perugia ha in corso indagini conseguenti alla trasmissione,
per competenza territoriale, da parte della procura di La
Spezia di atti processuali relativi a magistrati in servizio
presso gli uffici giudiziari di Roma e a soggetti le cui
posizioni sono connesse.
4) le indagini disposte dalla procura della
Repubblica presso il tribunale di Napoli sulle infiltrazioni
della camorra e sulle società aggiudicatarie degli appalti e
dei subappalti per il T.A.V. sono tuttora in corso. Il 14
aprile 1997 è stata emessa dal G.l.P. ordinanza di custodia
cautelare, attualmente oggetto di istanza di riesame, a carico
di 18 imprenditori - accusati di associazione per delinquere
di stampo mafioso, in quanto segnalati da esponenti
dell'organizzazione camorristica dei cosiddetti
Pag. 100
"Casalesi" come persone di propria fiducia - a vario titolo
coinvolti nell'iniziativa della realizzazione del T.A.V.
Le Ferrovie dello Stato, d'altro canto, hanno precisato
che allo stato attuale:
1) quanto al procedimento penale pendente innanzi
la procura della Repubblica di Roma proseguono le attività di
indagine sulle quali pende il segreto istruttorio;
2) quanto, invece, al procedimento penale pendente
innanzi il tribunale di Napoli (promosso a carico di tredici
esponenti di imprese per accertare eventuali infiltrazioni
della criminalità organizzata nella fase di realizzazione
della nuova linea veloce Roma-Napoli), nel quale TAV si è
costituita parte civile, è in corso la fase dibattimentale.
Le F.S. hanno altresì confermato che non risultano
ulteriori procedimenti penali relativi ai lavori della nuova
linea veloce Roma-Napoli innanzi le procure di La Spezia,
Perugia e Brescia né inchieste riguardanti l'assegnazione dei
lavori relativamente alle altre tratte; il procedimento penale
pendente innanzi il tribunale di Perugia - nel quale, tra
l'altro, TAV ha già conferito mandato al proprio difensore per
la costituzione di parte civile - riguarda, infatti, la
posizione personale di alcuni ex dirigenti del gruppo,
imputati per fatti non attinenti al progetto alta velocità.
Circa il meccanismo di individuazione dei general
contractors e di attribuzione loro degli incarichi di
progettazione e realizzazione delle singole tratte, le F.S.
hanno precisato che i rapporti col comparto costruttori sono
previsti dalla delibera F.S. n. AS/ 971 del 7 agosto 1991 che
affidava a TAV, in qualità di concessionaria, la progettazione
esecutiva, la realizzazione e lo sfruttamento economico del
sistema alta velocità.
In virtù di detta delibera e successiva convenzione
attuativa F.S./TAV, stipulata in data 24 settembre 1991,
l'amministratore straordinario dell'allora Ente Ferrovie dello
Stato, nell'affidare a TAV l'attuazione del sistema alta
velocità, ha altresì previsto che la stessa ne affidasse la
progettazione esecutiva e la realizzazione a figure giuridiche
specificatamente determinate (i general contractors)
che, garantendo il soddisfacimento degli obiettivi del
progetto, assumessero in proprio la piena ed assoluta
responsabilità della fase realizzativa, sia curandone
direttamente l'esecuzione, sia affidandola in tutto o in parte
a terzi.
Nella stessa delibera e successiva convenzione attuativa,
i general contractors sono stati indicati nei tre
principali gruppi industriali nazionali FIAT, IRI ed ENI, in
quanto soggetti in grado di fornire adeguate garanzie tecniche
ed economiche per l'esecuzione delle opere da realizzarsi
relativamente al progetto alta velocità.
Detti gruppi hanno, a loro volta, individuato le imprese
cui affidare i lavori. La FIAT, agendo in funzione di stazione
appaltante, ha selezionato le imprese terze cui affidare i
lavori: IRI ed ENI hanno invece promosso la costituzione di
consorzi nei quali le imprese di tali gruppi detengono la
maggioranza ed il controllo.
Nella procedura diretta all'individuazione delle imprese
esecutrici (nel caso di FIAT) nonché alla costituzione dei
consorzi ed alla selezione e prequalifica delle imprese agli
stessi partecipanti (nel caso di IRI ed ENI), la TAV non ha
assunto alcun specifico ruolo operativo, attesa la garanzia
assunta dai tre primari gruppi industriali circa l'esecuzione
tempestiva ed a regola d'arte delle opere da parte delle
imprese esecutrici.
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