| La Commissione inizia l'esame del provvedimento.
Renzo INNOCENTI, presidente, avverte che nella
riunione del Consiglio dei ministri del 16 marzo scorso è
stato approvato un disegno di legge di modifica alla legge n.
146 del 1990, relativa all'esercizio del diritto di sciopero
nei servizi pubblici essenziali. Tale disegno di legge non
risulta peraltro ancora presentato alle Camere.
Roberto GUERZONI (DS-U), relatore, osserva che la
proposta di legge affronta il tema dell'esercizio del diritto
di sciopero, garantito dall'articolo 40 della Costituzione, e
del suo contemperamento con i diritti della persona
costituzionalmente tutelati. E' questo un tema di grande
attualità, oggetto di un confronto fra le organizzazioni
sociali, i diversi livelli istituzionali e di Governo, nonché,
e non da ultimi, i cittadini.
Il dibattito verte, in particolare, sulla definizione di
un equilibrio fra i diritti dei lavoratori e l'esigenza dei
cittadini a vedere garantiti, attraverso i servizi pubblici
essenziali, i diritti della persona costituzionalmente
tutelati.
La legge che oggi disciplina questo rapporto è la n. 146
del 1990, che ha istituito una Commissione di garanzia, come
organismo indipendente e imparziale preposto all'attuazione
della legge stessa.
A nove anni dall'entrata in vigore della legge 146, che è
stata ed è una buona legge, si ritiene utile procedere ad un
suo aggiornamento in alcuni articoli. Esiste, tra l'altro, un
evidente nesso tra le questioni della regolamentazione del
diritto di sciopero e le nuove norme sulla rappresentanza e la
rappresentatività sindacale attualmente all'esame
dell'Assemblea.
Dopo aver osservato che la presenza del ministro
consentirà un'informazione diretta sui contenuti del disegno
di legge approvato ieri, sottolinea che le questioni sul
tappeto sono sostanzialmente quattro: 1) la puntuale
individuazione e definizione delle prestazioni indispensabili,
in particolare nel caso di mancato accordo; 2) la fonte e,
quindi, anche l'efficacia delle
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sanzioni; 3) il rapporto fra la ricerca dell'accordo,
l'attività di conciliazione fra le parti e l'intervento
autoritativo; 4) le competenze della Commissione di
garanzia.
E' inoltre fortemente avvertita l'esigenza di avere norme
più precise per le forme di lavoro autonomo, per le
professioni e per i rapporti di collaborazione continuativa,
temi affrontati nel disegno di legge del Governo. Ricorda che
in proposito è intervenuta una sentenza della Corte
costituzionale in data 16 maggio 1996.
Illustrando il contenuto della proposta di legge, fa
presente che all'articolo 1 essa prevede che i soggetti che
promuovono lo sciopero ne diano comunicazione al Presidente
del Consiglio dei ministri o al prefetto (a seconda
dell'ambito del conflitto) e contestualmente alla Commissione
di garanzia. Questa comunicazione è finalizzata a rendere
possibile il tentativo di conciliazione che viene introdotto
con l'articolo 4.
L'articolo 2 prevede una nuova disciplina delle sanzioni
applicabili nelle ipotesi di violazione delle disposizioni
legislative, stabilendo importi e categorie diverse di
sanzioni a seconda del soggetto cui è imputabile la
violazione.
Le sanzioni sono definite in modo esclusivo come sanzioni
pecuniarie amministrative a differenza di quanto avviene a
legislazione vigente. Ricorda, tra l'altro, che l'apparato
sanzionatorio della legge 146 è stato sostanzialmente colpito
dall'esito del referendum abrogativo dell'articolo 26
della legge n. 300 del 1970.
La novità più rilevante sta nel fatto che si attribuisce
alla Commissione il potere di irrogare la sanzione prevista,
definendo così un rapporto più cogente e diretto fra
definizione delle prestazioni essenziali, la loro osservanza e
le eventuali sanzioni.
L'articolo 3 riguarda gli obblighi di informazione e
impone alle amministrazioni e alle imprese erogatrici di
servizi di comunicare alla Commissione di vigilanza i
nominativi dei lavoratori che hanno partecipato allo sciopero,
la durata dello stesso ed ogni altro elemento richiesto dalla
Commissione, la quale viene così messa nelle condizioni di
esercitare il nuovo potere sanzionatorio che le è stato
attribuito.
L'obiettivo che si propone l'articolo 4 è quello di
prevenire i conflitti. Infatti, qualora sia stato dato
preavviso di un'astensione collettiva, è previsto un tentativo
obbligatorio di conciliazione fra le parti, al quale possono
assistere uno o più rappresentanti della Commissione di
garanzia.
L'organo che attua il tentativo di conciliazione, qualora
ravvisi la possibilità di composizione del conflitto, può con
ordinanza motivata differire l'astensione collettiva per non
più di cinque giorni, anche per assicurare la presenza al
tentativo di conciliazione dei soggetti che promuovono
l'astensione collettiva, con ciò tentando di scoraggiare
eventuali atteggiamenti dilatori.
L'ordinanza di precettazione, già prevista nella legge n.
146, è quindi riservata alla ipotesi che il tentativo di
conciliazione abbia esito negativo ed esista un fondato
pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della
persona costituzionalmente garantiti. La novità è che
l'ordinanza deve conformarsi alla proposta formulata dalla
Commissione di garanzia in merito alle prestazioni ritenute
indispensabili: è il caso del recente accordo generale
sottoscritto il 23 dicembre 1998 nel settore del trasporto e
su cui la Commissione ha richiesto una integrazione.
Si prevede inoltre che l'ordinanza possa differire lo
sciopero per evitarne la concomitanza con astensioni
collettive dal lavoro riguardanti altri servizi pubblici
essenziali del medesimo settore.
La proposta di legge stabilisce un limite temporale entro
cui l'ordinanza deve essere emanata, per evitare che la
precettazione intervenga tardivamente, cioè quando il disagio
per gli utenti si è già in parte verificato a causa del
cosiddetto "effetto annuncio".
Nell'articolo 5 si ampliano le funzioni della Commissione
di garanzia, attribuendo ad essa il potere di applicare le
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sanzioni. Conseguentemente a tale ampliamento di competenze
viene stabilito l'aumento a trenta unità, rispetto alle
attuali diciotto, del contingente di dipendenti pubblici ad
essa assegnato.
Infine, viene snellita la procedura di valutazione ad
opera della Commissione sull'idoneità delle prestazioni
individuate dalle parti per garantire l'equilibrio fra diritto
di sciopero e diritti della persona costituzionalmente
tutelati.
In conclusione sottolinea che, pur essendo la proposta di
legge molto precisa e ben definita, anche perché interviene
solo su alcuni articoli della legge n. 146, sia per la novità
intervenuta con il disegno di legge del Governo, sia per la
rilevanza del tema, sarebbe utile un confronto approfondito
con i soggetti interessati, attraverso alcune audizioni
informali.
Renzo INNOCENTI, presidente, fa presente che sarà
l'Ufficio di Presidenza, integrato dai rappresentanti dei
gruppi, a decidere in merito alle audizioni da svolgere.
Il ministro Angelo PIAZZA illustra il disegno di legge
presentato ieri dal Governo, predisposto a seguito di un
lavoro approfondito, che ha seguito la linea indicata dalla
proposta di legge n. 5518. Il provvedimento mira
principalmente a contemperare il diritto di sciopero con gli
altri diritti costituzionalmente garantiti e introduce alcuni
correttivi alla legge n.146 del 1990, essenzialmente diretti a
migliorarne l'applicazione laddove sono emerse disfunzioni o
incertezze interpretative e a colmare le lacune che non
appaiono giustificate sul piano costituzionale, salvaguardando
per il resto l'impianto della legge che ritiene abbia dato nel
complesso risultati positivi.
In particolare, il disegno di legge accentua fortemente il
momento della prevenzione del conflitto, prevedendo tentativi
di conciliazione anteriori alla proclamazione dello sciopero.
Inoltre, esso mira a realizzare una rarefazione dello
sciopero, limitando altresì i danni derivanti dall' "effetto
annuncio". Inoltre, il disegno di legge prevede che la
comunicazione dello sciopero indichi anche i motivi e gli
scopi che con esso si intendono realizzare, incrementando
altresì il sistema sanzionatorio. Vengono, infatti, introdotte
delle sanzioni amministrative accanto a quelle sindacali,
stabilendo che spetta alla Commissione di garanzia deliberare
le sanzioni, mentre la concreta applicazione di esse è
demandata alla pubblica amministrazione.
Si prevede, inoltre, la possibilità che l'ispettorato del
lavoro emani un'ordinanza-ingiunzione. Tutto ciò è volto a
rendere operativo il principio di effettività della sanzione.
Il disegno di legge definisce in modo più puntuale i criteri
relativi alla precettazione, accentuando le garanzie per i
lavoratori, ma anche l'aspetto sanzionatorio in caso di
violazione della stessa.
Vengono inoltre ampliati i poteri di intervento attivo
della Commissione di garanzia nella prevenzione dei conflitti
e nella promozione di accordi più avanzati sulle prestazioni
indispensabili, estendendo altresì i principi della legge
n.146 del 1990, con adattamenti, alle forme di astensione
collettiva di lavoratori autonomi, professionisti e
imprenditori che incidono sulla funzionalità di servizi
essenziali. Ciò risulta necessario in quanto si è verificato
negli ultimi anni un aumento di servizi pubblici gestiti
sostanzialmente dai privati.
Il disegno di legge mira, in definitiva, a valorizzare la
definizione di codici di autodisciplina da parte delle
categorie, sui quali esplica una valutazione la Commissione di
garanzia, che provvederà anche a predisporli nel caso in cui
ciò non venga fatto dalle categorie.
Il provvedimento, poi, introduce una maggiore
responsabilizzazione dei datori di lavoro, prevedendo che -
qualora essi violino doveri derivanti dalla legge o assumano
comportamenti illegittimi, che possano determinare un
aggravamento del conflitto - la Commissione di garanzia dovrà
valutare tali atteggiamenti, intervenendo di conseguenza.
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Avverte che il testo del disegno di legge sarà formalmente
presentato al Parlamento quanto prima. Ritiene comunque utile
svolgere audizioni delle parti sociali. Auspica, infine, che
il provvedimento venga approvato rapidamente: ricorda infatti
che si sta avvicinando il Giubileo, evento che potrebbe
causare un aumento delle tensioni e sarebbe pertanto utile
avere per quell'epoca i nuovi strumenti individuati dalla
proposta di legge in esame e dal disegno di legge
governativo.
Ugo BOGHETTA (misto-RC-PRO) preannuncia la
presentazione di una proposta di legge in materia da parte dei
deputati di rifondazione comunista, che rispecchia una
valutazione della legge n. 146 del 1990 diversa da quella
della proposta di legge in esame e del disegno di legge
governativo. La proposta di legge del suo gruppo propone,
infatti, di stabilire in modo certo i criteri per la
determinazione delle prestazioni indispensabili, limitando il
potere della Commissione di garanzia in materia. Ricorda che
nell'ambito dei servizi pubblici essenziali si sta verificando
negli ultimi anni un processo di privatizzazione, del quale la
nuova legge non può non tenere conto.
Si dichiara favorevole a svolgere le audizioni, invitando
comunque la presidenza della Commissione ad acquisire una
documentazione ulteriore, come ad esempio le delibere della
Commissione di garanzia sugli accordi ritenuti non idonei.
Rileva, infatti, che quasi il novanta per cento degli accordi
sui servizi indispensabili non sono stati in realtà frutto
dell'accordo tra le parti ma sono stati predisposti dalla
stessa Commissione di garanzia. Ritiene necessario verificare
il lavoro effettivamente svolto sinora dalla Commissione,
tanto più che nessuno può intervenire in ordine alle decisioni
da essa assunte.
Invita, inoltre, i presentatori della proposta di legge n.
5518 ed il Governo a svolgere una discussione libera da
pregiudizi sindacali e politici, al fine di approvare una
legge sulle regole, che tuteli sia il diritto di sciopero sia
gli utenti dei servizi. Qualora non venisse seguita tale
strada, preannuncia che il confronto in Commissione non potrà
che assumere toni aspri.
Alfredo STRAMBI (comunista) osserva che l'obiettivo
perseguito dalla proposta di legge in esame è quello di
contemperare diritti costituzionali in realtà contrastanti. Si
tratta pertanto di operare una scelta tra la garanzia dei
diritti dei cittadini - categoria peraltro estremamente
generica - e dei diritti dei lavoratori. Dichiara la sua
personale preferenza per questi ultimi, ma ciò non toglie che
il problema effettivamente si ponga nei termini indicati dal
relatore e dal rappresentante del Governo.
Ritiene che il provvedimento in esame e il disegno di
legge governativo tendano ad intervenire strutturalmente sulla
legge n. 146 del 1990, trasformando gli interventi da pattizi
ad amministrativi. Ad esempio, mentre in base alla legge
vigente le sanzioni vengono irrogate direttamente dalle
aziende nei confronti dei lavoratori, in base alla nuova
normativa vi sarebbe la necessità di un intervento della
Commissione di garanzia: ciò introduce una novità negativa,
sulla quale invita a riflettere. Non ritiene, infatti,
opportuno prevedere un alto tasso di discrezionalità dei
poteri della Commissione di garanzia, discrezionalità che
rischia di sconfinare nell'arbitrio.
La nuova legge, piuttosto, dovrebbe essere estremamente
definita, in modo da assicurare la certezza delle regole.
Comprende che si tratta di una materia assai delicata, ma è
necessario operare delle scelte.
Giorgio GARDIOL (misto-verdi-U) ritiene che il problema
del contemperamento del diritto di sciopero con gli altri
diritti costituzionalmente garantiti vada affrontato con
discernimento: non condivide pertanto l'invito del ministro ad
approvare rapidamente il provvedimento - in vista del Giubileo
- dal momento che è necessario predisporre una nuova legge che
abbia un largo consenso.
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Per quanto riguarda il merito della proposta di legge in
esame e del disegno di legge governativo, ritiene che il primo
problema sia quello di realizzare una ricognizione completa
dell'attività svolta dalla Commissione di garanzia,
soprattutto se le si vogliono attribuire competenze in materia
di composizione dei conflitti.
Reputa inoltre indispensabile affrontare il problema della
tutela giurisdizionale nei confronti della attività
antisindacale che abbia dato origine allo sciopero.
Invita infine a svolgere audizioni sia delle parti sociali
interessate sia di coloro che hanno studiato il funzionamento
della Commissione di garanzia.
Fedele PAMPO (AN) osserva che apparentemente la
proposta di legge mira a salvaguardare i diritti e le libertà
dei cittadini, spesso limitate da alcune formazioni sindacali.
In realtà, ciò non risponde alla sostanza della disciplina
suggerita. Ad esempio, dal provvedimento in esame non si
comprende quale sia la controparte: ricorda infatti che, a
seguito del processo di privatizzazione che sta intervenendo
nel settore dei servizi pubblici, le imprese hanno sostituito
le amministrazioni pubbliche; è perciò mutato il quadro nel
quale ha operato la legge n. 146 del 1990 ed è pertanto
necessario fare chiarezza.
Rileva, inoltre, che in alcuni servizi le organizzazioni
confederali non hanno una reale rappresentatività, cosa che
limita la libertà degli altri soggetti sindacali.
Osserva che il provvedimento in esame diversifica i
soggetti da sanzionare, ma non vengono menzionate le
inadempienze della pubblica amministrazione che danno origine
agli scioperi. Non si forniscono pertanto strumenti adeguati
di tutela a coloro che sono responsabili di garantire i
servizi pubblici alla collettività.
Sottolinea, infine, che l'esame dovrebbe essere sospeso in
attesa che alla Commissione siano assegnati il disegno di
legge del Governo e la proposta di legge dei deputati di
rifondazione comunista.
Carlo STELLUTI (DS-U) riterrebbe opportuno chiedere
alla Commissione di garanzia di fornire i dati statistici
relativi agli scioperi verificatisi nel corso degli anni,
differenziandoli per i singoli settori.
Renzo INNOCENTI, presidente, ritiene anch'egli
preferibile attendere l'assegnazione degli annunciati
provvedimenti in materia prima di proseguire l'esame, ma tale
attesa non può condizionare i lavori della Commissione.
E' probabile, comunque, che dopo la pausa pasquale il
relatore possa darne conto e la Commissione possa quindi
definire l'iter successivo.
Per quanto riguarda le richieste di acquisire
documentazione ulteriore, assicura che verificherà la
possibilità di procedere in tal senso con la Commissione di
garanzia.
Rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 16.05.
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