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Onorevoli colleghi! - Un sistema politico si regge se, in
quanto e fino a quando possa contare sul consenso di una larga
maggioranza dei consociati intorno a valori riconosciuti
comuni, al di là delle divisioni che pure attraversano il
corpo sociale, in dipendenza dai contrastanti interessi e
dalle diverse opinioni politiche. Tali valori, in uno Stato
non confessionale e non etico, quale quello contemporaneo,
trovano espressione nella generalizzata osservanza delle
regole poste dall'ordinamento giuridico.
Quando si scopra che tale osservanza subisce eccezioni
vistose che coinvolgono, entro un esteso sistema di
illegalità, molti di coloro che sono preposti alla guida delle
istituzioni pubbliche e della pubblica amministrazione, nonché
numerosi e potenti gruppi economici, si determinano rischi per
la tenuta del sistema politico democratico e per la stessa
unità del Paese.
La fitta trama di corruttela, emersa a seguito dell'opera
della magistratura, ha travolto larghe e significative parti
della classe dirigente italiana, gravemente minato la fiducia
dei cittadini nelle istituzioni, generalizzato il dubbio che
il potere politico sia esercitato non nell'interesse generale,
ma a vantaggio di pochi.
Per queste considerazioni, l'istituzione della Commissione
Speciale per l'esame dei progetti di legge recanti misure per
la prevenzione e la repressione dei fenomeni di corruzione,
deliberata dall'Assemblea della Camera dei deputati nella
seduta del 26 settembre 1996, rappresenta un primo
significativo tentativo di riavviare un rapporto positivo tra
organi della rappresentanza politica e cittadini. Dopo la
citata delibera assembleare del settembre scorso, il
Presidente della Camera ha costituito, con suo decreto, un
Comitato di studio formato dai professori Cassese, Arcidiacono
e Pizzorno, con il compito di svolgere un'analisi sul fenomeno
della corruzione e di indicare orientamenti per l'intervento
legislativo, tenendo conto delle caratteristiche del sistema
delle imprese, nonché delle principali esperienze straniere in
materia. Il Comitato ha depositato il rapporto richiesto il 23
ottobre 1996, data coincidente con quella in cui si è tenuta
la seduta per l'insediamento della Commissione speciale.
La Commissione, dopo avere avviato una discussione di
carattere generale sulla complessa e delicata materia
assegnatale, ha deciso di procedere ad una audizione informale
del citato Comitato, che si è svolta il 28 novembre scorso.
La Commissione, peraltro, pur consapevole che l'ulteriore
approfondimento dell'attività conoscitiva avrebbe potuto
essere di notevole utilità, vi ha rinunciato, sia perché il
contenuto del rapporto del Comitato è stato unanimemente
riconosciuto non solo assai utile, ma sufficiente, in questa
fase, a fornire orientamenti definiti, sia perché ulteriori
audizioni avrebbero impedito che venisse rispettato il breve
termine assegnato alla Commissione per i propri lavori,
termine fissato al 31 gennaio 1997 e successivamente prorogato
al 15 febbraio dello stesso anno.
Alla Commissione sono stati assegnati i progetti di legge
recanti misure per la prevenzione e repressione dei fenomeni
di corruzione presentati alla Camera entro il 31 ottobre 1996,
complessivamente in numero di venti. In relazione al contenuto
dei diversi progetti, si sono distinti quattro temi
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principali: controllo della legalità e della trasparenza della
pubblica amministrazione, trasparenza dell'attività politica e
rapporto tra questa e l'attività economica, attività
contrattuale della pubblica amministrazione, norme penali in
tema di reati contro la pubblica amministrazione e rapporto
tra procedimento penale e procedimento disciplinare nei
confronti dei pubblici dipendenti.
La Commissione ha svolto un esame congiunto dei progetti
di legge assegnati secondo la partizione indicata ed ha quindi
individuato i temi a cui dare priorità in considerazione di
quanto appariva realisticamente possibile fare entro i
ristretti tempi a sua disposizione, resi ancora più esigui dal
contemporaneo svolgersi in Assemblea della discussione sui
disegni di legge finanziaria e di bilancio per il 1997.
In particolare, la Commissione ha deciso di considerare
prioritarie le misure atte a prevenire la corruzione e di
puntare, pertanto, a definire un'autorità garante del
controllo della legalità e trasparenza della pubblica
amministrazione, la trasparenza dell'attività politica e la
disciplina dell'attività lobbistica, la pubblicità
dell'attività contrattuale della pubblica amministrazione, il
rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare a
carico dei pubblici dipendenti.
Sui temi di particolare delicatezza e complessità sono
stati nominati più relatori tanto di maggioranza che di
opposizione, sia per rendere più celere l'esame delle materie,
sia e ancor di più, in considerazione del fatto che nella
lotta ai fenomeni di corruzione occorre, per quanto sia
possibile, perseguire la massima unità tra le forze
politiche.
Su ognuno dei temi indicati è stato portato a termine
l'esame in sede referente. La Commissione poi, al fine di
rendere più agile l'esame delle proposte, ha deciso di
presentare all'Assemblea invece che quattro testi distinti, un
unico testo organico comprendente i primi tre, variamente
interconnessi e tutti volti ad introdurre misure di
prevenzione, e di conservare, invece, una sua autonomia al
quarto, dato il suo evidente intrecciarsi con la materia
penalistica.
Si è, infine, deciso di mantenere anche per l'Assemblea la
stessa pluralità di relatori che ha caratterizzato i lavori
della Commissione, al fine di non perdere nella discussione i
preziosi apporti di equilibrio e di dottrina che ciascuno di
essi ha profuso.
Il lavoro svolto dalla Commissione non esaurisce certo
quanto è necessario fare, sul piano legislativo, al fine di
comporre un organico complesso di norme per combattere
vittoriosamente il devastante fenomeno della corruzione. Si
tratta solo di un primo passo, su cui l'Assemblea è chiamata a
decidere. Altre e non meno importanti questioni restano da
disciplinare; in relazione ad esse si rende necessario
svolgere, nel modo e con gli strumenti che l'Assemblea riterrà
più opportuni, quel paziente lavoro di approfondimento e di
elaborazione che la loro complessità e delicatezza
richiedono.
CAPI I e V - Le vicende di tangentopoli hanno
dimostrato che le aree di illegalità, di scarsa trasparenza e
di inefficienza nella pubblica amministrazione sono ampie e
persistono nonostante le inchieste della magistratura.
Vittime di questa situazione sono in primo luogo i
cittadini e le imprese.
Infatti, se la illegalità è tanto diffusa e la trasparenza
così evanescente, parlare di buongoverno, corretta
amministrazione e certezza del diritto è pura finzione.
I danni prodotti dalla corruzione diffusa nel nostro
Paese, purtroppo, non sono stati né censiti né valutati
appieno. Pertanto, vale la pena ricordarli in sintesi,
partendo da una affermazione del governatore della Banca
d'Italia Fazio, il quale, il 31 maggio del 1993, di fronte
all'assemblea della Confindustria ha detto: "Forme di
corruzione diffusa nei rapporti tra imprese e sfera pubblica
hanno gonfiato la spesa, leso il buon funzionamento del
mercato, ostacolato la selezione dei fornitori e dei prodotti
migliori. L'entità di questa tassazione impropria, che da
ultimo ricade sui cittadini è di una gravità che sgomenta".
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La corruzione, quindi, e si rileva anche dalla relazione
dei "tre saggi" Cassese, Arcidiacono e Pizzorno, che la
Commissione ha condiviso ed ha adottato come utile base di
partenza per il suo lavoro, danneggia l'economia del Paese
perché viola le regole del mercato e limita la concorrenza
economica; le finanze dello Stato perché gonfiando i prezzi
delle opere e dei beni e servizi dilata la spesa pubblica e il
debito pubblico; i cittadini perché diventa una vera e propria
tassa aggiuntiva.
I costi della corruzione di cui il paese sta pagando le
conseguenze, tradotti in cifre, sono stati stimati in migliaia
di miliardi all'anno di costi diretti derivanti dal pagamento
di tangenti, pari all'1 per cento del prodotto interno lordo e
al 9 per cento circa del deficit di bilancio.
Più gravi e preoccupanti dei costi diretti sono quelli
indiretti. Essi riguardano la crisi dei partiti, le
disfunzioni delle istituzioni, l'indebolimento del patto
sociale; il costo delle opere pubbliche e dei beni e servizi;
l'evasione fiscale e, soprattutto, l'inefficienza della
pubblica amministrazione.
Riguardo alle opere pubbliche, al costo diretto deve
essere aggiunto quello di decine di migliaia di opere inutili,
malcostruite, fatte di materiali scadenti, non sempre
completate e utilizzate, messe in cantiere solo perché si
potevano fare affari illeciti. Al punto che spesso le
decisioni erano imposte alle amministrazioni dall'esterno. E
anche quando le opere servivano e tutto sembrava avvenisse
regolarmente, i prezzi degli appalti erano gonfiati, la
costruzione durava anni e la revisione dei prezzi e le perizie
suppletive si accumulavano decuplicando o aumentando di venti
volte il costo iniziale previsto. Tanto che secondo gli
analisti i costi delle nostre strade, ferrovie e centrali
elettriche sono pari al doppio di quelli di altri paesi.
Tra i costi indiretti della corruzione è da ricordare
anche l'evasione fiscale. La falsificazione dei bilanci dei
maggiori gruppi, quasi sempre certificati come corretti da
grandi società internazionali e la costituzione di fondi neri,
sono state largamente praticate.
Né va sottovalutato il costo dei controlli che la
corruzione diffusa comporta dal momento che per controllare un
sistema di corruzione di vaste proporzioni è necessario un
esercito di magistrati, finanzieri, carabinieri, impiegati
della giustizia.
Ma forse, le conseguenze più gravi, oltre che nelle
istituzioni, il sistema di corruzione le produce nella
pubblica amministrazione perché:
incrina la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e
negli amministratori;
debilita le migliori energie all'interno dell'apparato
burocratico, posto che sapere che funzionari corrotti la fanno
franca genera frustrazione sia negli amministratori che nei
dipendenti onesti, perché sentono di essere osservati e
sospettati anche loro dai cittadini;
peggiora i livelli di professionalità dei funzionari e
di efficienza degli uffici e dei servizi perché ciò che conta
non è più il merito, la rapidità delle risposte, la
trasparenza, il controllo, ma la tangente. Funzionari corrotti
sono disponibili a firmare qualsiasi cosa che il corruttore
gli presenti;
favorisce lo smantellamento degli apparati tecnici e il
ricorso alle consulenze esterne con la conseguenza di
appesantire i bilanci delle amministrazioni, favorire le
lottizzazioni degli incarichi e rendere impossibili i
controlli soprattutto nei casi di privatizzazione dei
servizi;
induce altra corruzione.
La corruzione della vita pubblica non è un problema solo
italiano, ma riguarda, anche se non in modo patologico come il
nostro paese, tutte le grandi democrazie.
A questo proposito è bene ricordare le prese di posizione
più recenti di autorevoli consessi internazionali, nei quali
particolare attenzione è stata dedicata alla necessità di
definire regole comuni di intervento.
Il Congresso internazionale sulla criminalità economica
tenutosi a Cambridge dall'8 al 13 settembre 1996, richiamando
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l'attenzione sulla legislazione degli Stati Uniti che persegue
con rigore la corruzione internazionale praticata dalle
imprese americane operanti all'estero, ha insistito sulla
necessità che gli altri paesi industrializzati facciano
altrettanto, mentre oggi permettono di detrarre dalla denunzia
dei redditi persino le tangenti versate.
La dichiarazione delle Nazioni Unite del dicembre 1996 si
muove nella medesima direzione. Essa invita gli Stati membri
"ad assumere iniziative efficaci e concrete per combattere
ogni forma di corruzione".
Per quanto riguarda le misure adottate da altri paesi a
democrazia consolidata per tenere al riparo dalla corruzione
la pubblica amministrazione riportiamo alcuni esempi.
In Francia i funzionari pubblici sono obbligati a
risarcire i danni che il Ministro delle finanze rileva tramite
i suoi ispettori. e se condannati dalla Corte dei conti, non
pagano, vengono destituiti e perdono la pensione. Inoltre
iniziano il lavoro versando una cauzione in denaro, immobili
e, in parte, coperta da un'assicurazione. La cauzione viene
restituita a fine lavoro dopo una sentenza di accertamento dei
conti. Inoltre lo Stato ha una sorta di diritto di prelazione
su tutti i beni, compresi quelli della moglie, acquistati dopo
l'entrata in servizio del dipendente.
Dal 1993 in poi, il Parlamento e il Governo, preoccupati
per quanto emergeva dalle inchieste della magistratura nel
nostro paese, hanno accentuato l'azione contro la corruzione
approvando la legge istitutiva del "Servizio centrale di
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prevenzione della corruzione" e sei proposte di legge in
materia di "Trasparenza della vita pubblica e di
corruzione".
Negli Stati Uniti ogni Agenzia federale e statale ha un
corpo di ispettori. I funzionari pubblici devono dichiarare
redditi, patrimoni, partecipazioni azionarie e regali. Il
funzionario che dichiara il falso viene sospeso o licenziato,
indipendentemente da una condanna penale, perché
l'Amministrazione di appartenenza giudica i suoi comportamenti
non conformi agli standards di correttezza previsti.
Inoltre, sono stati istituiti servizi di prevenzione della
corruzione: alcuni hanno avuto compiti specifici e limitati
nel tempo come l'Office of Inspector Generale della New York
Cyti School Construction Authority, altri come in Francia,
Australia e Hong-Kong sono permanenti.
In particolare l'ICAC Australiana (Indipendent commission
against corruption), del tutto indipendente e che risponde
solo al Parlamento, svolge opera di prevenzione intervenendo
negli uffici pubblici se ravvisa comportamenti che possono
favorire fatti di corruzione; esamina le leggi, gli atti
amministrativi e le procedure per eliminare possibili varchi
alla corruzione; consiglia i funzionari pubblici. Ha il potere
di costituire vere e proprie task force per intervenire
in casi specifici.
In Inghilterra è stato costituito il "Comitato sullo
standard della vita pubblica" con i medesimi
obiettivi.
Nel nostro paese, la gravità della situazione è stata
evidenziata dalle inchieste della magistratura, che hanno
coinvolto migliaia di politici e amministratori, molti dei
quali hanno pagato e di pubblici funzionari i quali, il più
delle volte, sono ritornati ai loro posti nonostante le
condanne e i patteggiamenti delle pene.
Per ovviare a questa situazione nell'amministrazione
finanziaria, il Governo Berlusconi, il 18 luglio del 1994 ha
approvato con decreto legge, l'istituzione dello Staf
(Servizio tutela amministrazione finanziaria) con il compito
di controllare i 130.000 dipendenti pubblici, civili e
militari, del ministero delle finanze.
Il decreto-legge è stato reiterato ben 11 volte e poi
lasciato decadere.
Le ragioni principali della rinuncia sono state motivate,
in Commissione e in Assemblea, dalla necessità di estendere il
controllo a tutti i dipendenti pubblici e non solo a quelli
dell'amministrazione finanziaria e di sottrarre il servizio al
controllo del Governo.
Il presente testo unificato accoglie la richiesta di
garanzia di imparzialità, di trasparenza e di prevenzione
della corruzione che proviene da vasti settori del Parlamento
e del Paese e ne affida il compito ad un'autorità indipendente
ed autonoma dal potere esecutivo e dagli altri poteri dello
Stato. Che un intervento non occasionale nella pubblica
amministrazione, d'altronde fosse necessario, emerge dalla
relazione della Corte dei conti, depositata il 10 gennaio
1996, sui "comportamenti attivi od omissivi tenuti dalle
Amministrazioni dello Stato in presenza delle fattispecie
penali previste dall'articolo 85 del decreto del Presidente
della Repubblica n.3 del 1957 (testo unico delle disposizioni
concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) e
dall'articolo 1 comma 1 della legge 18-1-1992 n.16, nel
periodo che va dal 1 gennaio 1989 al 31 maggio 1994".
I dati riferiti alla Corte e che riportiamo in sintesi,
riguardano le sole amministrazioni statali e sono calcolati
per difetto. Quindi, se si considerano regioni, enti locali ed
USL la situazione è davvero preoccupante.
Nel quadriennio considerato, le sentenze passate in
giudicato per i reati commessi da dipendenti dei ministeri
sono state 1673; quelle soggette a gravame 571; i rinvii a
giudizio 1521. Innanzitutto v'è da dire che i ministeri più
esposti sono stati quelli delle finanze, di grazia e
giustizia, e della pubblica istruzione. Per quanto riguarda i
procedimenti disciplinari aperti i dati forniti dalla Corte
sono i seguenti: su 1171 sentenze passate in giudicato sono
stati aperti solo 894 provvedimenti disciplinari. Nello stesso
periodo su 2775 procedimenti penali avviati e definiti sono
state disposte 1174 sospensioni cautelari e su 1882
sospensioni cautelari facoltative o obbligatorie sono stati
aperti 543 procedimenti disciplinari.
La Corte nel commentare i dati di per sé eloquenti rileva
che:
le sospensioni cautelari si protraggono a lungo e
provocano vacanze di organico, sostituzioni, reggenze;
le amministrazioni di fronte agli stessi reati adottano
provvedimenti radicalmente diversi;
i controlli interni previsti dall'articolo 20 del
decreto legislativo n.29 del 1993 sono inesistenti;
la gradualità sanzionatoria prevista dalle sentenze
della Corte costituzionale è rimasta "pura declamazione" tanto
che i dipendenti del ministero delle finanze accusati di
corruzione e concussione e condannati o che hanno patteggiato
la pena sono stati reintegrati dall'Amministrazione nelle
medesime funzioni rivestite prima del procedimento penale;
a quattro mesi dall'entrata in vigore del contatto
collettivo di lavoro per nessuna Amministrazione dello Stato
risulta costituito il collegio arbitrale per cui tutte le
sanzioni rimangono sospese a tempo indeterminato;
pur essendo stato prescritto alle Amministrazioni di
tenere e aggiornare la rilevazione dei dati relativi ai
dipendenti sottoposti a procedimenti penali, salvo il
Ministero delle finanze, nessun altro sembra avere
provveduto.
Anche l'indagine della Corte dei conti rileva dunque che
nella Pubblica Amministrazione controlli e sanzioni sono di
fatto evanescenti. Pertanto, da una parte si delinque tanto si
sa di farla franca e dall'altra le condizioni che si creano
umiliano profondamente i dipendenti onesti, capaci e
meritevoli i quali costituiscono la stragrande maggioranza del
personale dipendente e hanno tutto l'interesse a non essere
confusi con coloro che violano il giuramento di fedeltà allo
Stato e rompono il rapporto di fiducia con l'Amministrazione
di appartenenza.
Circa le ragioni della crisi della nostra amministrazione,
sembra utile ricordare che, secondo il rapporto presentato
alla Commissione speciale dal "Comitato dei tre saggi", la
confusione di ruoli tra personale politico e personale
burocratico è tra le principali cause della corruzione: in
tale rapporto si evidenzia infatti che le parti optano più
favorevolmente per la negoziazione piuttosto che per il
controllo.
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Si nota, che se, da una parte, la collaborazione dei
burocrati è indispensabile per l'attuazione dei provvedimenti
propiziati dagli amministratori elettivi, questi ultimi
esercitano poteri rilevanti riguardo all'organizzazione degli
uffici e alle possibilità di carriera.
Nello stesso rapporto, si evidenzia, quanto
all'illustrazione dei rimedi, che essi devono essere
individuati sulla base dei principi costituzionali, cui si è
fatto riferimento: il principio di imparzialità, il principio
per cui i funzionari sono al servizio esclusivo della Nazione,
il principio dell'obbligo di fedeltà e di svolgimento delle
funzioni con onore e disciplina, quello, infine, per cui i
dipendenti pubblici sono direttamente responsabili degli atti
compiuti in violazione dei diritti sul piano penale, civile e
amministrativo.
A tale riguardo, si prospetta la necessità di sottrarre la
selezione e la carriera dei dipendenti pubblici al controllo
della politica. Infatti, nel rapporto si dà peculiare rilievo
al fatto per cui la politicità indotta nell'amministrazione
facilita la potenziale partecipazione del pubblico dipendente
al fenomeno di corruzione sia attivamente, con il
consequenziale perseguimento di vantaggi diretti, sia
consentendo ai politici la commissione dei reati, con il
conseguimento di vantaggi indiretti.
Solo il rigoroso rispetto del principio meritocratico,
garantito sia nella fase della selezione, sia in quello dello
svolgimento della carriera, costituisce premessa
indispensabile per interrompere la solida commistione che,
come detto, costituisce l' humus fertile per la
diffusione del fenomeno.
Ed è proprio tali canoni che la proposta in esame richiama
esplicitamente con il rinvio all'articolo 97 della
Costituzione contenuto nell'articolo 1 del testo in esame.
L'articolo 2 individua la struttura dell'istituendo
organo, costituito da sette membri, nominati con decreto del
Presidente della Repubblica su proposta dei Presidenti delle
due Camere.
L'articolo 4 del testo in esame definisce le funzioni
svolte dal Garante: nel corso dell'esame in sede referente la
Commissione ha deciso di introdurre in tale articolo norme che
pongono a disposizione del Garante strumenti mediante i quali,
con un sinergico e continuativo collegamento e coordinamento
con tutte le amministrazioni pubbliche, tale Ufficio sia in
grado di acquisire tutte le notizie e gli elementi utili per
la composizione di un quadro informativo quanto più ampio
possibile mediante il quale svolgere un'azione efficace di
vigilanza, controllo e accertamento, presupposto
indispensabile per una reale funzione di prevenzione dei
fenomeni di corruzione finalizzata a garantire la
realizzazione dei principi di trasparenza, buon andamento ed
imparzialità dell'azione amministrativa.
Oltre all'acquisizione di informazioni, e anche tramite
quelle raccolte, l'Ufficio esegue accertamenti
sull'adempimento degli obblighi di servizio e dei doveri di
ufficio da parte dei dirigenti pubblici e del personale delle
qualifiche funzionali di VIII e IX livello di tutte le
amministrazioni pubbliche, anche militari, verificando altresì
il rispetto delle leggi e dei regolamenti, in ragione del
primario ed inderogabile principio di legalità che regola
l'intera attività amministrativa in base al primato della
legge sancito dall'ordinamento costituzionale.
La lettera b) del comma 2 dell'articolo 4 del testo
in esame conferisce altresì al Garante il compito di vigilare
sull'attuazione del principio di piena conoscibilità
dell'azione amministrativa, richiamando, a tale riguardo, la
legge n. 241 del 1990.
Si ritiene dunque che il disposto della lettera b)
comporti non solo l'obbligo di tutte le amministrazioni di
comunicare al Garante le informazioni e i documenti richiesti,
ma anche quello di rispettare le prescrizioni contenute
nell'articolo 22 della legge sul procedimento amministrativo
in tema di diritto di accesso, entrambi aspetti funzionali al
perseguimento del fine della piena trasparenza.
E' altresì opportuno sottolineare che si prevede, inoltre,
un potere sostitutivo del Garante nell'adozione delle misure
organizzative idonee a garantire l'applicazione delle
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disposizioni in materia di autocertificazione e di
presentazione di atti e documenti da parte dei cittadini a
pubbliche amministrazioni, obbligo sancito a carico di queste
dall'articolo 18, comma 1, della legge n. 241, rispetto al
quale molte amministrazioni risultano ancora inadempienti.
La lettera c) conferisce al Garante un potere
particolarmente incisivo, quale quello di compiere ispezioni
presso gli organi centrali e periferici delle pubbliche
amministrazioni: tali ispezioni devono essere ritenute
prerogative funzionali all'esercizio dei poteri di
accertamento, verifica e segnalazione rimessi al Garante
stesso.
La lettera d) contiene una previsione
particolarmente rilevante quanto ai poteri di accertamento
sulle situazioni patrimoniali dei soggetti che esercitano
pubbliche funzioni, indicati all'articolo 11: i membri del
Governo, i consiglieri regionali, i presidenti e i membri
delle giunte regionali, i consiglieri provinciali, i
presidenti e i membri delle giunte provinciali, i consiglieri
comunali, i sindaci e i membri delle giunte comunali dei
capoluoghi di provincia e dei comuni con popolazione superiore
ai venticinquemila abitanti, nonché i dirigenti e i pubblici
impiegati inquadrati nell'VIII e IX livello o formalmente
assegnati allo svolgimento di mansioni superiori.
Ad integrazione dei poteri conferiti con la previsione di
cui alla lettera d), è inoltre sancito il potere del
Garante non solo di richiedere alle amministrazioni pubbliche
e ai soggetti privati, anche persone giuridiche e società, che
gestiscano beni mobili e titoli dei dirigenti e dei pubblici
dipendenti appartenenti alla VIII e IX qualifica funzionale,
copia della documentazione dei rapporti con questi ultimi
intrattenuti e ogni altra notizia e informazione utile per lo
svolgimento delle ispezioni, ma anche il potere, ove tali
documenti o informazioni non vengano trasmessi nel termine
stabilito, di acquisirli direttamente mediante perquisizioni e
sequestri autorizzati dall'autorità giudiziaria.
Il Garante è altresì preposto alla tenuta dei registri
previsti dall'articolo 21 inerenti alle persone, alle
associazioni e alle società che svolgono attività di relazione
per fini non istituzionali o di interesse generale con i
membri delle assemblee legislative e con i responsabili degli
organismi amministrativi. Tali registri sono istituiti presso
gli Uffici di Presidenza delle due Camere. In merito ad essi
si rinvia alla parte della relazione riguardante il capo
III.
L'Ufficio del Garante deve inoltre verificare le relazioni
cui sono tenuti, all'inizio di ogni singola attività, gli
iscritti nei registri, inerenti alle finalità della loro
azione, alle persone contattate e da contattare, nonché ai
mezzi che intendono impiegare e alla previsione di spesa. Tale
relazione è altresì prevista a consuntivo delle attività
medesime. In merito, ancora, si rinvia alla parte della
relazione inerente al capo III.
Ancora, il Garante è competente a comminare le sanzioni
previste per l'omessa iscrizione nei registri di cui si è
detto.
Infine, l'articolo 4, al comma 3, provvede ad abrogare
l'articolo 27 della legge n. 241 del 1990: tale disposizione
inerisce all'istituzione della Commissione per l'accesso ai
documenti amministrativi.
L'articolo 5 del testo in esame istituisce l'anagrafe
patrimoniale per il controllo sulle situazioni patrimoniali di
coloro che svolgono pubbliche funzioni, gli stessi, che come
si vedrà nel prosieguo, sono tenuti alla dichiarazione
patrimoniale, o disclosure, con esclusione dei membri
del Parlamento, per i quali esiste già un'anagrafe
patrimoniale istituita con legge del 1982.
Quanto all'articolo 6, esso istituzionalizza il
coordinamento tra il Garante, l'autorità giudiziaria e le
amministrazioni, ove dagli accertamenti compiuti si evidenzino
fatti rilevanti ai fini della responsabilità civile,
amministrativa e penale dei soggetti sottoposti al controllo
del Garante medesimo: questi ne darà comunicazione alle
autorità amministrative competenti a svolgere il procedimento
disciplinare e all'autorità giudiziaria.
Il potere sostitutivo del Garante, rispetto alle
amministrazioni competenti, in caso di inerzia prolungata per
tre mesi, si è ritenuto opportuno definirlo solo per la fase
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attinente alla promozione del procedimento disciplinare che
comunque dovrà svolgersi presso l'amministrazione
competente.
L'articolo 9 prevede l'adozione delle norme attuative
della legge mediante uno o più regolamenti adottati dal
Governo, previo parere del Garante, ai sensi dell'articolo 17,
comma 1, della legge n. 400 del 1988.
L'articolo 10 istituzionalizza e regola le forme di
raccordo tra il Garante, il Parlamento, il Governo e le
pubbliche amministrazioni.
Per ciò che riguarda i rapporti con le due Camere, e con
il Governo, il Garante ha l'onere di presentare annualmente
una relazione sullo stato dell'amministrazione pubblica nonché
sui procedimenti disciplinari e penali a carico del personale
sottoposto al suo controllo; esso è inoltre tenuto a fornire
alle Commissioni parlamentari i dati e le informazioni di cui
queste facciano richiesta.
L'attività di impulso del nuovo organo consiste nel
segnalare al Presidente del Consiglio dei ministri
l'opportunità di adottare disposizioni normative e le misure
amministrative e organizzative idonee a prevenire la
corruzione e l'illegalità nella pubblica amministrazione
nonché la tutela dei diritti dei cittadini. Tale opera di
segnalazione è altresì rivolta agli organi delle singole
pubbliche amministrazioni.
Il Garante svolge altresì, a favore dei pubblici
dipendenti, attività di consulenza per garantire la
legittimità, l'imparzialità, il buon andamento e trasparenza
dell'azione amministrativa.
CAPI II e III - I capi II e III del testo unificato
- che reca misure per la prevenzione dei fenomeni di
corruzione - riguardano rispettivamente "norme per la
trasparenza dell'attività politica e amministrativa" e
"disciplina delle attività di relazione, per fini non
istituzionali o di interesse generale, con i membri delle
assemblee legislative e con i responsabili degli organismi
amministrativi".
Le norme raggruppate nel capo II intendono assicurare la
conoscenza della situazione reddituale e patrimoniale delle
rappresentanze elettive e di tutte le cariche dell'apparato
dello Stato che, con le loro decisioni, indirizzano
consistenti flussi di spesa. Il capo II contempla anche le
sanzioni per l'evasione dall'obbligo di presentazione delle
dichiarazioni reddituali e patrimoniali.
Il capo III disciplina le attività di relazione e di
influenza che vengono esercitate, non a fini istituzionali o
per interesse generale, ma per avanzare proposte di
provvedimenti o per ottenere provvedimenti dal legislatore o
dai pubblici amministratori in favore di determinate persone o
gruppi di persone o categorie o società.
I capi II e III integrano le norme contenute nel capo I
che istituisce l'autorità garante della legalità e della
trasparenza della pubblica amministrazione.
La disciplina generale è completata dalle norme contenute
nel capo IV, per la pubblicità e la trasparenza dell'attività
contrattuale della pubblica amministrazione.
Tutte queste misure, nella loro organica correlazione,
rappresentano un deterrente che si presta a prevenire la
corruzione, a contenerla, a smascherarla più facilmente e si
iscrivono compiutamente nel contesto degli indirizzi suggeriti
nel rapporto dei "tre saggi" costituiti in comitato con
decreto dell'onorevole Presidente della Camera dei
deputati.
L'esame dettagliato delle norme contenute nei capi II e
III consente di porre in evidenza le significative innovazioni
che la disciplina comporta in materia di trasparenza
dell'attività politica e di quella della pubblica
amministrazione.
L'articolo 11 indica i soggetti obbligati, in ragione dei
loro incarichi, a rendere nota, a mezzo di una dichiarazione,
la propria situazione reddituale e patrimoniale. Essi sono
stati individuati come di seguito:
i membri del Parlamento e del Governo;
i membri dei consigli e i presidenti e i membri delle
giunte regionali;
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i membri dei consigli e i presidenti e i membri delle
giunte provinciali;
i membri dei consigli, i sindaci e i membri e delle
giunte comunali dei comuni con popolazione superiore a
venticinquemila abitanti;
i direttori generali dei ministeri, i prefetti e tutti i
dirigenti dell'amministrazione civile e militare dello
Stato;
gli amministratori degli enti e delle società nominati
dal Governo o che, comunque, dirigano o gestiscono organismi
nei quali lo Stato o altri enti pubblici partecipano con un
capitale superiore al 20 per cento;
i membri delle magistrature di ogni ordine e grado, del
Consiglio superiore delle magistratura e degli altri organismi
di garanzia;
i docenti universitari di ruolo.
Rispetto alla normativa in atto vigente - e, cioè, alla
legge 5 luglio 1982, n. 441 - la platea degli obbligati a
dichiarare la propria situazione reddituale e patrimoniale
risulta significativamente allargata.
Innanzitutto, l'articolo 11 del testo unificato al vostro
esame sana opportunamente la discrasia che si era determinata
tra consiglieri provinciali e comunali e le rispettive giunte.
Le richiamate norme attualmente vigenti in materia obbligano
alla dichiarazione soltanto i consiglieri comunali e
provinciali, in quanto, al momento del varo di quella
normativa, i sindaci, i presidenti di provincia e gli
assessori degli enti locali venivano eletti nel seno dei
rispettivi consigli. Dopo la riforma della legge elettorale
degli enti locali, i sindaci e i presidenti delle
amministrazioni provinciali sono eletti direttamente dai
cittadini ed essi stessi nominano gli assessori al di fuori
dei rispettivi consigli, cosicché i vertici delle
amministrazioni comunali e provinciali non erano più
ricompresi dalla legge tra i soggetti obbligati alla
dichiarazione della situazione reddituale e patrimoniale.
Con l'articolo 11 si estende, in secondo luogo, l'obbligo
di rendere la dichiarazione anche agli amministratori dei
comuni con popolazione superiore a venticinquemila abitanti,
quando, in forza della legislazione vigente, tale obbligo
riguarda gli amministratori dei comuni con popolazione
superiore a cinquantamila abitanti.
In terzo luogo, l'articolo 11 estende l'obbligo della
dichiarazione a tutte le posizioni apicali della pubblica
amministrazione - statale, regionale, provinciale e comunale -
che gestiscono risorse pubbliche nonché a tutto il personale
inquadrato nell'VIII e IX livello o che comunque svolge le
corrispondenti mansioni in tutte le amministrazioni dello
Stato.
In quarto luogo, l'articolo 11 estende l'obbligo della
dichiarazione per la pubblicità della propria situazione
reddituale e patrimoniale a tutti gli amministratori degli
enti e delle società che comunque vedano la mano pubblica
partecipare al capitale in misura superiore al 20 per
cento.
In quinto luogo, l'articolo 11 include, tra gli obbligati
a rendere la dichiarazione sulla situazione reddituale e
patrimoniale, i rappresentanti del terzo potere, le
magistrature di ogni ordine e grado e i rispettivi organismi
di garanzia preposti alla salvaguardia della loro autonomia ed
indipendenza.
Il significativo allargamento della platea previsto
dall'articolo 11 intende rispondere a quella esigenza di
trasparenza in tutti gli ambiti della vita pubblica, più
profondamente e universalmente avvertita dopo che è diventato
evidente che l'infezione della corruzione si è estesa, negli
ultimi anni, ben oltre le rappresentanze politiche, ha pervaso
la pubblica amministrazione ed ha attecchito anche in
delicatissimi organismi, come appunto la magistratura. Per
restituire piena fiducia nello Stato ai cittadini, è opportuno
che la trasparenza sia assicurata a tutto campo. Fra i
componenti del Consiglio superiore della magistratura resta
escluso dagli obblighi previsti dal presente testo il
Presidente della Repubblica, in quanto il suo alto incarico è
coperto da garanzie costituzionali.
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L'articolo 12 stabilisce le modalità attraverso le quali i
parlamentari e i membri del Governo debbano rendere nota la
propria situazione reddituale e patrimoniale, nonché le spese
sostenute per la campagna elettorale.
Con il primo comma di detto articolo 12 innanzi tutto, gli
eletti al Parlamento sono obbligati, entro tre mesi dalla loro
elezione, a depositare la copia dell'ultima dichiarazione dei
redditi all'Ufficio di Presidenza della Camera di cui fanno
parte.
In secondo luogo, essi sono obbligati a rendere
all'Ufficio di Presidenza della Camera di appartenenza una
dichiarazione sul proprio patrimonio nonché sui rapporti di
deposito intrattenuti, con qualsivoglia tramite, con aziende
di credito in Italia e all'estero.
In terzo luogo, essi sono obbligati a rendere una
dichiarazione sulle spese e sulle obbligazioni assunte durante
la campagna elettorale.
In forza del secondo comma dell'articolo 12, anche i
senatori di diritto, nominati ai sensi dell'articolo 59 della
Costituzione della Repubblica Italiana, soggiacciono, entro
tre mesi dell'avvenuta nomina o dalla cessazione dell'ufficio
di Presidente della Repubblica, all'obbligo di presentazione
delle dichiarazioni sulla propria situazione reddituale e
patrimoniale, da depositare presso l'Ufficio di presidenza del
Senato della Repubblica.
Il terzo comma dell'articolo 12 stabilisce l'obbligo dei
membri del Governo - Ministri e sottosegretari - che non
facciano parte del Parlamento di presentare le dichiarazioni
sulla propria situazione reddituale e patrimoniale all'Ufficio
di Presidenza del Senato della Repubblica.
Il quarto comma dell'articolo 12 prevede che i
parlamentari e i membri del Governo debbano presentare le
suddette dichiarazioni anche in ordine ai redditi e alla
situazione patrimoniale del coniuge non separato e dei
figli.
Il quinto comma dell'articolo 12 prevede l'obbligo per i
parlamentari, i senatori di diritto e i membri del Governo che
non facciano parte delle Camere di reiterare annualmente le
dichiarazioni relative alla propria situazione reddituale e
patrimoniale fino all'anno successivo a quello di cessazione
dalla carica.
Rispetto alla normativa in atto vigente, la prima novità
di rilievo è data dalla previsione dell'obbligo di presentare
la dichiarazione concernente i rapporti di deposito anche con
le aziende di credito estere, di cui al punto b)
dell'articolo 12.
In secondo luogo, sempre come innovazione rispetto alla
normativa vigente, nell'articolo 12 del testo unificato
oggetto dell'esame è prevista l'annualità delle dichiarazioni,
che per i parlamentari e per i membri del Governo si estende
fino all'anno successivo di cessazione dalla carica.
La normativa vigente resta invariata per quanto riguarda
le dichiarazioni delle spese sostenute nella campagna
elettorale. Viene mantenuto l'obbligo - previsto dall'articolo
4 della legge 18 novembre 1981, numero 659 - di rendere
pubblici i soggetti che hanno contribuito alle spese
elettorali con somme superiori a cinque milioni di lire o con
servizi di valore superiore a tale importo. Tra l'esigenza
della tutela della riservatezza di chi vuole contribuire alle
spese elettorali e quella della trasparenza della vita
politica, non v'è dubbio che sia la seconda a prevalere, vista
la delicatezza delle questioni che questo aspetto
dell'attività politica solleva.
L'articolo 13 del testo unificato sottoposto al vostro
esame determina gli adempimenti che devono essere assolti
degli Uffici di Presidenza del Senato della Repubblica e della
Camera dei Deputati nel caso di ritardato deposito delle
dichiarazioni da parte di parlamentari o di membri del Governo
che non siano parlamentari.
Con il primo comma di detto articolo 13 si stabilisce che
in caso di mancato deposito delle dichiarazioni di cui al
precedente articolo 12 della presente legge nei termini
stabiliti, l'Ufficio di Presidenza competente è tenuto a
diffidare l'inadempiente, invitandolo a giustificare il
ritardo, e a fissare un nuovo termine perentorio per la
presentazione delle suddette dichiarazioni reddituali e
patrimoniali.
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Con il secondo comma di detto articolo 13 si stabilisce
che la presentazione delle dichiarazioni in ritardo o in modo
incompleto, dopo la scadenza del termine prorogato ai sensi
del precedente comma venga sanzionata con la pubblicità dei
nominativi degli inadempienti.
L'articolo 14 stabilisce le sanzioni da comminare ai
parlamentari ed ai membri del Governo che non facciano parte
delle Camere nel caso di omessa presentazione delle
dichiarazioni di cui al precedente articolo 12.
Con il primo comma di detto articolo 14, si sanziona il
mancato rispetto del termine, fissato ai sensi dell'articolo
13 per la presentazione delle dichiarazioni di cui
all'articolo 12, con la sospensione, fino alla presentazione
delle dichiarazioni e comunque per non oltre tre mesi, decisa
dalla Camera di appartenenza secondo il proprio regolamento.
La decadenza viene dichiarata dalla Camera di appartenenza del
parlamentare inadempiente, secondo il proprio regolamento, se,
scaduta la sospensione, il parlamentare inadempiente persista
nel non presentare le dichiarazioni.
Con il secondo comma di detto articolo 14, si stabilisce
che in caso di mancata presentazione delle dichiarazioni
reddituali e patrimoniali da parte del Presidente del
Consiglio di ministri o di ministri, i presidenti del Senato
della Repubblica e della Camera dei deputati debbano
informarne le rispettive assemblee.
Infine, con il terzo comma di detto articolo 14 si
determina la decadenza, con decreto del Presidente della
Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei
Ministri, dei sottosegretari di Stato che abbiano omesso di
presentare le dichiarazioni reddituali e patrimoniali nel
termine prorogato ai sensi dell'articolo 13.
Si è ritenuto di non prevedere la pubblicità delle
dichiarazioni sulle situazioni patrimoniali degli obbligati,
essendo le dichiarazioni sui redditi pubbliche per legge.
Una norma che introducesse tale obbligo si porrebbe al
limite della legittimità costituzionale, in quanto sembrerebbe
in conflitto con l'articolo 3 della Costituzione che vuole
tutti i cittadini eguali di fronte alla legge. Essa
confliggerebbe anche con il diritto alla riservatezza, che
pure viene solennemente affermato come costitutivo della
persona, e rischierebbe di funzionare come un disincentivo per
la partecipazione alla vita politica. Molti, infatti, possono
essere i motivi leciti e giustificabili per i quali diverse
categorie di cittadini non desiderino rendere pubblica la
propria situazione patrimoniale. Infine, la vastità della
platea degli obbligati - diverse migliaia di persone -
renderebbe impossibile l'effettiva pubblicità di tutte le
dichiarazioni. L'attenzione si concentrerebbe fatalmente sulle
posizioni più rilevanti per reddito o per carica ricoperta e
si creerebbe un'ulteriore discriminazione all'interno della
categoria degli obbligati.
Per tutte queste motivazioni, è sembrato più opportuno
prevedere la pubblicità dei nominativi degli inadempienti come
sanzione da comminare nel caso di presentazione in ritardo o
in modo incompleto delle dichiarazioni reddituali e
patrimoniali da parte di obbligati.
La graduazione delle misure sanzionatorie ha portato, poi,
a prevedere la sospensione del parlamentare in caso di mancata
presentazione delle dichiarazioni fino all'adempimento
dell'obbligo e comunque per non oltre tre mesi.
Infine, la sanzione estrema della decadenza dalla carica è
stata prevista in caso di persistenza del comportamento
omissivo.
L'articolo 15 assegna ulteriori compiti agli Uffici di
Presidenza del Senato della Repubblica e della Camera dei
deputati in materia di verifiche delle dichiarazioni
reddituali e patrimoniali presentate dai parlamentari e dai
membri del Governo che non facciano parte delle Camere.
Con il primo comma di detto articolo 15, si attribuisce
agli Uffici di Presidenza delle Camere l'obbligo di verificare
le dichiarazioni presentate dai parlamentari.
In forza del secondo comma di detto articolo 15, gli
Uffici di Presidenza delle Camere, qualora dalle verifiche
svolte sulle dichiarazioni reddituali e patrimoniali dei
parlamentari e dei membri del Governo che non siano
Pag. 15
parlamentari emergano palesi incongruenze o comunque la
motivata necessità di un ulteriore approfondimento, sono
tenuti a trasmettere tali dichiarazioni al Garante della
legalità e della trasparenza della pubblica amministrazione
per un'ulteriore verifica da effettuarsi con i mezzi
consentiti dalla legge istitutiva del Garante stesso. Prima di
decidere la trasmissione degli atti al Garante, l'Ufficio di
Presidenza competente sente l'interessato e tiene conto delle
sue controdeduzioni.
Il terzo comma di detto articolo 15 stabilisce che, entro
tre mesi dal ricevimento delle dichiarazioni di cui
all'articolo 12 da sottoporre a verifica, il Garante della
legalità e della trasparenza della pubblica amministrazione
trasmette all'Ufficio di presidenza della Camera competente
una relazione contenente gli accertamenti effettuati.
In forza del quarto comma dell'articolo articolo 15 viene
comminata, ai sensi del regolamento della Camera di
appartenenza, la sanzione della decadenza dalla carica per i
parlamentari le cui dichiarazioni siano risultate, a seguito
delle verifiche, gravemente infedeli, perché sono state
occultate variazioni sostanziali della situazione
patrimoniale. In tali casi, inoltre, gli atti vengono
trasmessi alle autorità competenti.
Con il quinto comma dell'articolo 15 si sanzionano le
dichiarazioni infedeli che occultino significative variazioni
sostanziali della situazione patrimoniale rese da membri del
Governo. Con le stesse procedure previste per le dichiarazioni
presentate in ritardo o in modo incompleto dai membri del
Governo (commi 2 e 3 dell'articolo 14), i Presidenti del
Senato della Repubblica e della Camera dei deputati ne
informano le assemblee e la decadenza dalla carica viene
dichiarata dal Presidente della Repubblica, sentito il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Gli obblighi dei parlamentari e le eventuali relative
sanzioni sono stati lasciati nella piena competenza del foro
interno del Parlamento, a difesa della sua centralità, della
sua indipendenza e della sua libertà e nel rispetto del
dettato costituzionale (articolo 66 della Costituzione della
Repubblica Italiana). E' stato, tuttavia, previsto con il
primo comma dell'articolo 14, che il Parlamento possa
avvalersi del Garante della legalità e della trasparenza della
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pubblica amministrazione per le verifiche delle dichiarazioni
in caso di evidente incongruità delle stesse o quando comunque
le verifiche si dimostrino necessarie.
La decadenza dei parlamentari e dei sottosegretari di
Stato che non abbiano presentato le proprie dichiarazioni
reddituali e patrimoniali o le abbiano presentato in modo
infedele è una significativa innovazione, idonea a costituire
un adeguato deterrente. In forza della normativa in vigore,
tale estrema sanzione della decadenza dalla carica è prevista
soltanto per i parlamentari e soltanto nel caso delle
violazioni relative alle spese elettorali.
L'articolo 16, al primo comma, stabilisce la competenza
del Garante della legalità e della trasparenza della pubblica
amministrazione a ricevere le dichiarazioni reddituali e
patrimoniali che devono essere rese da tutti i soggetti
indicati dal primo comma dell'articolo 12, ad eccezione dei
parlamentari e dei membri del Governo.
Con il secondo comma di detto articolo 16, si determina
l'obbligo di presentare dette dichiarazioni entro tre mesi
dall'assunzione della carica o dell'ufficio e di rinnovarle
annualmente fino all'anno successivo a quello di cessazione
della carica o di cessazione del rapporto di pubblico
impiego.
L'articolo 17 della proposta di legge all'esame fissa i
compiti del Garante della legalità e della trasparenza della
pubblica amministrazione in caso di ritardata presentazione
delle dichiarazioni reddituali e patrimoniali da parte di
qualcuno dei soggetti obbligati.
Con il primo comma dell'articolo 17 il Garante della
legalità e della trasparenza della pubblica amministrazione è
chiamato a diffidare gli inadempienti ed a fissare un nuovo
termine perentorio e non più prorogabile per la presentazione
delle dichiarazioni reddituali e patrimoniali.
In forza del secondo comma dell'articolo 17, il Garante
della legalità e della trasparenza della pubblica
amministrazione rende pubblici, quale sanzione, i nomi di
coloro che abbiano presentato le dichiarazioni in ritardo o in
modo incompleto.
Con il terzo comma dell'articolo 17, si commina, come
ulteriore sanzione per il ritardato deposito delle
dichiarazioni, l'annotazione nel fascicolo personale per tutti
gli obbligati che siano anche dipendenti della pubblica
amministrazione.
Con l'articolo 18 si commina la decadenza dalla carica o
dal mandato ricoperti e la risoluzione del contratto di
pubblico impiego per i pubblici dipendenti per i soggetti che
obbligati dalla legge a farlo, abbiano omesso di presentare le
dichiarazioni reddituali e patrimoniali e si determinano gli
adempimenti a cui, in tali casi, sono tenuti il Garante della
legalità e della trasparenza della pubblica amministrazione o
le assemblee elettive o le amministrazioni alle quali
appartengano i soggetti inadempienti.
Il Garante della legalità e della trasparenza della
pubblica amministrazione è tenuto a trasmettere gli atti per
competenza; le assemblee elettive o le amministrazioni sono
tenute a dichiarare la decadenza della carica o dall'incarico
ricoperti o la risoluzione del contratto di pubblico
impiego.
L'articolo 19, al primo comma, demanda al Garante della
legalità e della trasparenza della pubblica amministrazione la
competenza a verificare, annualmente, le dichiarazioni rese
dai soggetti obbligati.
Al secondo comma di detto articolo 19 si dispone che la
presentazione di dichiarazioni che occultino variazioni
sostanziali della situazione patrimoniale sia punita con la
decadenza dalla carica o con la risoluzione del contratto di
pubblico impiego per i pubblici dipendenti. La competenza ad
irrogare dette sanzioni è disciplinata come nei casi previsti
del precedente articolo 18. Gli atti relativi vengono
trasmessi alle autorità competenti.
Anche per queste norme siamo in presenza di pregnanti
innovazioni, con l'introduzione di apprezzabili deterrenti per
chi ometta di ottemperare alla legge, che si estendono, nei
casi più gravi - la mancata presentazione delle dichiarazioni
nonostante la diffida o la presentazioni di dichiarazioni
mendaci -, alla decadenza dalla carica o dall'incarico
ricoperti e, per i dipendenti pubblici, alla risoluzione del
rapporto di impiego.
Il capo III, con gli articoli 21, 22, 23 e 24, disciplina
il fenomeno delle lobbies, l'attività, cioè, volta a
perseguire interessi di privati, non riconducibili a quelli
generali o a fini istituzionali, attraverso relazioni o
influenze esercitate sugli organismi preposti alla formazione
della legislazione o all'amministrazione.
Si tratta di un tema molto delicato sotto diversi profili,
come è stato messo in evidenza dal rapporto del "Comitato dei
saggi", istituito con decreto dell'onorevole Presidente della
Camera dei deputati.
La delicatezza del tema si evidenzia, innanzi tutto sotto
il profilo costituzionale. L'articolo 67 della Carta
costituzionale, infatti, stabilisce che ogni parlamentare
"rappresenta la Nazione e esercita le sue funzioni senza
vincoli di mandato". Dunque, ancorché gli interessi perseguiti
attraverso l'attività di lobbying siano leciti, resta
comunque il rischio di un possibile conflitto fra l'interesse
di parte e quello generale.
In secondo luogo, l'attività di lobbying è di grande
complessità perché essa può celare un occulto condizionamento
del parlamentare che può essere indotto a sostenere un
provvedimento non per libero convincimento, ma, ad esempio,
per il timore di scontentare fasce consistenti del suo
elettorato.
In terzo luogo, l'attività di lobbying resta di
estrema scabrosità perché essa può camuffare una vera e
propria forma di corruzione.
Ciò nonostante, ignorare l'esistenza del fenomeno rischia
di essere estremamente dannoso e controproducente.
In democrazia, lo scambio tra elettori ed eletti, quando
riguarda interessi leciti, è in qualche misura connaturale
alla funzione stessa di rappresentanza.
Pag. 17
L'attività di lobbying si manifesta in tutte le
società politiche che governano realtà complesse,
caratterizzate da interessi frammentati, ma, non per questo,
immeritevoli di tutela. Sapere quando un provvedimento,
legislativo o amministrativo che sia, non riguarda gli
interessi generali ma attiene, piuttosto, a fini particolari è
di estremo interesse per il controllo sulle attività degli
eletti e, più in generale della pubblica amministrazione.
L'attività di lobbying caratterizza anche tutte le
società politiche dei paesi industrializzati, per la
consistenza degli vantaggi in gioco e per la presenza di
interessi che travalicano i confini di un solo paese e
intersecano trasversalmente molteplici realtà statali.
Conoscere la natura di questi interessi, le poste che sono in
giuoco, i soggetti che li rappresentano, ancor più se si
tratta di interessi non nazionali, può allora costituire
l'antidoto rispetto all'adozione di provvedimenti di cui
restano ignorate o oscure ai più le concrete finalità. Tanto
più se si tiene conto che l'attività di lobbying può
anche avvenire in modo subdolo, ad esempio attraverso saggi e
o articoli pubblicati su autorevoli mezzi di stampa o con
informazioni tendenziose, diffuse con i mezzi delle
comunicazioni di massa. Non a caso il maggiore fra i paesi
industrializzati, gli USA, ha ritenuto di dover disciplinare
per legge l'attività di lobbying già da mezzo secolo.
L'articolo 21 introduce, al primo comma, l'istituzione dei
registri delle lobbies presso gli uffici di Presidenza
del Senato, e della Camera dei deputati e presso il Garante
della legalità e della trasparenza della pubblica
amministrazione.
Il secondo comma dell'articolo 21 stabilisce che sono
tenuti ad iscriversi in tali registri tutti coloro, persone
fisiche o società, che si propongono di influenzare l'attività
legislativa e o amministrativa in favore di leciti interessi
di privati, in ragione dell'ambito di influenza in cui
intendono operare. In sostanza, l'attività di lobbying
richiede l'iscrizione nei registri di uno o di tutti e due i
rami del Parlamento, quando essa viene operata a livello
legislativo, nonché l'iscrizione nel registro tenuto dal
Garante della legalità e della trasparenza della pubblica
amministrazione quando essa viene operata a livello
amministrativo.
Il terzo comma dell'articolo 21 vieta ai parlamentari, ai
dirigenti delle pubbliche amministrazioni, agli amministratori
degli enti pubblici e delle società nelle quali lo Stato
partecipa al capitale in misura superiore al 20 per cento, nei
tre anni successivi alla cessazione del mandato, della carica
o dell'ufficio ricoperti, e ai giornalisti iscritti
all'Associazione della stampa parlamentare di svolgere
attività di lobbying.
Il quarto comma dell'articolo 21 fissa i contenuti delle
registrazioni, in modo da assicurare completa trasparenza su
coloro che intendono svolgere tale attività.
Tali norme sono intese ad assicurare la riconoscibilità
dei soggetti che svolgono attività di lobbying, in modo
che chi è chiamato ad assumere una decisione sia sempre in
grado di stabilire se è stato oggetto di contatti e di
informazioni tendenti al perseguimento di un preciso scopo. La
disposizione che vieta ai giornalisti della stampa
parlamentare e a coloro che sono stati membri delle Camere o
che hanno svolto compiti dirigenziali nella pubblica
amministrazione o negli enti statali o nelle società a
prevalente capitale dello Stato di svolgere attività di
lobbying per un congruo periodo di tempo dalla
cessazione del mandato o dell'incarico è intesa, invece, ad
evitare che l'attività di lobbying possa essere
intestata a soggetti che, in ragione delle loro precedenti
funzioni, siano stati troppo contigui a coloro che sono
chiamati ad assumere le decisioni. Questi ultimi, infatti,
debbono sempre poter discernere tra il contatto interessato e
quello che non si propone un fine immediato.
L'articolo 22 si prefigge lo scopo di portare alla luce il
contenuto dell'attività di lobbying, nella convinzione
che la sua trasparenza costituisca un deterrente per le
attività illecite.
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Il primo comma dell'articolo 22 introduce l'obbligo del
lobbista di depositare una preventiva relazione su ogni
singola attività di lobbying intrapresa.
Il secondo comma dell'articolo 22 stabilisce l'obbligo del
lobbista di depositare una relazione a consuntivo di
ogni attività di lobbying conclusa.
Il terzo comma dell'articolo 22 fissa l'obbligo del
lobbista di depositare annualmente una relazione
complessiva sull'attività di lobbying svolta.
L'articolo 23, è ancora indirizzato ad assicurare la più
assoluta trasparenza all'attività di lobbying.
Il primo comma dell'articolo 23, stabilisce la pubblicità
dei registri delle lobbying e delle relazioni depositate
dai lobbisti.
Il secondo comma attribuisce al Garante il compito di
verificare la completezza e la veridicità delle relazioni
depositate; attribuisce inoltre alle autorità competenti alla
tenuta dei registri il compito di redigere una relazione
annuale su tutte le attività di lobbying svoltesi nel
periodo.
L'articolo 24 prevede le sanzioni amministrative per le
violazioni del disposto di cui agli articoli precedenti.
Il primo comma dell'articolo 24 determina la sanzione
amministrativa da 5 a 100 milioni di lire per l'omessa
iscrizione nei registri delle lobbying.
Il secondo comma dell'articolo 24 fissa la sanzione
amministrativa fino a 50 milioni di lire per l'incompletezza
delle relazioni depositate.
Il terzo comma dell'articolo 24 commina anche
l'inabilitazione all'esercizio dell'attività di
lobbying, quando ricorrano i casi di omessa iscrizione
nel registro o di deposito di relazione incompleta.
Il quarto comma dell'articolo 24 fissa la competenza del
Garante della legalità e della trasparenza della pubblica
amministrazione - al quale gli Uffici di Presidenza del Senato
della Repubblica e della Camera dei deputati trasmettono gli
atti quando ne ricorrano gli estremi - a comminare le sanzioni
di cui ai precedenti commi.
Il sistema sanzionatorio amministrativo ancorato alle
competenze del Garante della legalità e della trasparenza
della pubblica amministrazione sembra il più idoneo a
garantire il rispetto della normativa. Infatti, è ovvio che le
norme relative alle attività di lobbying, contenute nel
presente testo, non si propongano di rendere legali quei
comportamenti, come la corruzione, che sono sanzionati
gravemente dal codice penale, ma, piuttosto, di stabilire il
quadro normativo di attività legali. Il fare emergere queste
attività, ancorandole a regole precise contribuisce anche a
stabilire con certezza ciò che lecito fare e ciò che, invece,
non è comunque lecito fare.
CAPO IV - Il presente capo riconduce in un unico
strumento di pubblicità, a diffusione nazionale, tutta
l'attività contrattuale delle amministrazioni pubbliche, degli
enti pubblici economici e delle società per azioni a
prevalente capitale pubblico, allo scopo di garantire la
concorrenza e la trasparenza nelle operazioni e di facilitare
l'informazione e il controllo del mercato pubblico.
La normativa nazionale sugli appalti pubblici, negli
ultimi anni, anche sotto la pressione delle direttive
comunitarie che hanno imposto misure di trasparenza e di
controllo dell'attività contrattuale, ha apportato sostanziali
modifiche sia nei procedimenti che nei metodi di
aggiudicazione delle gare.
Tuttavia la mancata istituzione dell'Autorità per la
vigilanza sui lavori pubblici, legata all'emanazione del
regolamento di attuazione della legge n. 109 del 1994, come
modificata dalla legge n. 216 del 1995, rende difficile sia
l'adozione di mezzi efficaci contro la corruzione della
pubblica amministrazione sia l'attuazione completa degli
obblighi comunitari sulla trasparenza e la pubblicità,
prolungando la fase transitoria in attesa delle norme
attuative e lasciando ampi margini per eludere le normative
attuali, in difetto dell'attività di controllo all'interno
dell'amministrazione pubblica.
Sono infatti tuttora ricorrenti: fatti di prassi
amministrativa volti a favorire le imprese locali; scelte
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arbitrarie dei progettisti per i servizi di progettazione
sotto soglia; sovrapposizioni tra la figura del responsabile
del procedimento e del progettista o del direttore dei lavori;
mancanza di separazione netta tra i soggetti coinvolti nella
fase di progettazione e quelli coinvolti nella realizzazione
dell'opera.
Inoltre, nel settore degli appalti, sono rimaste ancora
aperte alcune questioni importanti ai fini della trasparenza,
come la disciplina delle società di ingegneria, la
programmazione, la qualificazione delle imprese, le operazioni
di collaudo delle opere, la definizione esaustiva delle
competenze della stessa Autorità di vigilanza, tutte questioni
che dovrà affrontare la Commissione ambiente, territorio e
lavori pubblici nella definitiva riforma della legge
quadro.
Le norme del presente capo intendono risolvere in maniera
autonoma la parte relativa alla pubblicità dell'attività
contrattuale della pubblica amministrazione, ritenendo la
corretta informazione un fattore fondamentale per impedire
fenomeni di corruzione e garantire la trasparenza e la
concorrenza nel mercato pubblico.
In particolare si prevede l'istituzione di un Bollettino
ufficiale dell'attività contrattuale, che costituisce una
parte speciale della Gazzetta Ufficiale e che è in grado
di fornire una radiografia completa del mercato nazionale per
i contratti di qualsiasi importo, dai bandi di gara per le
concessioni e gli appalti di lavori pubblici alla vendita di
beni mobili e immobili e dagli avvisi delle richieste di
domande di partecipazione alle gare alle deliberazioni delle
amministrazioni dello Stato intese a conferire incarichi di
progettazione o di consulenza. L'orientamento infatti della
Commissione è stato quello di comprendere in un'unica forma di
pubblicità omogenea e a livello nazionale tutta l'attività
contrattuale pubblica, compresa quella dei lavori, servizi e
forniture riguardanti i cosiddetti settori esclusi e compresi
gli avvisi e i bandi di gara relativi a contratti dall'importo
medio-basso che oggi vengono pubblicizzati in modo
frammentario e solo a livello locale.
Proprio per garantire l'efficacia dello strumento, la
Commissione, dopo un ampio dibattito, andando oltre la
normativa vigente e la stessa legge n. 109 del 1994, ha
previsto la nullità degli atti di aggiudicazione o di
conferimento di incarichi, dei contratti e delle altre
operazioni di mercato, come sanzione per l'omessa
pubblicazione nel Bollettino degli avvisi o dei bandi di gara,
legando la decorrenza dei termini per la presentazione delle
offerte alla data della pubblicazione medesima.
Sono stati comunque fatti salvi gli obblighi comunitari di
pubblicità, nonché le forme di pubblicità sui quotidiani
previste dalla normativa vigente, ritenendo la pubblicità
sugli organi di stampa uno strumento essenziale, in grado di
garantire a tutti i livelli la trasparenza delle operazioni,
in quanto raggiunge tutti i cittadini, condizione alla quale
il Bollettino non è in grado di sopperire.
L'abrogazione dell'articolo 29 della legge n. 109 del
1994, e successive modificazioni, si è resa necessaria per
evitare sovrapposizioni, in quanto tale articolo rimanda al
regolamento di attuazione della legge n. 109, non ancora
emanato, il compito di disciplinare le forme di pubblicità
relative ad appalti e concessioni di lavori pubblici,
contrapponendosi, in realtà, al presente testo che intende
ricondurre in un un'unica disciplina tutte le forme di
pubblicità di ogni attività contrattuale della pubblica
amministrazione.
L'articolo 26 detta i criteri per l'emanazione di un
apposito regolamento che dovrà definire, previo parere delle
competenti Commissioni parlamentari, tutte le modalità e i
tempi di pubblicazione degli avvisi nel Bollettino, nel
rispetto della normativa comunitaria e nazionale sugli
appalti, e stabilire specifici schemi per le inserzioni, che
saranno gratuite per le amministrazioni e autofinanziate con
la vendita degli abbonamenti.
Merita particolare attenzione, ai fini della trasparenza
delle operazioni, la disposizione che rende obbligatoria la
pubblicazione nel Bollettino, secondo le modalità stabilite
dal regolamento, anche degli avvisi dei risultati
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dell'aggiudicazione, indipendentemente dalla procedura
utilizzata per la scelta del contraente e quindi compresi i
lavori eventualmente aggiudicati con il ricorso alla
trattativa privata. In questo modo il Bollettino si trasforma
in un vero strumento di controllo dell'attività contrattuale
della pubblica amministrazione, a servizio e in stretto
rapporto con l'Autorità e l'Osservatorio dei lavori
pubblici.
Il presente testo, come elaborato dalla Commissione
speciale, intende abbattere i limiti attuali della normativa
vigente in tema di pubblicità e di trasparenza del mercato
pubblico, attraverso l'istituzione di uno strumento di
informazione a livello nazionale in grado di fornire il quadro
preciso dell'intero mercato pubblico, e di diventare quindi un
supporto fondamentale sia per gli operatori privati, sia per
la pubblica amministrazione, nonché - come si è detto - uno
strumento indispensabile di controllo di tutta l'attività
contrattuale della pubblica amministrazione.
SERRA, VELTRI, BONITO, LI CALZI e MARTINELLI,
relatori.
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