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Onorevoli Colleghi ! - Dopo un lungo iter
istruttorio giunge all'esame dell'Assemblea il testo unificato
delle proposte di legge C. 262 e abbinate, volto a
disciplinare la materia delle attività delle discoteche al
fine di porre un argine alla drammatica situazione di
emergenza derivante dalle conseguenze degli incidenti
automobilistici che ormai da anni coinvolgono i giovani
frequentatori di tali locali.
Le profonde modificazioni intervenute negli ultimi anni
nel settore dei locali di intrattenimento, che si sono
diversificati comprendendo fattispecie diverse dall'archetipo
della discoteca come i pub e i disco-bar, hanno fatto emergere
la necessità di pervenire ad una nuova disciplina della
materia in grado di tutelare i diritti e l'integrità dei
consumatori e riqualificare professionalmente gli
esercenti.
L'esigenza di una regolamentazione dell'attività e
dell'orario di apertura al pubblico delle discoteche, delle
sale da ballo e dei locali notturni è stata posta
all'attenzione del Parlamento già nelle precedenti
legislature.
In particolare, le proposte di legge presentate alla
Camera nella XI legislatura si prefiggevano lo scopo comune di
fissare in maniera univoca per tutto il territorio nazionale
l'orario di chiusura degli esercizi di intrattenimento.
Nel corso della XII legislatura la X Commissione industria
del Senato approvava un progetto di legge d'iniziativa dei
senatori Garatti e Fierotti il cui iter, tuttavia,
veniva interrotto dalla fine anticipata della legislatura. Il
testo di riforma della disciplina sulle discoteche prevedeva
nuove regole riguardo all'orario di apertura e di chiusura, al
volume della musica, alla somministrazione di alcolici e alle
sanzioni amministrative.
La necessità di contrastare il fenomeno delle cosiddette
"stragi del sabato sera" si riafferma nuovamente nelle undici
proposte di legge - dieci di iniziativa parlamentare e una
dovuta all'iniziativa del Consiglio regionale del Veneto - che
sono state unificate nel testo in esame, le quali hanno come
finalità la regolamentazione omogenea a livello nazionale
dell'attività di discoteche, sale da ballo e di
intrattenimento e di locali notturni. Tutte le proposte, pur
con soluzioni diverse, stabiliscono limiti orari di apertura e
di chiusura degli esercizi in oggetto (con relative deroghe),
regolamentano l'inquinamento acustico e la vendita di alcolici
e superalcolici, disponendo altresì sanzioni di natura
pecuniaria accompagnate anche da ipotesi di chiusura dei
locali e di sospensione della licenza in caso di reiterata
inosservanza delle disposizioni stabilite. Alcuni testi
dispongono anche in merito ad attività di controllo, di
prevenzione, di tutela dell'ordine pubblico, nonché di
sensibilizzazione e di monitoraggio del fenomeno.
La disciplina vigente.
Per quanto riguarda il quadro normativo nel quale il
provvedimento va ad inserirsi, si rammenta che le discoteche
rientrano nella categoria dei pubblici esercizi esclusi dalla
recente riforma del commercio e attualmente disciplinati dalla
legge 25 agosto 1991, n. 287. Più precisamente, le discoteche
rientrano nella tipologia di esercizi di cui all'articolo 5,
comma 1, lettera c), della legge, in cui l'attività di
somministrazione al pubblico di alimenti e bevande (anche a
contenuto alcolico) si accompagna ad "attività di
trattenimento e svago, in sale da ballo, sale da gioco, locali
notturni, stabilimenti balneari ed esercizi similari".
L'apertura e il trasferimento di sede dei pubblici
esercizi sono subordinati al rilascio di autorizzazione da
parte del sindaco il quale, ai sensi dell'articolo 8 della
legge, provvede, altresì, alla determinazione dell'orario
minimo e massimo di attività di detti esercizi.
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L'articolo 8 della legge n. 287 del 1991, tuttavia,
esclude l'applicabilità delle disposizioni in materia di
orario contenute nella legge stessa ai locali in cui il
trattenimento e lo spettacolo risultino prevalenti
sull'attività di somministrazione di alimenti e bevande.
Sulla base di tale impostazione il presupposto del
provvedimento di autorizzazione allo svolgimento dell'attività
degli esercizi di trattenimento va ricercato nell'articolo 68
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773) che disciplina attività
diverse da quelle di somministrazione di alimenti e bevande,
quali "rappresentazioni teatrali o cinematografiche,
accademie, feste da ballo...", nonché nell'articolo 19 del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616, che attribuisce esclusivamente alla competenza dei comuni
le funzioni amministrative di cui al citato regio decreto 773
del 1931, tra cui la concessione della licenza per le attività
elencate all'articolo 68 del testo unico, riservando al
Ministero dell'interno la potestà di impartire direttive ai
sindaci, che sono tenuti ad osservarle, per esigenze di
pubblica sicurezza.
Anche l'articolo 54 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, attribuisce funzioni di
determinazione degli orari di apertura e di chiusura dei
pubblici esercizi di vendita e di consumo di alimenti e
bevande ai comuni.
Attualmente la determinazione dell'orario di attività
delle discoteche compete al sindaco essendo stato dichiarato
illegittimo il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri adottato in materia il 25 maggio 1990.
Il predetto decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri recante "direttiva alle regioni a statuto ordinario
in materia di orari di apertura e di chiusura di esercizi che
esplicano attività di trattenimento e di svago", dopo essere
stato impugnato dal comune di Rimini, unitamente agli atti
della regione Emilia-Romagna e Basilicata adottati in
ottemperanza a tale provvedimento, è stato infatti annullato
con sentenza n. 507 del 1991 dal TAR dell'Emilia-Romagna.
L'annullamento, basato sul presupposto che la disciplina degli
orari degli esercizi pubblici notturni sia materia di polizia
amministrativa, in quanto di "interesse esclusivamente locale"
ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, è stato
successivamente confermato dal Consiglio di Stato - con
decisione della IV sezione n. 504 del 1992 - che, tuttavia,
non ha condiviso l'impostazione del TAR dell'Emilia-Romagna in
ordine alla natura dei predetti esercizi notturni in quanto li
ha consideranti come esercizi rientranti nella categoria
generale del commercio, riconoscendo in tal modo allo Stato la
titolarità della funzione di indirizzo e di coordinamento, e
quindi del potere di emanazione di direttive, in materia di
orari di apertura e di chiusura dei locali notturni.
In merito alla questione dell'inquinamento acustico cui
sono esposti i frequentatori delle discoteche, si segnala che
la legge-quadro adottata in materia (legge 26 ottobre 1995, n.
447), all'articolo 3, comma 1, lettera h), ha assegnato
alla competenza dello Stato la determinazione dei requisiti
acustici delle sorgenti sonore nei luoghi di trattenimento
danzante. In attuazione del citato articolo 3 è stato emanato
su proposta dei Ministri dell'ambiente e della sanità il
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 settembre
1997, recentemente abrogato e sostituito dal decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 16 aprile 1999, n. 215.
Quest'ultimo decreto fissa i limiti del livello di pressione
sonora nei luoghi di trattenimento danzante, compresi i
circoli privati a ciò abilitati, e impone ai gestori l'obbligo
di verificare i livelli di pressione sonora generati dagli
impianti elettroacustici in dotazione e di effettuare i
conseguenti adempimenti.
L'attività istruttoria e il testo unificato predisposto
dalla Commissione.
Il testo unificato delle predette proposte di legge, che
perviene adesso all'esame dell'Aula, è il frutto dell'ampia
istruttoria svoltasi nell'ambito del Comitato ristretto, il
quale ha svolto un approfondito lavoro di sintesi e
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coordinamento delle posizioni espresse dai diversi gruppi.
Segnatamente, l'attività istruttoria della Commissione si
è incentrata prevalentemente sulle audizioni dei soggetti
maggiormente interessati dalla nuova normativa. Si sono
pertanto svolte audizioni dei rappresentanti della Conferenza
dei presidenti delle regioni, dell'Unione delle province
italiane, dell'Associazione dei comuni italiani, del Forum
permanente del terzo settore, della fondazione Cesar, nonché
della Consulta delle associazioni dei consumatori,
dell'Associazione genitori e del Comitato familiari. Da
ultimo, sono stati altresì auditi i rappresentanti del
Dipartimento per la solidarietà sociale e dei Ministeri della
Sanità e dell'interno. Al termine di questo vasto ciclo di
audizioni è stato predisposto, il 30 giugno 1999, un testo
unificato che la Commissione ha adottato quale testo base per
il prosieguo dell' iter. Il 5 aprile scorso il medesimo
testo, modificato dalla Commissione a seguito delle votazioni
degli emendamenti, è stato trasmesso alle competenti
Commissioni per l'espressione dei prescritti pareri.
Per quanto concerne il merito, l'articolato considera
l'esigenza di una regolamentazione dell'attività dei locali
non una questione di ordine pubblico, ma di disciplina di un
insieme di attività di notevole rilevanza economica e anche
sociale, posto che tali spazi - se gestiti in modo corretto -
sono luoghi di aggregazione, di incontro e di divertimento.
La disciplina dell'attività e dell'orario delle discoteche
è stata quindi affrontata tenendo in particolare conto le
esigenze economiche e produttive, pur non tralasciando le
sottese problematiche sociali.
Per quanto concerne i punti salienti del testo in esame,
all'articolo 1 sono definite le finalità della legge, che non
intende aggiungere ulteriori oneri per le imprese, né
sanzionare i comportamenti dei consumatori; viceversa, è tesa
a promuovere e tutelare i diritti dei consumatori nonché la
qualità professionale dei gestori dei pubblici esercizi e dei
circoli e, tramite il sistema sanzionatorio, a combattere
l'abusivismo e l'illecita concorrenza dei locali non
autorizzati; il comma 3 dell'articolo 1 prevede inoltre il
principio di cooperazione tra amministrazione centrale dello
Stato e amministrazioni degli enti locali, salvaguardando così
le rispettive competenze.
L'articolo 2 sancisce l'ambito di applicazione della
normativa, mentre all'articolo 3 sono previsti una serie di
limiti per ciò che riguarda i requisiti acustici delle
sorgenti sonore, i ritmi di programmazione della musica,
nonché indicazioni sul microclima, sui criteri
dell'illuminazione e particolari accorgimenti nell'ora di
deflusso dei locali.
Gli articoli 4 e 5 contengono, rispettivamente, le
disposizioni per la somministrazione delle bevande -
prevedendosi il divieto di somministrazione di bevande
alcoliche e superalcoliche ai minori di diciotto anni e nelle
ultime due ore di apertura - e per la sicurezza dei
consumatori; particolare rilevanza assume la previsione di un
maggiore coordinamento dei gestori dei locali con le forze
dell'ordine in merito alla vigilanza e alla sicurezza.
L'articolo 6 prevede disposizioni in ordine agli orari di
attività, ed è risultato il punto maggiormente controverso, in
virtù del fatto che si sono dovute coniugare due contrapposte
esigenze: da una parte, quella di prevedere un orario di
esercizio non eccessivamente prolungato e soprattutto uniforme
a livello nazionale, dall'altra la necessità di rispettare le
competenze degli enti territoriali. Si è previsto quindi di
non irrigidire la materia degli orari demandando al Governo,
sentita la Conferenza Stato-regioni-città, la potestà di
emanare disposizioni speciali rispetto alla disciplina
generale della legge 25 agosto 1991, n. 287, in modo da
stabilire orari di apertura e di chiusura uniformi su tutto il
territorio nazionale, nonché periodi di deroga agli orari
omogenei per aree regionali limitrofe.
L'articolo 7, infine, disegna il sistema sanzionatorio
prevedendo che, in caso di esercizio non autorizzato delle
attività di intrattenimento, è comminata una sanzione
pecuniaria di 100 milioni ed è disposta la chiusura a tempo
indeterminato dei locali.
L'attività consultiva delle altre Commissioni è stata
ampia ed approfondita. Il testo è infatti stato esaminato da
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otto Commissioni permanenti, oltre che dalla Commissione
parlamentare per le questioni regionali e dal Comitato per la
legislazione. Tutti gli organi consultati hanno espresso
parere favorevole, formulando peraltro diverse condizioni e
osservazioni utili a migliorare ulteriormente il testo
predisposto dalla Commissione.
Hanno espresso parere senz'altro favorevole le Commissioni
Cultura e Trasporti, mentre la Commissione Giustizia e la
Commissione per le questioni regionali hanno formulato alcune
osservazioni, in relazione tra l'altro al sistema
sanzionatorio definito dall'articolo 7.
Talune Commissioni hanno invece espresso un parere
favorevole condizionato a specifiche modifiche.
In particolare la Commissione Affari costituzionali ha
posto tre condizioni, attinenti alle attività di vigilanza
contro lo spaccio e l'assunzione di stupefacenti nei locali
(articolo 5, commi 1 e 2) e all'adozione di misure per
migliorare la sicurezza stradale in prossimità delle
discoteche. La medesima Commissione ha altresì formulato
osservazioni volte a meglio specificare o rendere più chiaro
il dettato normativo di alcuni articoli.
La Commissione Bilancio ha posto tre condizioni per
evitare il determinarsi di nuovi o maggiori oneri a carico
dello Stato in conseguenza delle norme volte a rafforzare le
attività di prevenzione e informazione di cui all'articolo 5,
commi 3, 4 e 5; un'ulteriore condizione riguarda le sanzioni
previste dall'articolo 7.
La Commissione Finanze ha invece evidenziato l'esigenza di
includere anche la Guardia di finanza tra gli organi di
pubblica sicurezza competenti alla collaborazione nello
svolgimento dei servizi temporanei di vigilanza, al fine di
non alterare l'attuale assetto di competenze con riferimento
alla repressione del traffico di sostanze stupefacenti
(articolo 5, comma 2). La VI Commissione ha inoltre formulato
un'osservazione in ordine alle caratteristiche tecniche che
deve presentare la musica programmata.
La Commissione Ambiente ha posto la condizione di
sopprimere le disposizioni dell'articolo 3 relative
all'intensità e al ritmo della musica programmata, anche nel
corso dell'ora di deflusso.
La Commissione Lavoro ha richiesto che il decreto del
Presidente della Repubblica, previsto dall'articolo 6, comma
1, per regolamentare gli orari di apertura dei locali, sia
emanato previa consultazione delle organizzazioni sindacali
più rappresentative.
La Commissione Affari sociali ha chiesto invece specifiche
modifiche per chiarire il significato dell'espressione
"sostanze allucinogene" (articolo 5, comma 1), per coordinare
le campagne di informazione sugli stupefacenti, previste
dall'articolo 5, comma 4, con le iniziative analoghe di cui al
testo unico delle tossicodipendenze, e per meglio specificare
le norme del medesimo articolo 5, comma 5, sui servizi di
informazione e di divulgazione in prossimità dei locali.
Infine, va ricordato il parere particolarmente articolato
espresso dal Comitato per la legislazione, che ha formulato
varie condizioni ed osservazioni, nonché una raccomandazione.
Il Comitato ha tra l'altro sottolineato, sotto il profilo
della chiarezza e della proprietà della formulazione,
l'opportunità di chiarire l'ambito del richiamo alla legge n.
287 del 1991, operato dall'articolo 4, comma 1; la necessità
di una migliore definizione dei destinatari degli obblighi
previsti dall'articolo 5, e di individuare espressamente
l'autorità competente ad applicare la sanzione prevista
dall'articolo 7, comma 1. Sotto il profilo dell'efficacia del
testo per la semplificazione e il riordinamento della
disciplina vigente, invece, il Comitato ha richiesto di
modificare l'articolo 6, comma 1, per adeguare il meccanismo
di delegificazione ivi previsto alle previsioni dell'articolo
17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, e di chiarire la
portata della lettera e) del medesimo articolo 6, comma
2, nel senso di specificare che il regolamento potrà solo
determinare concretamente le fattispecie in cui si applica la
sanzione, e non anche la natura e la misura di quest'ultima.
In generale, infine, il Comitato raccomanda un'approfondita
riflessione sull'adeguatezza del complessivo impianto del
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provvedimento in relazione al pieno rispetto della
ripartizione di competenze tra i livelli territoriali, ciò al
fine di evitare effetti di complicazione dell'ordinamento
giuridico conseguenti alla moltiplicazione e sovrapposizione
di fonti.
L'insieme di queste osservazioni e condizioni è stato
oggetto di esame da parte della Commissione. Essa non ha
peraltro ritenuto possibile un loro integrale recepimento,
anche in considerazione del fatto che alcune di esse
riguardano questioni che richiedono un opportuno
approfondimento ed un'ulteriore fase di riflessione.
Sono state introdotte modifiche volte a recepire, talora
anche letteralmente, molte delle condizioni poste dalle
Commissioni Finanze, Lavoro, Affari sociali, nonché alcune
delle condizioni poste dalla Commissione Bilancio e dalla
Commissione Affari costituzionali.
Quanto alle condizioni alle quali la Commissione non ha
invece ritenuto di adeguarsi va precisato, in primo luogo, che
la condizione posta dalla Commissione Ambiente comporterebbe
una riduzione dell'impatto innovativo della legge che appare
troppo significativa e tale da modificarne sostanzialmente
l'impianto. Pur comprendendo le ragioni di metodo e di merito
che sottostanno a tale richiesta - riconducibili al fatto che
la materia delle emissioni acustiche è attualmente
regolamentata da disposizioni di rango secondario, con norme
più permissive di quelle della proposta in esame - si ritiene
che i nuovi limiti, e la loro fissazione direttamente con
legge, siano più idonei a tutelare i frequentatori delle
discoteche. In ogni caso, la questione potrà essere oggetto di
un ulteriore approfondimento in occasione dell'esame in
Assemblea.
Quanto alle condizioni relative all'articolo 5, commi 2 e
3, poste dal parere della I Commissione, si è ritenuto da una
parte che la formulazione definita dalla Commissione, come
modificata al fine di recepire la condizione posta dalla VI
Commissione, non richiedesse ulteriori interventi
chiarificatori; dall'altra, che le misure per rafforzare i
livelli di sicurezza stradale in prossimità dei locali siano
da mantenere nell'ambito di competenza delle regioni.
Va altresì sottolineato che la Commissione non ha ritenuto
di aderire alla richiesta della Commissione Bilancio, volta a
modificare le sanzioni previste dall'articolo 7, fissando per
ciascuna di esse un minimo e un massimo. La Commissione,
infatti, anche in considerazione del fatto che la medesima
richiesta è stata avanzata dalla Commissione Giustizia come
semplice osservazione, e comunque riservandosi un'ulteriore
valutazione della questione nel prosieguo dell' iter, ha
ritenuto che la determinazione della sanzione in misura fissa
sia più rispondente alle esigenze di tutela perseguite dalla
proposta.
Per quanto concerne, infine, le condizioni poste dal
Comitato per la legislazione, la Commissione ha modificato in
più punti il testo al fine di accogliere quanto più possibile
la sostanza dei rilievi proposti. Con specifico riferimento al
rilievo relativo alle modalità previste dall'articolo 6, comma
1, per definire una nuova disciplina degli orari di apertura
dei locali, la Commissione ha ritenuto di confermare la
previsione del ricorso allo strumento regolamentare, in modo
tale da assicurare il coinvolgimento delle autonomie locali
nella fase di predisposizione della nuova disciplina. Al
riguardo, il testo è stato in ogni caso modificato per meglio
definire il rapporto tra la normativa speciale del futuro
regolamento e le norme generali recate dalla legge n. 287 del
1991, anche sulla scorta di una specifica osservazione della I
Commissione, oltre che del parere reso dal Comitato.
In conclusione, il relatore, confermando la disponibilità
ad ulteriori interventi migliorativi di specifici aspetti
dell'articolato, invita l'Assemblea ad una sollecita
approvazione del provvedimento, che appare un passo avanti -
con linee di intervento anche anticipate dagli operatori del
settore e rispettose del ruolo delle autonomie locali - per la
sicurezza e l'integrità dei consumatori, e in particolare dei
giovani cittadini che frequentano i locali oggetto delle norme
da esso recate.
Giovanni SAONARA,
Relatore per la maggioranza.
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