| Onorevoli Colleghi! - "E' da tempo che l'opinione
pubblica si mostra particolarmente sensibile ai
profili della produttività dell'apparato giudiziario e del suo
massimo impegno nella resa della giustizia. Si esprime, cioè,
l'esigenza, condivisa da un ampio schieramento di forze
politiche, che i componenti dell'ordine giudiziario non
assumano incarichi suscettibili di incidere negativamente
sulle esigenze del servizio. Si aggiunga che l'assunzione di
incarichi extragiudiziali può anche compromettere i valori
della indipendenza e della imparzialità del giudice".
Con queste parole, ormai nel lontano giugno 1988, il
Ministro di grazia e giustizia dell'epoca, onorevole Vassalli,
iniziava la relazione al disegno di legge (atto Camera n.
2912) sulla nuova disciplina degli incarichi extragiudiziari
conferiti ai ma- gistrati ordinari, focalizzando così le due
precipue esigenze che il progetto normativo intendeva
soddisfare.
Da allora entrambe le esigenze sono indubbiamente divenute
più pressanti: da una parte, alla luce degli innumerevoli
episodi, qualche volta anche di rilievo penale, denunciati
dalla stampa nazionale a proposito di collaudi, arbitrati ed
altri incarichi di vario genere affidati a magistrati e della
inopportunità - a dir poco - del loro conferimento (sugli
effetti negativi dell'affidamento di siffatti incarichi ai
magistrati si tratta ampiamente nella relazione della
Commissione Scàlfaro sui finanziamenti per la ricostruzione
nelle zone terremotate); dall'altra, per l'aggravarsi
dell'arretrato in tutti i settori di competenza delle varie
magistrature (si pensi in particolare ai tempi medi del
giudizio civile, di quello sul pubblico impiego e di quello
pensionistico).
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Per contro il Parlamento non è riuscito ad approvare
definitivamente una precisa disciplina in tema di incarichi
dei magistrati che aveva già trovato un ampio consenso dei
gruppi parlamentari.
Un testo unificato (dei disegni di legge governativi n.
1996 e n. 2912 e di altri progetti di legge di iniziativa
parlamentare), che aveva ad oggetto anche la responsabilità
disciplinare dei magistrati, era stato approvato dalla
Commissione giustizia della Camera dei deputati nel marzo 1991
ed era in esame presso la Commissione giustizia del Senato (n.
2714) al momento dello scioglimento delle Camere.
Nel corso delle due successive legislature sono stati
presentati molti disegni e proposte di legge sulla falsariga
del testo unificato senza peraltro approdare all'auspicato
risultato di una nuova e completa regolamentazione della
delicata materia. Alla fine della XI legislatura al testo
approvato in Commissione giustizia della Camera in sede
legislativa è mancata solo la votazione finale.
Con la presente iniziativa ci si propone di portare a
compimento il lavoro parlamentare intrapreso nella X e
proseguito nella XI e XII legislatura e di dare finalmente una
compiuta disciplina degli incarichi extraistituzionali e della
connessa materia delle incompatibilità dei magistrati.
Il percorso notevolmente accidentato dell'iniziale
progetto di legge ci suggerisce di legare l'iniziativa in due
diverse proposte di legge; una, nella materia concernente le
incompatibilità e gli incarichi, e l'altra in quella inerente
alla responsabilità disciplinare ed al relativo procedimento.
Il ridotto articolato che si propone per la disciplina delle
incompatibilità e degli incarichi dovrebbe infatti renderne
possibile una rapida approvazione; le esigenze richiamate
all'inizio rendono evidente come la regolamentazione
legislativa appaia oramai non più procrastinabile.
Anche al fine di favorire un iter parlamentare in
tempi brevi, la presente proposta di legge riproduce in larga
parte proprio il testo sul quale si era già ottenuto un vasto
accordo tra i gruppi parlamentari nella XI legislatura.
Tra le scelte di rilievo vi è la previsione di un unico
regime delle incompatibilità di funzioni per tutte le
magistrature; si ripropone così la soluzione adottata
originariamente col testo unificato e ribadita nel testo
esaminato dalla Camera nella XI legislatura. Una disciplina
unitaria si impone per più di un motivo: per coerenza e
armonia del disegno normativo; per evitare sperequazioni tra
categorie di magistrati (sul punto l'Associazione nazionale
magistrati aveva già avanzato le sue rimostranze) con il
rischio altresì della proposizione di questioni di legittimità
costituzionale; infine, per allontanare ogni sospetto di
inquinamento del controllo di legalità nell'assolvimento delle
funzioni giurisdizionali e di controllo da parte dei
magistrati amministrativi e contabili, con troppa frequenza
attualmente designati a lucrosi incarichi di ogni tipo.
Si è voluto poi predisporre una più rigorosa disciplina
dell'ineleggibilità, avuto anche riguardo alle perplessità ed
alle polemiche insorte in occasione delle recenti elezioni
politiche con riferimento sia alla candidatura dei magistrati
sia alla loro successiva reimmissione in ruolo ed alla
conseguente ripresa dell'esercizio delle funzioni
giudiziarie.
In argomento si è utilizzato il compiuto articolato
contenuto nella proposta di legge 1068 presentata nella scorsa
legislatura (luglio 1994) alla Camera.
La proposta di legge reca in dettaglio le seguenti
disposizioni.
L'articolo 1 individua le situazioni di incompatibilità
con la funzione di magistrato, allargandone il ventaglio
rispetto alla tralaticia previsione dell'articolo 16
dell'ordinamento giudiziario. Vengono così sanciti
l'incompatibilità con l'esercizio di libere professioni o di
attività imprenditoriali e il divieto di assunzione di
qualsiasi ufficio o impiego. Altre incompatibilità colpiscono
la partecipazione a commissioni di collaudo e l'assunzione di
incarichi di arbitrato. Si tratta di un punto decisivo del
provvedimento. Infatti proprio l'affidamento di tali incarichi
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ha suscitato i più grandi problemi, sia interni che esterni
alle magistrature, con grave perdita di immagine e con effetti
spesso di scandalo nell'opinione pubblica, e qualche volta di
vero e proprio allarme sociale.
L'articolo 2 regola l'ineleggibilità ed estende la nuova e
più rigorosa disciplina anche all'ipotesi dello scioglimento
anticipato delle Camere, per cui, invece, era in passato
ritenuto applicabile un regime più favorevole.
L'articolo 3 disciplina il rientro in servizio dei
magistrati sia nel caso in cui non siano stati eletti, sia nel
caso di scadenza del mandato parlamentare. Tale disposizione
prevede non solo delle incompatibilità di sede, ma anche
l'esercizio per un certo tempo di funzione di minore impatto
sociale al fine di evitare che la posizione di terzietà del
magistrato sia negativamente ipotecata, sia pure in termini di
apparenza, dall'attività espletata e dai rapporti stabiliti
nello svolgimento dell'impegno elettorale e politico.
Con l'articolo 4 è inibito ai magistrati in generale
l'esercizio di funzioni amministrative, con alcune eccezioni
espressamente previste. Gli ultimi tre commi dell'articolo 4
recano norme relative all'equiparazione delle funzioni dei
magistrati, all'emanazione di un regolamento attuativo delle
disposizioni sui limiti al servizio ministeriale e al
ricollocamento in ruolo dei magistrati già in servizio presso
il Ministero di grazia e giustizia.
L'articolo 5 introduce il divieto di iscrizione ai partiti
politici e l'obbligo della comunicazione agli organi di
autogoverno circa l'appartenenza ad associazioni o
organizzazioni di qualsiasi natura, con conseguente
pubblicazione nei bollettini ufficiali. Si prevede infine
l'irrogazione della sanzione disciplinare per le violazioni
delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 del medesimo
articolo. Tali disposizioni cercano di contemperare il
principio costituzionale della libertà di associazione, che
vale anche per il magistrato, con la sua attenuazione prevista
dall'articolo 98 della Costituzione, con la duplice esigenza
della salvaguardia dell'immagine di imparzialità e della
conoscibilità esterna della posizione del magistrato.
L'articolo 6 disciplina gli incarichi consentiti,
disponendone in ogni caso il conferimento, o almeno
l'autorizzazione, da parte degli organi di autogoverno. Sono
dettate poi norme sulla loro durata (al massimo sette anni,
con una proroga per particolari e gravi esigenze per non più
di tre anni), sul limite temporale (cinque anni) per
l'assunzione di un ulteriore incarico (così tra l'altro si
eviterà il deprecabile fenomeno del cumulo degli incarichi,
frequentemente denunciato dagli organi di informazione, con
casi limite di oltre dieci incarichi) e sul collocamento fuori
ruolo. Una disposizione transitoria fa salve le situazioni
pregresse.
L'articolo 7 prevede la formazione di elenchi pubblici e
liberamente consultabili di tutti gli incarichi rivestiti e
dei compensi per essi percepiti dai magistrati. Anche questa
disposizione risponde all'esigenza della conoscibilità esterna
della posizione del magistrato e perciò di una piena
trasparenza come garanzia per il cittadino utente del servizio
"giustizia".
L'articolo 8 introduce un divieto temporaneo di
conferimento di incarichi da parte del Governo e delle
amministrazioni pubbliche, ai magistrati dopo la cessazione
dalle loro funzioni. L'indispensabilità di quest'ultima
disposizione non ha bisogno di illustrazione; basti richiamare
le vicende di cui la stampa ha riferito, come i casi
"Sammarco" e "Conti".
L'articolo 9 infine abroga l'articolo 16 dell'ordinamento
giudiziario e altre disposizioni incompatibili o superate.
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