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Onorevoli Colleghi! - Il provvedimento che la X
Commissione propone all'esame dell'Assemblea, a seguito
dell'esame del testo del progetto di legge C. 5003, già
approvato dal Senato, e delle numerose proposte di legge ad
esso abbinate, è volto a sottoporre a generale riordino la
legislazione nazionale sul turismo, per adeguarla alle nuove
esigenze del settore, profondamente mutate rispetto alla fase
cui risale la normativa fondamentale vigente in materia - la
legge 17 maggio 1983, n. 217 -, e al mutato quadro delle
competenze istituzionali in materia, a seguito dei processi di
riforma delle pubbliche amministrazioni e di decentramento
amministrativo avviati dalla legge Bassanini.
Come segnalato anche nella presentazione del nono
Rapporto sul turismo italiano, recentemente pubblicato
sotto il patrocinio del Ministero dell'industria, del
commercio e dell'artigianato - Dipartimento del turismo,
questo adeguamento è necessario per proporre una visione di
sistema che sappia far interagire attività di produzione, di
commercializzazione, di servizio e di consumo in modo
unitario, concorrendo alla formazione dell'offerta turistica e
collegando lo sviluppo economico con la programmazione del
territorio.
L'obiettivo primario perseguito con il provvedimento in
esame è dunque quello di definire una legge quadro: una legge
di princìpi fondamentali, di definizione degli strumenti della
politica del turismo in cui - riconoscendo al turismo un ruolo
strategico per lo sviluppo economico e occupazionale del Paese
e per la crescita culturale e sociale della persona e della
collettività - si riconsidera il ruolo delle imprese
turistiche, la tutela del consumatore oltre che la
valorizzazione delle risorse ambientali, culturali, artistiche
e delle tradizioni locali, ai fini della qualità dello
sviluppo turistico.
La rilevanza del tema, l'obiettiva complessità di un
intervento legislativo rispettoso delle diverse esigenze
coinvolte, di natura economica, sociale e istituzionale,
nonché specifiche difficoltà - su cui si avrà modo di
ritornare - giustificano il particolare impegno che è stato
necessario profondere per dare una risposta concreta
all'attesa di un quadro di certezza normativa manifestata da
tutti gli operatori e gli utenti del settore. D'altra parte,
la grande attenzione dedicata al tema del turismo da tutte le
forze politiche e sociali appare evidente fin dalla
circostanza formale della particolare articolazione
dell' iter procedurale del testo che giunge all'esame
dell'Assemblea: esso costituisce la profonda rielaborazione -
nella forma di un nuovo testo - del progetto approvato dal
Senato (a sua volta testo unificato di undici progetti di
legge, di cui uno di iniziativa della regione Veneto), frutto
di un approfondito esame in Comitato ristretto e in sede
referente, nel corso del quale sono state attentamente
vagliate - anche attraverso una serie di audizioni dei
soggetti interessati - le esigenze dei protagonisti del
comparto e i profili di coerenza con gli altri settori
dell'ordinamento.
La rilevanza economica e sociale del settore
turistico.
La particolare rilevanza economica e sociale del settore
turistico probabilmente
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non è stata fino ad oggi adeguatamente presa in
considerazione da parte delle autorità pubbliche. I dati
disponibili indicano con chiarezza il peso del settore
all'interno dell'economia italiana. Ad esempio, il citato
Rapporto sul turismo italiano stima in poco più di
134.000 miliardi di lire il fatturato del business turistico,
pari a circa il 6,5 per cento del PIL: qualora, peraltro, si
considerino anche gli investimenti delle imprese in beni
capitali e in viaggi d'affari e le spese sostenute dalle
autorità pubbliche per investimenti infrastrutturali,
l'incidenza del settore turistico sale addirittura al 20 per
cento del PIL. Inoltre il valore aggiunto direttamente
generato dal settore propriamente turistico è pari al 5,5 per
cento dell'intero valore aggiunto nazionale.
Ugualmente rilevanti sono i dati, forniti dall'ISTAT, che
riguardano le presenze ufficialmente rilevabili nel sistema
ricettivo italiano. Nel corso del 1999 gli alberghi e le altre
strutture ricettive hanno registrato oltre 74 milioni di
arrivi e quasi 310 milioni di presenze, di cui più del 40 per
cento è costituito da stranieri, dato estremamente rilevante
anche per la bilancia commerciale italiana.
Oltre a questi dati di carattere assoluto, vanno tenute
presenti le particolari caratteristiche del settore, che
riproducono ed amplificano quelle proprie del tessuto
produttivo italiano nel suo complesso, ed hanno particolare
rilievo soprattutto per il loro specifico contributo per
affrontare alcuni dei principali problemi complessivi
dell'Italia, come quello occupazionale e del divario di
sviluppo tra le diverse aree del Paese. Così, il fatto che in
questo settore, più che in altri, operi una miriade di piccole
e piccolissime imprese (l'ISTAT, nel 1997, ha censito 34.000
alberghi, 23.000 alloggi privati, 6.500 agenzie di viaggi,
4.500 aziende agrituristiche, 2.300 tra campeggi e villaggi,
2.200 stabilimenti balneari), non è privo di conseguenze dal
punto di vista occupazionale, considerato il particolare
contributo tipicamente dato in questo senso dalla piccole e
medie imprese (la piccola impresa da sola occupa in Italia
oltre il 54 per cento degli addetti). D'altronde, emergono con
particolare evidenza, nel settore turistico, i segni di
un'accelerazione dello sviluppo delle attività produttive nel
Mezzogiorno che trova nella nuova vitalità delle piccole e
medie imprese meridionali il proprio motore. I dati sulle
presenze turistiche in Italia mostrano in effetti una tendenza
evolutiva particolarmente positiva nel Sud e nelle Isole, aree
nelle quali le presenze sono cresciute, tra il 1998 e il 1999,
del 5,6 per cento contro un valore medio nazionale del 3,4 per
cento, con un risultato particolarmente positivo per quanto
riguarda gli stranieri.
Questa crescita dell'attività turistica nel Mezzogiorno si
scontra peraltro con una offerta ricettiva significativamente
più bassa che nel resto del Paese (nel Sud e nelle Isole vi
sono 260.000 posti letto sui circa 1.800.000 posti letto
complessivi disponibili negli esercizi alberghieri italiani).
L'offerta turistica italiana si segnala, inoltre, per una
certa debolezza della componente della grande ricettività: la
dimensione media di camere per esercizio è pari a 28, con una
tendenza alla crescita, ma sempre sensibilmente inferiore alla
media degli altri paesi turistici. Va d'altra parte rilevato
che ormai, in Italia, in termini di esercizi e posti letto, il
settore extra alberghiero ha superato quello alberghiero,
tanto che si potrebbe paradossalmente affermare che è
quest'ultimo a rappresentare la ricettività complementare.
Alla oggettiva rilevanza del settore turistico fa dunque
riscontro l'emergere di importanti prospettive evolutive, che
si possono risolvere in un suo ulteriore rafforzamento o
nell'emergere di difficoltà competitive, i cui segni possono
già essere intravisti.
La sempre maggiore facilità di accesso a nuovi mercati del
turismo, legata ai processi di sviluppo economico di nuove
aree geo-politiche (dall'Europa centro orientale al
Mediterraneo meridionale) e alla sempre crescente facilità
degli spostamenti e delle comunicazioni, oltre che alla
progressiva integrazione europea e all'adozione dell'euro, si
può riflettere sia in un conseguente accrescimento dei turisti
stranieri
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che vengono in Italia, sia in un loro progressivo esodo verso
le nuove mete, che presentano spesso innegabili vantaggi
competitivi quanto al costo dei servizi offerti. Nonostante il
trend complessivamente positivo del comparto turistico
italiano, dati previsionali dell'Organizzazione mondiale del
turismo indicano che se il numero di arrivi di turisti
stranieri nell'insieme dei paesi europei è destinato a
crescere nell'arco di venticinque anni ad un tasso medio del 3
per cento, dai 338 milioni del 1995 ai 717 milioni previsti
nel 2020, in Italia tale tasso dovrebbe fermarsi al 2,1 per
cento, contro dati significativamente migliori sia per i
maggiori "concorrenti" (Gran Bretagna, Francia e Spagna) sia
soprattutto per i paesi emergenti dell'Europa centro orientale
e del Mediterraneo meridionale e orientale. Il dato conferma
che si apre una stagione di accentuata concorrenza
internazionale, a cui l'"industria" italiana del turismo deve
giungere nelle migliore condizioni di competitività - che nel
nostro caso non possono che coincidere con una maggiore
specializzazione dell'offerta ed un miglioramento del rapporto
qualità/prezzo che passa essenzialmente per un innalzamento
della qualità dei servizi offerti.
Sono pertanto particolarmente significative le linee
evolutive che riguardano le diverse tipologie di turismo, e va
guardata con favore la tendenza a moltiplicare le offerte
"specializzate" e i prodotti, con lo sviluppo di speciali
mercati per l'agriturismo ed il turismo enogastronomico, il
turismo culturale e d'arte - si pensi a progetti-prodotto
quali il turismo archeologico ed i parchi a tema -, il turismo
d'affari, magari indirizzati a particolari categorie di utenti
(come, ad esempio, gli anziani e i giovani), insomma di tutte
le forme alternative alle tipologie più tradizionali di
turismo, che conservano peraltro la propria centralità. In
tale tendenza si esprime una differenziazione delle offerte
che, valorizzando la molteplicità delle potenzialità del
nostro Paese in questo campo, può contribuire in maniera
significativa alla tenuta e al rilancio della competitività
anche internazionale del settore. In questo quadro,
fondamentale sarà soprattutto la capacità di sviluppare
pienamente una logica di rete tra gli operatori turistici
appartenenti a un medesimo comparto, creando la possibilità di
rafforzare i circuiti specializzati, e soprattutto di
valorizzare gli elementi di interazione intersettoriale che
contribuiscono ad innalzare la qualità complessiva
dell'offerta turistica, favorendo la sua
destagionalizzazione.
Particolarmente significative sono quindi tutte le
iniziative volte a garantire la piena compatibilità e la
promozione reciproca tra attività turistica e temi come quelli
della tutela dell'ambiente e dei beni culturali, della
promozione delle tradizioni locali, della tutela dei diritti
del consumatore, nonché, sul piano degli attori,
l'integrazione delle azioni condotte dalle diverse autorità
pubbliche competenti e i soggetti privati - imprese ed
associazioni -, anche ai fini della definizione di opportune
forme di partenariato pubblico-privato nella definizione e
nell'attuazione degli interventi volti allo sviluppo del
settore. Allo stesso tempo, occorre riconoscere e valorizzare
la natura pienamente imprenditoriale dei soggetti che svolgono
attività turistiche, proprio per l'estrema rilevanza economica
di questo settore.
Un ruolo essenziale per lo sviluppo del comparto turistico
è rappresentato dalla formazione, che dovrebbe peraltro
realizzarsi in forme più organiche e sistematiche di quelle
sin qui realizzate. Analoga attenzione dovrà essere dedicata
ai processi di innovazione tecnologica, che rappresentano
anche per il turismo uno dei principali terreni sui quali si
misurerà la competitività di un sistema nel prossimo futuro:
si pensi alle prospettive offerte dalla vendita dei servizi
turistici via Internet.
I tratti essenziali della normativa vigente.
Dagli elementi richiamati emerge con chiarezza sia la
rilevanza economica e sociale del settore che le complesse
interrelazioni che si stabiliscono al suo interno e con
un'ampia serie di altri fenomeni di
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grande portata. La responsabilità specifica delle autorità
pubbliche, e del Parlamento in particolare, di fronte a un
settore così importante è evidentemente in primo luogo quella
di dare un quadro normativo di riferimento che sia insieme
certo nei suoi tratti fondamentali, per costituire la base
dell'azione dei diversi attori, e flessibile nelle sue
modalità operative, per accompagnare e promuovere i mutamenti
che necessariamente caratterizzano un settore in così rapida
evoluzione.
La situazione della disciplina del turismo e delle
politiche che ne conseguono è sicuramente migliorata in
maniera significativa grazie ad alcuni importanti interventi
realizzati nel corso degli ultimi anni. Tali interventi hanno
riguardato sia il piano delle competenze istituzionali che
quello degli interventi volti alla promozione e al sostegno
del comparto. In particolare, sotto il primo profilo, vanno
ricordati gli interventi condotti nell'ambito della riforma
avviata dalla legge Bassanini, che hanno condotto da una parte
a un rafforzamento delle competenze regionali in tale materia
- che l'articolo 117 della Costituzione comprende tra quelle
rientranti nella potestà legislativa delle regioni -,
dall'altra, più di recente, al trasferimento delle funzioni
statali in materia di turismo dalla Presidenza del Consiglio
al Ministero dell'industria, dando così definitiva
sistemazione alla situazione venutasi a creare a seguito della
soppressione del Ministero del turismo e dello spettacolo.
Sotto il profilo degli interventi di sostegno al comparto,
invece, basti ricordare l'estensione dell'applicabilità delle
agevolazioni previste dalla legge n. 488 del 1992 al
turismo.
Questi importanti interventi, di per sé, non sono però in
grado di dare corpo a un quadro complessivo che possa essere
posto a base di una vera e propria politica nazionale del
turismo, in grado di integrare e valorizzare l'apporto dei
molteplici soggetti interessati. Va in particolare rilevato
che l'intervento condotto sul piano istituzionale si limita
alla ridefinizione formale delle competenze specifiche, tra
Stato e regioni o all'interno del Governo nazionale, senza
però configurare di per sé i concreti contenuti di una
politica generale per lo sviluppo del turismo. Tale intervento
segna con chiarezza alcuni indirizzi - la valorizzazione delle
autonomie territoriali e il definitivo inquadramento del
turismo nell'ambito delle attività produttive - "preliminari"
all'effettiva definizione del ruolo che ogni soggetto deve
esercitare nella definizione e nell'attuazione delle politiche
necessarie. Quanto agli interventi volti ad ampliare gli
strumenti di sostegno alle attività turistiche, nonostante la
loro rilevanza, essi rimangono caratterizzati da una
episodicità che lascia impregiudicata la vera questione di
fondo, cioè la natura dell'attività turistica, e quindi dei
principi generali che ad essa si devono applicare. Nella
concretezza delle disposizioni emergono poi degli specifici
problemi di coordinamento tra gli interventi normativi
succedutisi nel tempo, e il persistere di specifici vincoli e
gravami burocratici che, anche alla luce della generale
tendenza alla semplificazione e alla liberalizzazione delle
attività economiche, appaiono ormai ingiustificati.
Nell'insieme, dall'esame della situazione della normativa
vigente, esce quindi rafforzata la consapevolezza della
necessità di procedere ad un intervento organico che inquadri
e dia corpo anche ai positivi risultati già raggiunti nel
corso degli ultimi anni.
Le linee dell'intervento proposto.
Sono queste le motivazioni dell'intervento, e sui temi ad
esse connessi si concentrano le diverse parti del testo che
giunge all'esame dell'Assemblea. Alle medesime motivazioni
sono riconducibili gli interventi modificativi che, attraverso
i lavori del Comitato ristretto e della Commissione, hanno
portato dal testo approvato dal Senato a quello sottoposto
adesso all'esame dell'Assemblea. D'altronde, i principi cui si
è rifatto l'intervento erano sostanzialmente già presenti nel
testo approvato dall'altro ramo del Parlamento, la cui
ispirazione di fondo, nonostante le
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numerose modifiche, viene nel complesso confermata, e anzi
meglio evidenziata.
Da una parte, si sono soppresse le parti non direttamente
riconducibili alla natura dello strumento legislativo
adottato, che, per la loro portata esclusivamente settoriale
(demanio marittimo e portualità turistica, attività di
noleggio degli autobus) tendevano a trasformare la nuova legge
quadro in un contenitore di una serie di esigenze specifiche
che, per quanto valide in sé, possono trovare migliore
collocazione e la sede dei necessari approfondimenti in
appositi interventi legislativi. Dall'altra, si è cercato di
dare maggiore sinteticità ed evidenza formale a tutta una
serie di disposizioni di principio che apparivano a volte non
perfettamente coordinate e risultavano sparse in diverse parti
del provvedimento; infine, i punti essenziali dell'intervento
previsto dal testo del Senato sono stati confermati ed
integrati con nuove norme di analoga finalità. Il disegno
complessivo, pur essendo possibili ulteriori interventi
migliorativi nel corso dell'esame in Assemblea, ne risulta
rafforzato, facendo emergere con maggiore evidenza i canoni di
fondo cui si ispira: il rafforzamento degli strumenti di
cooperazione interistituzionale per tracciare una politica
nazionale del turismo, sotto il profilo delle competenze
istituzionali; e, sotto il profilo dei destinatari finali
(cittadini e imprese), da una parte l'introduzione di nuovi
strumenti, anche di carattere economico, per superare gli
ostacoli che si frappongono alla fruizione dei servizi
turistici da parte dei soggetti più deboli, dall'altra la
piena valorizzazione della natura imprenditoriale delle
attività turistiche e la riduzione degli oneri burocratici ad
esse connessi.
Il primo intento fondamentale della nuova legge quadro è
quello di fornire un quadro di certezze normative. Ha quindi
il massimo rilievo la nuova disciplina sulle competenze
istituzionali in materia di turismo, con cui si è inteso
completare e dare organicità alla regionalizzazione già
prevista nell'ambito della riforma Bassanini (il punto di
riferimento è in questo caso il decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112, che, agli articoli 43 e seguenti, ha definito la
nuova ripartizione di competenze tra Stato e regioni in
materia di turismo). L'intervento condotto è infatti
finalizzato a dare a tali norme l'organicità di cui mancavano,
meglio specificando la funzione e l'ambito di intervento degli
strumenti ivi previsti - in primo luogo, il documento
finalizzato a definire le linee guida della politica nazionale
in materia di turismo -, ed abrogando nel contempo l'intera
legge quadro del 1983, di cui il decreto legislativo n. 112
del 1998 ha fatto salve alcune parti significative. Nel
contesto di questo intervento si è mirato a raggiungere un
punto di equilibrio che valorizza le esigenze del
decentramento ai fini della definizione, in cooperazione tra
Stato, regioni e autonomie locali, di regole minime comuni,
necessarie ai fini della tutela dei diritti e delle esigenze
di utenti e operatori. In tal modo si perseguono
contestualmente l'obiettivo della salvaguardia dell'unitarietà
del sistema turistico e quello della valorizzazione della
diversità dei prodotti locali: si è pertanto operato uno
specifico richiamo al principio di sussidiarietà nei rapporti
tra lo Stato, le regioni e gli enti locali, coinvolgendo
l'intero territorio, nelle sue espressioni istituzionali,
nella costruzione dell'offerta turistica del sistema
Italia.
La strada prescelta, adattando a un più vasto disegno lo
strumento già previsto dalla legge Bassanini, è quella di
lasciare nella legge quadro solo l'individuazione dei temi
che, per la loro rilevanza, devono essere sottoposti alla
definizione di regole minime comuni, demandando invece la
concreta individuazione di tali regole ad un meccanismo che ne
garantisce l'adattabilità alle esigenze del settore, con il
concreto coinvolgimento delle autonomie territoriali. La
componente programmatoria insita nel documento cui sono
demandate le linee guida è stata inoltre significativamente
rafforzata, rispetto a quanto previsto dal Senato, prevedendo
l'istituzione di una Conferenza nazionale del turismo, quale
sede del più ampio confronto a livello nazionale tra tutti i
soggetti interessati, per la valutazione dei risultati e la
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revisione delle norme comuni e degli indirizzi di fondo della
politica nazionale in materia di turismo.
In questo quadro, si pongono alcune scelte fortemente
innovative, sia sul fronte dei diritti dei consumatori che su
quello delle opportunità offerte agli operatori. Quanto ai
primi, che ovviamente sono innanzitutto i diretti beneficiari
della definizione di regole minime certe, è anche prevista
l'istituzione di uno specifico strumento di informazione e
promozione dei loro diritti, la Carta dei diritti del turista.
Inoltre, si interviene per rendere concretamente operativa la
tutela di tali diritti: con un intervento non previsto al
Senato si affida infatti alle camere di commercio il compito
di costituire commissioni arbitrali per la risoluzione delle
controversie, contribuendo così ad evitare il prodursi di
estenuanti contenziosi che ostacolano l'effettiva applicazione
dei diritti riconosciuti dall'ordinamento.
Quanto agli operatori, modificando l'indirizzo emerso al
Senato, l'intervento più rilevante dal punto di vista di
principio consiste nell'inclusione delle imprese turistiche
nel settore industriale. Si valorizza così il carattere
imprenditoriale della loro attività e si superano
sperequazioni di trattamento che, soprattutto per quanto
riguarda l'ammissione a fruire degli incentivi pubblici, non
appaiono giustificate alla luce della assoluta rilevanza
economica del comparto.
Secondo la medesima bipartizione (consumatori ed operatori
del settore) operano gli specifici strumenti di sostegno
introdotti dal progetto in esame. Per i consumatori viene
istituito un innovativo strumento che permetterà loro di
accedere a forme di credito agevolato per le spese volte
all'acquisto di servizi turistici.
Per le imprese, le norme che porteranno all'istituzione
dei sistemi turistici locali operano un intervento ancora più
innovativo, che, sulla base della piena collaborazione tra
soggetti pubblici e soggetti privati e tra livello centrale e
livello locale, è volto alla realizzazione di specifici
progetti di sviluppo dei contesti territoriali in cui più
importante e articolata è l'offerta di risorse turistiche.
Completano l'intervento del progetto di legge le norme di
semplificazione delle procedure, degli obblighi e del quadro
normativo di riferimento. Con esse, da una parte si
alleggeriscono significativamente i gravami burocratici posti
in capo alle imprese turistiche, anche prevedendo
l'unificazione delle procedure per l'avvio delle relative
attività e di quelle ad esse connesse, in analogia a quanto
già previsto per le imprese industriali con l'istituzione
dello sportello unico. Dall'altra si dà concreta attuazione a
un'importante opera di bonifica normativa sostanzialmente
tralasciata dalla legge Bassanini: accanto ad alcune
abrogazioni ulteriormente volte a ridurre il "carico
burocratico" delle imprese, assumono quindi particolare
rilievo quelle volte ad eliminare dall'ordinamento le norme di
legge vigenti nelle materie la cui definizione sarà d'ora in
avanti rimessa allo strumento delle linee guida.
Il testo predisposto dalla Commissione e le modifiche
apportate sulla base dei pareri delle altre Commissioni.
Le linee di intervento richiamate in precedenza hanno
portato la Commissione a predisporre un testo composto da
dodici articoli, ripartiti in quattro capi.
Il capo primo, che costituisce la parte più consistente
del provvedimento, reca le disposizioni relative ai principi,
alle competenze ed alle strutture.
In particolare, i principi fondamentali della legge quadro
sono definiti nell'articolo 1. Viene, fra l'altro,
espressamente riconosciuto il ruolo strategico del turismo per
lo sviluppo economico ed occupazionale del Paese e per la
crescita culturale e sociale della persona e della
collettività.
L'articolo 2, che definisce le competenze, costituisce uno
dei punti centrali del provvedimento. Innanzitutto
nell'articolo si richiama specificatamente il principio di
sussidiarietà nei rapporti tra Stato, regioni e autonomie
locali: l'intero territorio nelle sue espressioni
istituzionali è coinvolto
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profondamente nella costruzione dell'offerta turistica del
sistema Italia e e si è cercato di favorire il massimo di
chiarezza nelle responsabilità e negli ambiti di intervento di
ciascun livello istituzionale, non trascurando di indicare
processi di collaborazione e concertazione tra gli stessi
livelli.
La Commissione ha confermato la scelta, già compiuta dal
Senato, di affidare un compito di indirizzo per le regioni
alle linee guida, da approvare con decreto del Presidente del
Consiglio d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, in tal
modo favorendo una delegificazione - anche a livello regionale
- della materia. Alle linee guida è stato attribuito il
compito di individuare e selezionare gli elementi che,
all'interno della materia turistica, debbono essere trattati
in maniera uniforme sul territorio nazionale, allo scopo di
garantire e disciplinare un valore costituzionale come la
libertà di impresa, che deve poter essere esercitata in un
quadro sufficientemente certo e definito di regole che ne
assicuri il carattere non lesivo dell'utilità sociale,
riassuntivamente riconducibile alla tutela dei consumatori.
L'unitarietà del settore turistico, la salvaguardia degli
interessi non frazionabili in materia di libertà di impresa e
di tutela del consumatore - come previsto nell'articolo 2 -
sono obiettivi fondamentali della legge. Le linee guida non
potranno che essere rispettose di tali obiettivi, senza
peraltro dare adito a tentazioni neocentralistiche, in quanto
il documento delle linee guida dovrà essere condiviso da parte
della Conferenza Stato-regioni, nel rispetto dei princìpi
stabiliti dalla legge nazionale.
Le linee guida, e gli aggiornamenti che si renderanno di
volta in volta necessari, arricchiscono di contenuti normativi
quei punti essenziali che il legislatore nazionale ritiene
rispondano ad un interesse unitario e che costituiscono i
principi dell'intervento pubblico in materia. In questo modo
si corrisponde all'obbligo costituzionale di orientare e
delimitare la discrezionalità dell'azione del Governo al
momento dell'adozione di atti che fungono da indirizzo per le
regioni. Queste, a loro volta, dovranno verificare che le
proprie legislazioni non contrastino con le linee guida, in
conformità alla giurisprudenza costituzionale che ha più volte
precisato che l'attività legislativa regionale è condizionata
solo in via indiretta dagli atti di indirizzo e coordinamento
ed è pertanto limitata solo in relazione alle esigenze
unitarie, ben potendo, quindi, sostituire le norme statali con
disposizioni regionali che però siano, singolarmente o nel
complesso, equivalenti a quelle statali.
Si è ritenuto di specificare, nell'ambito delle materie
oggetto delle linee guida, oltre alla parte finalizzata alla
regolamentazione del settore, quella relativa alla
individuazione delle politiche turistiche coordinate sul piano
nazionale, con particolare riguardo al rapporto con la
programmazione economica nazionale affidata al CIPE. Essendo
stata introdotta la definizione di sistemi turistici locali,
si è inoltre attribuito alle linee guida un ruolo di
concertazione dello sviluppo turistico basato sulla nuova
dimensione del sistema turistico locale che non si esaurisce
nella vecchia definizione di "comune a vocazione turistica" ma
si configura come un territorio interconnesso dalla presenza
di imprese, di servizi e di infrastrutture.
Alle linee guida è stato affidato anche il compito di
stabilire i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali
concessi per attività turistico-ricreative, nonché di
definizione dei relativi canoni e di durata. Data la notevole
complessità della materia, la Commissione ha scelto una strada
che mira a dare risposta alle esigenze degli operatori del
settore senza pervenire ad una disciplina di dettaglio
impropria: è stato inoltre precisato che le linee guida, nel
dettare i criteri in materia, dovranno farsi carico di
assicurare l'invarianza del gettito per lo Stato.
L'articolo 3 prevede l'istituzione della Conferenza
nazionale del turismo, che oltre a mettere in linea l'Italia
con le esperienze di altri Paesi europei, introduce un nuovo e
stabile luogo di confronto tra le istituzioni e gli altri
soggetti ove potranno individuarsi orientamenti per la
definizione e l'aggiornamento del documento
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contenente le linee guida e verificare periodicamente
l'attuazione delle politiche turistiche.
Con la Conferenza nazionale del turismo si intende dare
risposta anche all'esigenza di pieno coinvolgimento degli
operatori del settore già presente nel decreto legislativo n.
112 del 1998: non si tratta, infatti, di un organismo
burocratico che interviene per appesantire e rallentare, ma di
un volano di riflessione oltre che di conoscenza dell'impatto
delle politiche sul settore turistico e di indicazione di
strategie nuove per affrontare la sfida della competizione
internazionale.
Con l'articolo 4 si prevede, come già sottolineato in
precedenza, l'introduzione di un apposito strumento di
informazione e di promozione dei diritti del turista, la Carta
dei diritti del turista, affidando alle camere di commercio -
alle quali la legge n. 580 del 1993 attribuisce tale funzione
in via generale - il compito di istituire apposite sedi
arbitrali e conciliative.
L'articolo 5 introduce la definizione dei "sistemi
turistici locali" in linea con le recenti disposizioni
riguardanti i "sistemi produttivi locali". Si tratta di una
disposizione di particolare importanza per innescare processi
efficaci di innovazione e di sviluppo del comparto turistico,
al fine di evitare una tendenza alla settorializzazione e
quindi una marginalità del comparto medesimo nell'ambito delle
politiche economiche. Il sistema turistico locale può infatti
costituire un nuovo modo di concepire e gestire il territorio
e le sue risorse con un approccio integrato e a rete,
superando la frammentazione insita ancora nel sistema Paese. I
sistemi turistici locali - che sono promossi dagli enti locali
attraverso forme di concertazione con gli enti funzionali, con
le associazioni di categoria che concorrono alla formazione
dell'offerta turistica, nonché con i soggetti pubblici e
privati interessati, mentre alle regioni spetta il compito del
loro riconoscimento per favorire l'integrazione tra politiche
del turismo e politiche di governo del territorio - sono
quindi destinatari delle risorse statali indirizzate al
settore con lo scopo di favorire i processi di integrazione e
aggregazione tra le imprese, di attuare interventi
intersettoriali e infrastrutturali, di sostenere altri
progetti di innovazione e riqualificazione così come previsto
dall'articolo.
In linea con questa impostazione, il fondo di
cofinanziamento per l'offerta turistica, previsto
dall'articolo 6, viene finalizzato al finanziamento dei
predetti sistemi.
Le imprese turistiche, le professioni turistiche e
l'associazionismo sono trattate nell'articolo 7, che
costituisce il capo II del provvedimento. Alle imprese
turistiche viene riconosciuta la dignità di impresa tout
court sia sotto il profilo della regolamentazione,
prevedendo l'iscrizione nel registro delle imprese di cui alla
legge 29 dicembre 1993, n. 580 - mentre viene soppressa la
sezione speciale del registro istituita dalla legge n. 217 del
1983 -, sia per quanto riguarda l'accesso ad eventuali
agevolazioni e provvidenze: si supera dunque la definizione,
molto ristretta e limitativa, di impresa turistica prevista
dalla predetta legge n. 217 del 1983. Contestualmente vengono
definite le professioni turistiche, che sono quelle che
organizzano e forniscono servizi di promozione e consulenza
dell'attività turistica, nonché servizi di assistenza,
accoglienza, accompagnamento e guida dei turisti.
La scelta compiuta è stata quella di non lasciare le
imprese turistiche prive di una definizione giuridica, senza
peraltro costringerle in modelli precostituiti e ritagliati
sull'esperienza attuale, che magari potrebbe essere superata
nel giro di pochi anni. Di grande interesse per le imprese
turistiche è anche l'equiparazione alle altre imprese del
settore industriale, ai fini di agevolazioni, contributi,
sovvenzioni, incentivi e benefici di qualsiasi genere: si
sancisce in tal modo l'ingresso a pieno titolo delle imprese
turistiche nel mondo produttivo, superando una suddivisione
che rischia di divenire in molti casi artificiosa e che già
l'estensione al settore del turismo e del commercio delle
agevolazioni previste dalla legge n. 488 del 1992 ha in
qualche modo superato.
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L'articolo 8, con cui si apre il capo III del
provvedimento, prevede ulteriori semplificazioni degli
obblighi dei gestori delle strutture ricettive derivanti dal
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, con particolare
riguardo alle norme di registrazione degli ospiti in tali
strutture, mentre l'articolo 9 introduce una serie di
semplificazioni per chi opera nel comparto turistico.
Particolare importanza ha la scelta di prevedere che i
procedimenti amministrativi per il rilascio di licenze,
autorizzazione e nulla osta riguardanti le attività e le
professioni turistiche si conformino ai principi di
speditezza, unicità e semplificazione, ivi compresa la
introduzione degli sportelli unici, e si uniformino alle
procedure previste in materia di autorizzazione delle altre
attività produttive se più favorevoli.
L'articolo 10 prevede l'istituzione di un Fondo di
rotazione per il prestito e il risparmio turistico,
finalizzato ad erogare prestiti turistici a tassi agevolati,
favorendo altresì il risparmio turistico delle famiglie e dei
singoli che si trovino al di sotto di un determinato livello
di reddito. L'obiettivo è quello di attivare un Fondo che,
attraverso risparmi privati e risorse derivanti da
finanziamenti e liberalità erogati da soggetti pubblici e
privati, possa acquisire una sua autonomia, svolgendo quindi
un'azione di promozione e non assistenzialistica.
L'articolo 12, che apre il capo IV del provvedimento,
racchiude in forma coordinata tutte le esigenze di abrogazione
di norme precedenti non più compatibili, compresa la legge n.
217 del 1983. Per evitare un vuoto normativo viene comunque
mantenuta in via transitoria la disciplina riguardante le
superfici e i volumi minimi delle camere di albergo, fino a
quando diverrà effettiva una nuova disciplina regionale.
L'articolo 13 reca infine le disposizioni per la copertura
finanziaria del Fondo di cofinanziamento dell'offerta
turistica, di cui all'articolo 6.
Il lavoro svolto dalla X Commissione è stato utilmente
integrato dai numerosi pareri espressi dalle Commissioni
competenti in sede consultiva, il cui intervento è valso ad
assicurare un adeguato approfondimento dei vari profili
coinvolti nella riforma, dato il carattere spiccatamente
intersettoriale del settore del turismo.
Va sottolineato che le Commissioni affari costituzionali,
giustizia, lavoro ed affari sociali hanno espresso un parere
pienamente positivo nei confronti del provvedimento. La
Commissione ha inoltre attentamente valutato le condizioni e
le osservazioni contenute nei pareri resi dalle altre
Commissioni, accogliendo una buona parte dei suggerimenti
formulati.
Per quanto riguarda i rilievi del Comitato per la
legislazione, esso ha in primo luogo sottolineato la necessità
di un intervento di coordinamento tra la disciplina
dell'articolo 2, commi 4-8, del testo e quella dell'articolo
44 del decreto legislativo n. 112 del 1998, che si integrano
nel definire modalità di adozione contenuti del documento
sulle linee guida, ed ha inoltre chiesto di individuare le
singole disposizioni del decreto-legge n. 400 del 1993, in
materia di determinazione dei canoni relativi a concessioni
demaniali marittime, che devono considerarsi abrogate a
decorrere dall'entrata in vigore delle leggi regionali di
attuazione delle linee guida.
La Commissione, che ha altresì recepito tre delle quattro
osservazioni contenute nel parere del Comitato, ha ritenuto di
accogliere questa seconda condizione, specificando che dalla
data di entrata in vigore delle predette leggi regionali
cessano di avere applicazioni le disposizioni del
decreto-legge n. 400 del 1993 relative a concessioni demaniali
marittime con finalità turistico-ricreative: dal momento le
disposizioni del predetto decreto-legge riguardano anche
concessioni demaniali aventi finalità diversa, si è ritenuto
preferibile individuare le disposizioni interessate in modo
testuale piuttosto che con il riferimento normativo specifico,
prevedendo nel contempo non la loro abrogazione bensì la
cessazione della loro applicabilità.
Quanto alla prima condizione, la Commissione si è
riservata un ulteriore approfondimento in vista dell'esame in
Assemblea. Peraltro le disposizioni di cui all'articolo 44 del
decreto legislativo n. 112 del
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1998 e quelle di cui all'articolo 2 del testo predisposto
dalla Commissione, ove considerate in modo sistematico, non
sembrano tali da generare particolari incertezze sul piano
applicativo: il provvedimento in esame richiama infatti il
documento di cui all'articolo 44 del decreto legislativo n.
112 del 1998, specificandone ulteriormente finalità e
contenuti alla luce dei princìpi della nuova normativa
quadro.
Particolare attenzione è stata posta nell'adeguarsi alle
indicazioni della Commissione bilancio volte ad assicurare il
rispetto dell'articolo 81 della Costituzione, e pertanto la
compatibilità finanziaria della riforma della legislazione di
turismo con i vincoli di bilancio formali e sostanziali. Da
una parte si è chiarito che l'estensione al turismo delle
agevolazioni previste per l'industria (articolo 7, comma 4)
avviene senza ulteriori oneri, non andando a prefigurare una
riduzione delle risorse destinate alle imprese attualmente
ammesse a questi interventi, ma aprendo la strada
all'assegnazione di risorse aggiuntive che potranno peraltro
essere individuate in sede di finanziaria; dall'altra si è
provveduto agli altri adeguamenti ritenuti necessari dalla V
Commissione (modifica agli articoli 3, comma 2, e 7, comma 10,
soppressione del comma 7 dell'articolo 9, introduzione del
comma 5 nell'articolo 10). E' stata infine individuata una
soluzione al problema della copertura finanziaria del Fondo di
cofinanziamento dell'offerta turistica, rinviando all'esame
che avrà luogo in sede di legge finanziaria la possibilità di
un ulteriore ampliamento delle dotazioni finanziarie del Fondo
medesimo per gli anni successivi al 2000. Alla Commissione è
apparso infatti più importante, in questa fase, stabilire il
principio della continuità nel tempo del finanziamento del
fondo, piuttosto che focalizzare l'attenzione sulla quantità
di risorse ad esso effettivamente destinate.
Per quanto riguarda le condizioni poste dalla Commissione
finanze, la Commissione ha ritenuto di accogliere la richiesta
relativa alla soppressione dell'articolo 9, comma 7, in
materia di canoni radiotelevisivi per gli esercizi alberghieri
e per i pubblici esercizi, essendo l'ultima legge finanziaria
già intervenuta sulla materia.
La Commissione non ha invece ritenuto di modificare la
disciplina sui sistemi turistici locali, come richiesto dalla
Commissione cultura, ritenendo che la finalità della
salvaguardia del patrimonio ambientale e storico-artistico
costituisca non solo uno dei princìpi generali cui si conforma
tutta l'attività pubblica in materia di turismo, ma anche uno
dei concreti obiettivi cui sono rivolti i progetti di sviluppo
dei sistemi turistici locali oggetto di finanziamento
regionale.
Quanto alle osservazioni della Commissione ambiente, è
stata accolta quella volta a prevedere la partecipazione delle
associazioni ambientaliste alla Conferenza nazionale del
turismo prevista dall'articolo 3. Non sono state invece
recepite due osservazioni che proponevano modifiche a punti
specifici dei contenuti del documento sulle linee guida, in
quanto tali richieste sembravano partire dal presupposto che
l'intervento delineato con tale documento vada ad incidere
sulle competenze attribuite da altri atti normativi alle
regioni e agli enti locali. Esso invece costituisce un atto
generale volto a individuare alcuni elementi comuni di fondo
che non alterano la competenza finale di tali enti e alla cui
definizione essi collaborano in sede di Conferenza
Stato-regioni.
Considerazioni analoghe valgono per l'osservazione
formulata nel parere della Commissione trasporti, che chiedeva
che fosse precisato che i piani di localizzazione dei porti
turistici devono essere elaborati dalle regioni di concerto
con gli enti locali.
Quanto al parere della Commissione agricoltura, è stata
accolta la condizione volta a meglio specificare i princìpi
fondamentali di cui all'articolo 1 in relazione agli obiettivi
dello sviluppo rurale. Non è sembrato invece opportuno aderire
alla richiesta di rinviare ad uno specifico provvedimento la
disciplina organica dell'attività agrituristica, la quale -
quando sarà adottata - dovrà comunque adeguarsi, per i profili
specificamente attinenti allo svolgimento di attività
turistiche, ai princìpi
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generali dettati dalla legge quadro in esame.
La Commissione ha inoltre recepito, per quanto riguarda
l'articolo 5, la condizione posta dalla Commissione Politiche
dell'Unione europea, volta a esplicitare che i diversi
interventi agevolativi previsti dal provvedimento devono
rispettare la normativa comunitaria in materia di aiuti di
Stato alle imprese.
Per quanto riguarda, infine, la Commissione parlamentare
per le questioni regionali, sono state accolte una condizione
ed una osservazione volte, rispettivamente, ad adeguare il
testo al trasferimento delle funzioni statali in materia di
turismo dalla Presidenza del Consiglio al Ministero
dell'industria, e a includere i rappresentanti delle comunità
montane tra i partecipanti alla Conferenza nazionale del
turismo. Non è stata accolta, invece, la seconda condizione
posta dalla Commissione parlamentare per le questioni
regionali , in quanto il provvedimento non intende in alcun
modo andare ad incidere sul riparto di competenze fra Stato e
regioni disposto dalla legislazione vigente.
In conclusione, la Commissione sottopone all'esame
dell'Assemblea gli esiti del lavoro svolto, auspicando una
rapida approvazione di un provvedimento da tempo atteso e
sollecitato da tutto il comparto turistico.
Giuseppina SERVODIO,
Relatore per la maggioranza
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