| Onorevoli Deputati!
1. La questione delle mine antipersona: il contesto
internazionale.
La Convenzione sul divieto di impiego, di stoccaggio, di
produzione e di trasferimento delle mine antipersona e sulla
loro distruzione è stata aperta alla firma e sottoscritta
dall'Italia, insieme ad altri 121 Paesi, alla Conferenza di
Ottawa del 3 dicembre 1997. E' stata così coronata da successo
l'iniziativa canadese, denominata "il processo di Ottawa",
articolata in una serie di conferenze diplomatiche e
caratterizzata da uno stretto coordinamento tra Governi e
"società civile".
La questione delle mine antipersona, infatti, è stata a
lungo al centro dell'attenzione della comunità internazionale,
mobilitata da un forte movimento di opinione alimentato dal
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Capo della Chiesa cattolica, dal Segretario generale delle
Nazioni Unite, dalla Croce rossa internazionale e dalle azioni
di volontariato di numerose organizzazioni non governative, il
cui ruolo determinante è stato riconosciuto con il
conferimento del Premio Nobel per la pace 1997 alla Campagna
internazionale contro le mine. La grande attualità
dell'argomento è determinata dal fatto che le morti e gli
incidenti causati a civili e militari sono divenuti una piaga
quotidiana, terribile retaggio dell'impiego abusivo ed
indiscriminato di tali ordigni, in particolare, in conflitti
nel terzo mondo ove la disseminazione incontrollata di mine,
spesso non rilevabili magneticamente, ostacola i progetti di
sviluppo agricolo, rurale ed industriale.
Il "processo di Ottawa" venne avviato a seguito del
parziale insuccesso, nel maggio 1996, della Conferenza degli
Stati parte alla Convenzione su certe armi convenzionali (le
cosiddette "armi inumane") del 1980. L'emendamento del
pertinente protocollo II operato dalla Conferenza, infatti, ha
comportato solo l'inasprimento della disciplina internazionale
sull'uso delle mine, un risultato che in quel contesto
costituiva il massimo realisticamente conseguibile alla luce
delle riserve di numerosi Stati Parte contrari alla
definizione di restrizioni piu incisive.
Successivamente, la comunità internazionale ha visto
emergere due tendenze di fondo in merito al "foro appropriato"
a negoziare un accordo per la definitiva soluzione del
problema. Da una parte, i Paesi (come il Canada) favorevoli ad
un approccio essenzialmente umanitario mirante a stabilire una
norma morale mediante una convenzione conclusa in seno ad una
conferenza diplomatica, anche senza l'immediato coinvolgimento
dei principali produttori di mine (Cina e Russia); dall'altra,
i Paesi (come l'Italia, la Francia, il Regno Unito) per i
quali l'eliminazione di un'intera categoria di armi è anche
una questione di disarmo che, preferibilmente, avrebbe dovuto
essere trattata alla Conferenza del disarmo di Ginevra, con la
partecipazione dei Paesi potenziali proliferatori. E' in tale
contesto che si colloca l'iniziativa canadese. Nato
originariamente come momento di aggregazione politica dei
Paesi like-minded, il "processo di Ottawa" ha assunto un
vero e proprio carattere negoziale con la Conferenza di
Bruxelles (24-27 giugno 1997) che ha fissato l'obiettivo di
concludere entro il 1997 una convenzione il cui testo è stato
poi definito alla Conferenza di Oslo del settembre 1997 ed
aperto alla firma dei Ministri degli affari esteri alla
Conferenza di Ottawa nel dicembre dello scorso anno.
La trasformazione in senso negoziale del "processo di
Ottawa", dovuta anche alla situazione di stallo della
Conferenza del disarmo, che agisce per consenso, è stata
dapprima auspicata dai soli fautori dell'approccio
"umanitario" e, progressivamente, accettata da quasi tutti i
Paesi occidentali sostenitori di un approccio negoziale più
approfondito sulle implicazioni di disarmo connesse con un
bando delle mine antipersona. Non hanno sinora aderito alla
Convenzione, gli Stati Uniti (per motivi di sicurezza
nazionale) e numerosi Paesi potenziali proliferatori (Cina,
Egitto, India, Russia, eccetera).
2. La posizione italiana in materia di mine
antipersona.
Nel corso dei negoziati internazionali l'Italia ha
progressivamente assunto una delle posizioni più avanzate tra
quelle dei Paesi impegnati nella lotta contro gli effetti
causati dalle mine antipersona.
Dopo aver figurato tra i principali Paesi produttori ed
esportatori di mine antipersona, l'Italia ha interrotto la
produzione (1993), adottato una moratoria sulla loro
esportazione (1994) e ratificato la Convenzione sulle "armi
inumane" (1995). In seguito, l'Italia ha intensificato la
propria azione diplomatica nel quadro degli sforzi miranti ad
una definitiva soluzione del problema ed ha assunto un ruolo
propulsivo in seno al G7, alle Nazioni Unite, all'Unione
europea (ove ha promosso l'adozione di un'azione comune) ed al
"processo di Ottawa". Determinante, per la definizione della
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policy italiana in materia, è stata l'azione del
Parlamento che, in attesa dell'auspicata conclusione del
negoziato internazionale, ha inteso affermare solennemente la
volontà italiana di dare immediata applicazione ai princìpi
umanitari e alla lotta contro la piaga rappresentata
dall'impiego e dalla diffusa presenza delle mine antipersona,
approvando la legge n. 374 del 1997.
3. Il contenuto della Convenzione di Ottawa.
Si illustra di seguito il contenuto delle principali
disposizioni della Convenzione di Ottawa.
L'articolo 1 prevede l'impegno degli Stati-Parte a non
usare, produrre, acquisire, stoccare, detenere o trasferire,
direttamente o indirettamente, mine antipersona. I Paesi
contraenti si impegnano, inoltre, a non fornire in alcun modo
assistenza in attività proibite dalla Convenzione.
L'articolo 2 definisce mina antipersona ogni mina
congegnata per esplodere in presenza, prossimità o contatto
con una persona o che possa incapacitare, ferire o uccidere
una o più persone e stabilisce che le mine anticarro munite di
dispositivo antirimozione non sono considerate mine
antipersona.
L'articolo 3 prevede delle eccezioni alle proibizioni di
cui all'articolo 1 e, in particolare, consente la detenzione o
il trasferimento di mine ai fini della loro distruzione o per
scopi di addestramento alle attività di sminamento.
L'articolo 4 prevede l'impegno degli Stati Parte a
distruggere gli stock di mine da essi possedute o
comunque poste sotto la loro "giurisdizione o controllo".
Gli articoli 7 e 8 contengono alcune disposizioni miranti
a promuovere la fiducia tra gli Stati Parte sull'effettivo
rispetto degli obblighi previsti dalla Convenzione. Sono
previste, in primo luogo, alcune misure destinate ad
accrescere la trasparenza: notifica al Segretariato generale
delle Nazioni Unite, entro centottanta giorni dall'entrata in
vigore, dei quantitativi e caratteristiche di mine antipersona
stoccate, di quelle distrutte e dei quantitativi "minimi
indispensabili" conservati lecitamente per fini di
addestramento. In secondo luogo, è previsto un "meccanismo
d'inchiesta" (molto snello, data la natura eminentemente
umanitaria della Convenzione) su eventuali sospetti di
violazione degli obblighi assunti dagli Stati Parte: richiesta
di chiarificazioni, riunioni degli Stati Parte, fact
finding missions.
Quanto ai soggetti destinatari, i due tipi di misure sopra
illustrate presentano differenze sostanziali. Le misure di
trasparenza si riferiscono a tutte le mine possedute dagli
Stati Parte o poste sotto la loro giurisdizione o controllo.
Attraverso le fact finding missions è prevista la
possibilità di ottenere informazioni "sul sito" di una
sospetta violazione ovunque situato, ma l'obbligo dello Stato
Parte circa l'ampiezza "dell'accesso" da concedere è limitato
alle aree o istallazioni sotto il suo controllo.
Si osserva, inoltre, che la gestione degli obblighi
previsti dagli articoli 7 ed 8 richiede l'insediamento di un
punto di contatto che non dovrebbe assumere le dimensioni
dell'autorità nazionale prevista dalla Convenzione per il
bando delle armi chimiche, ma che come questa funga da centro
di coordinamento e punto di collegamento con gli Stati Parte
in relazione agli adempimenti previsti dalla Convenzione
(notifiche, consultazioni, riunioni degli Stati Parte, fact
finding missions).
L'articolo 9 obbliga ogni Stato Parte ad adottare una
legislazione nazionale che preveda anche sanzioni penali per
prevenire o perseguire ogni violazione della Convenzione
commessa da persone o nel territorio sotto la sua
giurisdizione o controllo.
L'articolo 14 stabilisce che i costi per l'esecuzione
della Convenzione sono sostenuti dagli Stati Parte in base
alla scala di ripartizione delle Nazioni Unite. Nonostante la
Convenzione preveda la messa al bando di un'intera categoria
di armi, essa resta uno strumento giuridico di natura
prevalentemente umanitaria nel quale sono stati inseriti
alcuni elementi tipici dei trattati di disarmo e controllo
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degli armamenti (misure di trasparenza, riunioni degli Stati
Parte, indagini ricognitive in caso di sospetta violazione)
che tuttavia non comportano gli ingenti oneri finanziari
previsti, ad esempio, dalla Convenzione per il bando delle
armi chimiche o dal Trattato per il bando degli esperimenti
nucleari.
4. Recepimento della Convenzione nell'ordinamento
interno.
L'Italia ha fornito un qualificato contributo all'azione
coordinata tra Governi e società civile (il "processo di
Ottawa") mirante ad identificare una soluzione definitiva al
problema posto dalle mine antipersona. La Convenzione
costituisce una tappa fondamentale di tale processo, in seno
al quale è opportuno che l'Italia mantenga alta la propria
visibilità ed il prestigio conferitole dall'aver
unilateralmente rinunciato a tali ordigni attraverso scelte
maturate nel quadro di una reale collaborazione tra Governo e
Parlamento. E' opportuno che tale collaborazione sia mantenuta
ed anzi intensificata nell'ambito dei rispettivi adempimenti
costituzionalmente previsti. Ciò al fine di procedere alla
ratifica della Convenzione nei tempi rapidi indicati dal
Ministro degli affari esteri, nell'intervento pronunciato alla
Conferenza di Ottawa il 3 dicembre scorso ed assicurare, al
tempo stesso, il rispetto dello spirito della legge n. 374 del
1997 e la compatibilità degli obblighi della Convenzione con
quelli derivanti dal Trattato nord atlantico (in conformità
con i comunicati finali delle sessioni ministeriali NATO del 2
e 16 dicembre scorso).
Al fine di recepire nell'ordinamento interno la
Convenzione in questione si è predisposto il presente disegno
di legge contenente le norme di attuazione che qui di seguito
sinteticamente si illustrano.
Gli articoli 1 e 2 contengono le usuali disposizioni per
l'autorizzazione alla ratifica e per l'ordine di
esecuzione.
Con l'articolo 3 si provvede ad adeguare gli articoli 1 e
2 della legge n. 374 del 1997, al fine di allinearli agli
obblighi assunti dall'Italia con la firma della Convenzione di
Ottawa e di uniformarli agli analoghi adattamenti interni già
predisposti od in corso di predisposizione dagli altri Stati
parte alla Convenzione che sono membri, al pari dell'Italia,
dell'Alleanza atlantica. A tale fine si introduce nel comma 2
dell'articolo 1 della legge n. 374 del 1997 una deroga ai
divieti per consentire che imprese specializzate di Stati
stranieri possano distruggere mine esistenti sul territorio
nazionale e che imprese italiane siano chiamate a distruggere
mine detenute da altri Stati e importate nel territorio
italiano solo ai fini della distruzione. Inoltre si allarga la
possibilità dell'utilizzo del contingente di diecimila unità
di mine antipersona che può essere detenuto in Italia, come
già previsto dalla stessa legge, destinandolo anche alla
ricerca di tecnologie idonee allo sminamento ed alla
distruzione delle mine stesse. L'articolo 4 modifica il comma
1 dell'articolo 5 della stessa legge n. 374 del 1997. Tale
modifica appare necessaria al fine di agevolare la lettura del
testo di legge, al quale viene apportata una correzione
riguardante la decorrenza del periodo per la distruzione delle
mine in dotazione alle Forze armate, per allinearlo a quanto
previsto dalla Convenzione.
L'articolo 5 mira ad evitare che le nostre Forze armate,
integrate nella NATO, prendano parte attiva alle azioni
vietate poste in essere da Forze armate di Stati NATO non
parti alla Convenzione.
L'articolo 6 congela per l'intero periodo di quattro anni
stabilito dalla Convenzione il quantitativo di mine
antipersona in deposito presso basi straniere in Italia, in
attesa della loro distruzione.
I successivi articoli 7 e 8 provvedono a identificare
l'autorità nazionale competente a svolgere tutti gli
adempimenti previsti dalla Convenzione a carico degli Stati
Parte, nonché ad introdurre l'obbligo di tutti i soggetti
detentori di mine antipersona di consentire ed agevolare le
ispezioni di accertamento che saranno eventualmente disposte
dal Segretario generale dell'ONU ai sensi della Convenzione in
esame.
Dall'attuazione del presente disegno di legge non derivano
nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato,
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neppure per quanto riguarda gli articoli 11 e 14 della
Convenzione in quanto la quota da stabilire a carico degli
Stati Parte una volta che entrerà in vigore la Convenzione sul
piano internazionale, presumibilmente nell'anno 2003, sarà
imputato ai normali stanziamenti previsti dal bilancio dello
Stato per il pagamento di contributi obbligatori ad organismi
internazionali di cui all'unità previsionale 6.1.2.1 del
centro di responsabilità "Affari politici" (capitolo 3198 e
corrispondenti capitoli per gli anni successivi) dello stato
di previsione del Ministero degli affari esteri.
Quanto agli oneri derivanti dalla distruzione delle mine
antipersona, essi sono stati già quantificati e coperti
dall'articolo 5, comma 3, della legge 29 ottobre 1997, n.
374.
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