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Onorevoli Colleghi! - La battaglia del Parlamento
italiano per fermare la proliferazione di mine antipersona è
ormai di vecchia data, al punto che non è neppure necessario
spendere molte parole per richiamarne la necessità e la
fondamentale importanza nell'ottica del diritto umanitario e
dello sviluppo.
1. Ambito di intervento normativo e rapporto con la
legislazione vigente.
L'Italia, che era fino all'inizio degli anni '90 tra i
principali produttori ed esportatori di questi micidiali
ordigni, è oggi, grazie all'impegno sinergico della società
civile e del Parlamento, il paese che ha la normativa più
avanzata in materia, alla quale si ispireranno le prossime
fasi del negoziato internazionale. Nel prossimo mese di
maggio, infatti, si svolgerà a Maputo la prima Conferenza
delle Parti della Convenzione di Ottawa ed in quell'occasione,
con molta probabilità, si aprirà un negoziato sui possibili
miglioramenti da introdurre alla Convenzione stessa.
Tornando alla particolarità della disciplina italiana, la
legge n. 374 del 1997 vieta non solo le mine antipersona
propriamente dette, ma anche tutte quelle mine, denominate in
modo diverso, ma che hanno gli stessi effetti devastanti ed
indiscriminati, colpendo la popolazione civile per decenni
dopo la fine del conflitto. Questa normativa, faticosamente
predisposta dal Parlamento grazie all'unanimità del sostegno
politico che l'ha caratterizzata in tutte le fasi, è diventata
successivamente un simbolo positivo, ed il Ministro degli
esteri l'ha ricordata come tale anche nel suo ultimo
intervento all'Assemblea generale delle Nazioni Unite. Questo
è stato anche il motivo per cui una delegazione parlamentare
si è recata ad Ottawa per la firma della Convenzione.
E' stato quindi con grande sorpresa ed amarezza che la
Commissione esteri della Camera ha accolto il disegno di legge
di ratifica della Convenzione di Ottawa, presentato al
Parlamento con molto ritardo rispetto agli impegni assunti in
precedenza, che sostanzialmente proponeva di azzerare il
valore aggiunto dalla normativa italiana rispetto a quella
internazionale. Quest'ultima infatti, adottata al termine del
"processo di Ottawa", ha registrato il minimo comune
denominatore tra i più di cento paesi che l'hanno
sottoscritta, raggiungendo il grande successo di mettere al
bando in gran parte del pianeta le mine antipersona. Ma
sarebbe stato utopistico immaginare di poter raggiungere, in
quella fase, un risultato più avanzato a livello
internazionale, anche tenendo conto degli ostacoli creati dai
paesi che continuano tuttora a produrre mine. Pertanto, la
definizione di mine antipersona contenuta nella Convenzione di
Ottawa esclude esplicitamente dai divieti le mine anticarro
dotate di meccanismi antidisinnesco, illecite invece ai sensi
della legge italiana.
Il disegno di legge presentato dal Governo che proponeva
di uniformare la normativa italiana e quella della Convenzione
di Ottawa ha suscitato perplessità in tutti i membri della
Commissione; pertanto nel corso dell'esame in sede referente
sono stati concordemente approvati emendamenti miranti a
rovesciare la logica del disegno di legge e a confermare e
rafforzare la normativa italiana.
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Per quanto riguarda il contenuto delle modifiche apportate
dalla Commissione al testo presentato dal Governo e quindi il
contenuto dell'articolato licenziato dalla Commissione si
rinvia al punto 3.
2. Istruttoria legislativa svolta.
2.1. Pareri espressi.
Sul testo del disegno di legge che era stato approvato con
modifiche dalla Commissione sono stati acquisiti i pareri
delle Commissioni competenti in sede consultiva.
In particolare, la I Commissione ha espresso parere
favorevole con una osservazione. In proposito, si ricorda che
in Commissione era stato aggiunto un articolo, l'articolo 6
del testo inizialmente approvato dalla Commissione, che
riproponeva il Comitato parlamentare di controllo
sull'attuazione della legge, già previsto nella proposta di
legge - poi divenuta legge n. 374 - licenziata dalla Camera,
ma soppresso al Senato su parere della I Commissione.
L'esigenza di introdurre tale Comitato era rafforzata dalla
Convenzione di Ottawa che, all'articolo 7, prevede "misure di
trasparenza", che si sostanziano in una articolata relazione
al Segretario Generale delle Nazioni Unite. Nonostante
l'unanime convinzione dell'utilità di tale organo, la
Commissione ha ritenuto di sopprimerlo, aderendo alla
osservazione della I Commissione, anche considerando che, con
molta probabilità, sarebbe comunque stato soppresso al Senato,
con il conseguente rischio di provocare ulteriori ritardi
nella ratifica.
La II Commissione ha espresso parere favorevole con
condizioni e osservazioni. In proposito, è opportuno ricordare
che in Commissione era stato recepito il divieto, contenuto
nella Convenzione, di aiutare, incoraggiare o incitare ad
intraprendere le attività vietate, ed erano state previste,
all'articolo 5, le relative sanzioni. Ma, ottemperando alle
condizioni contenute nel parere della Commissione giustizia
che le reputava pleonastiche rispetto agli istituti generali
già previsti nell'ordinamento, tali previsioni sono poi state
soppresse.
La IV Commissione ha espresso parere favorevole con una
condizione, peraltro superata dalla soppressione del ricordato
articolo 6 sul Comitato permanente di controllo, e con
osservazioni. La medesima Commissione ha inoltre suggerito di
sopprimere la norma di salvaguardia della legge 374 del 1997,
contenuta nell'articolo 11 del testo inizialmente approvato
(ora articolo 9).
In proposito, la Commissione difesa - analogamente a
quanto osservato dalla II Commissione - ha rilevato che la
ricordata norma di salvaguardia della legge n. 374 è inutile.
Dopo una lunga e approfondita riflessione, la Commissione
esteri ha ritenuto di non recepire tali osservazioni e
l'articolo di salvaguardia, ora divenuto articolo 9, è stato
mantenuto.
Sulla questione esiste un delicato problema giuridico che,
a più riprese, è stato affrontato con il dovuto
approfondimento, anche sottoponendolo ad esperti e docenti di
diritto internazionale. Vorrei qui riportare per interno uno
di tali pareri, che ci è giunto per iscritto:
"Illustre Onorevole,
in relazione all'opinione richiestaci circa la
previsione nel disegno di legge di ratifica della Convenzione
in oggetto di una norma, segnatamente l'articolo 11 del nuovo
testo del disegno di legge n. 5005, tesa a salvaguardare la
più ampia portata delle restrizioni concernenti i divieti
nonché la definizione di mina anti-persona di cui alla legge
374/1997 (Norme per la messa al bando delle mine anti-persona)
e, in particolare, sull'eventuale "supefluità" o "non
necessarietà" della norma in questione in quanto, da un lato,
non sussisterebbero problemi di incompatibilità tra le
disposizioni della legge 374/1997 e quelle della Convenzione
di Ottawa considerata l'identità di fini della legislazione
nazionale e della Convenzione internazionale e, dall'altro, in
quanto meramente confermativa di disposizioni di tale legge
non espressamente novellate, si ritiene quanto segue.
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Nel contesto normativo in cui viene presentato non può non
confermarsi la necessità del disposto di cui all'articolo 11
del nuovo testo del disegno di legge n. 5005 relativo alla
ratifica della Convenzione di Ottawa.
Infatti, nei rapporti tra norme successive nel tempo, è
canone interpretativo usuale che le disposizioni della norma
più recente prevalgono sulle disposizioni della norma più
datata nella misura in cui si ponga incompatibilità di
disciplina.
Questo principio diviene ancora più rilevante e incisivo
quando la legislazione più recente rappresenta volontà
espressa di attuazione di un trattato internazionale.
Ebbene l'articolo 11 persegue la finalità di dare espressa
indicazione all'interprete che la ratio della
Convenzione è di costituire uno standard minimo di
divieti. Pertanto, il criterio interpretativo applicabile tra
le disposizioni della legislazione più datata approvata dal
Parlamento italiano a prescindere dall'esistenza di obblighi
internazionali, da un lato, e la legislazione più recente
adottata in adeguamento ad una convenzione internazionale,
dall'altro, va individuato nel principio della prevalenza
della disciplina che pone lo standard più restrittivo
nella materia.
Quindi, l'articolo 11 in questione consente espressamente
di evitare un eventuale indebolimento delle prescrizioni
normative stabilite dalla legge 374/1997 e di preservare le
alte qualità umanitarie e di disarmo che l'hanno ispirata.
Professor Paolo Benvenuti, Docente di Diritto
internazionale, Università degli Studi di Firenze.
Professor Pietro Gargiulo, Docente di Organizzazione
internazionale, Università degli Studi di Teramo".
In buona sostanza, poiché alcune norme della Convenzione
disciplinano esattamente le stesse fattispecie disciplinate
dalla legge n. 374 del 1997, ma in maniera difforme e più
restrittiva, si corre il rischio che, per il principio della
successione delle leggi nel tempo, le norme della Convenzione
prevalgano su quelle della legge. Le norme convenzionali,
infatti, una volta immesse nel nostro ordinamento tramite
l'ordine di esecuzione, non solo acquisiscono pienamente il
rango della legge ordinaria ma, secondo molti giuristi,
assumono un valore persino rafforzato in base alla norma di
diritto internazionale generalmente riconosciuta pacta sunt
servanda che, attraverso il rinvio effettuato dall'articolo
10, comma 1, della Costituzione, assume rango
costituzionale.
Al di là di queste argomentazioni giuridiche, l'interesse
che più volte la III Commissione ha unanimemente affermato è
quello di salvaguardare la definizione della legge n. 374, che
riguarda tipologie di mine più numerose di quelle vietate
dalla Convenzione. Non possiamo cioè correre il rischio che,
in sede interpretativa, vengano nuovamente resi leciti nel
nostro ordinamento quegli ordigni che, pur non chiamandosi
mine antipersona, finiscono per averne gli stessi effetti, se
non più devastanti. Quindi, per quanto riguarda l'osservazione
di sopprimere l'articolo 11, la Commissione ha ritenuto di non
accoglierla, osservando del resto come un problema
ordinamentale così delicato non rientra nelle competenze delle
Commissioni che l'hanno sollevato, bensì in quelle della I
Commissione che nulla ha osservato in proposito.
Infine, la V Commissione ha espresso un nulla osta e la X
Commissione parere favorevole con una osservazione.
3. Illustrazione dell'articolato.
Il testo licenziato dalla Commissione, oltre ai primi due
articoli, non modificati, relativi alla autorizzazione alla
ratifica (articolo 1) e all'ordine di esecuzione (articolo 2),
contiene una disposizione risultante dalla sostituzione
dell'articolo 3.
In particolare, un emendamento interamente sostitutivo
dell'articolo 3 ha soppresso il tentativo di restringere la
definizione della legge n. 374, integrando i divieti della
legge n. 374 con quelli, più ampi, contenuti nella
Convenzione. Il nuovo testo dell'articolo 3 recepisce infatti
l'esplicito impegno contenuto nell'articolo 6, comma 2, della
Convenzione, a non imporre restrizioni in materia di
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attrezzature per la rimozione delle mine e di informazioni
tecnologiche connesse a scopi umanitari.
Con un altro emendamento si è sostituito l'articolo 4, che
ampliava notevolmente l'autorizzazione a detenere e trasferire
le mine, senza neppure limitarla al Ministero della difesa,
come fa la legge, quindi di fatto estendendola anche ai
privati. Il testo del Governo spostava inoltre il termine per
la distruzione delle scorte stabilito dalla legge n. 374:
quest'ultima prevede 5 anni dalla sua entrata in vigore, ossia
il 2002, mentre il testo del Governo prevedeva 4 anni
dall'entrata in vigore della Convenzione.
Il nuovo testo dell'articolo 4 inoltre introduce una
modifica al quantitativo di mine da mantenere ai fini
dell'addestramento allo sminamento: la legge n. 374 prevede un
quantitativo di 10 mila mine. Dopo uno scambio di opinioni con
rappresentanti del Governo si è convenuto di consentirne 8
mila, necessarie per mantenere una valida attività di
addestramento.
Il nuovo testo dell'articolo 5 è il frutto di una
trattativa con il Governo che segnalava le difficoltà di
coordinamento della normativa interna e convenzionale, in
particolare per quanto attiene alle attività internazionali
dell'Italia.
Questa trattativa, condotta in particolare con l'allora
Ministro della difesa Andreatta, è durata molti mesi ma,
essendo stata connotata da uno spirito costruttivo, ha
prodotto risultati soddisfacenti per tutti.
Il nuovo articolo 5 reca il punto di mediazione con il
Ministero della difesa cui si è accennato, trattando delle
attività internazionali cui l'Italia è impegnata. Si tratta,
da un lato, dell'appartenenza ad organismi internazionali cui
l'Italia è vincolata da precedenti trattati dall'altro delle
missioni internazionali svolte dai contingenti italiani. Far
valere la normativa nazionale in questi casi avrebbe creato
problemi di coordinamento con gli altri paesi. Si è così
deciso che, mentre viene confermata la piena valenza della
legge n. 374 per le attività che si svolgono nell'ambito della
piena sovranità nazionale, alle attività internazionali
ricordate si applicano invece le norme della Convenzione di
Ottawa.
Segnalo infine la necessità di una ulteriore correzione
del testo, ossia la soppressione dell'articolo 6 che
disciplina la distruzione delle scorte di mine in possesso
delle basi straniere in territorio nazionale: la materia è
pienamente disciplinata dal secondo comma dell'articolo 5 che
solo per un errore materiale non è stato redatto come
emendamento sostitutivo dell'articolo 6.
Per quanto riguarda, infine, l'articolo 9, disposizione
aggiunta dalla Commissione, si tratta della modifica più
delicata dell'intero disegno di legge, quella che maggiormente
lo qualifica in senso positivo: esso reca una norma che
salvaguarda la legge n. 374, indicando in particolare gli
articoli che disciplinano in modo difforme dalla
Convenzione.
Dell'articolo in questione si è già ampiamente trattato
nel punto 2.1 al quale si rinvia.
Signor Presidente, onorevoli colleghi,
l'attività istruttoria di questo importante e delicato
provvedimento ha comportato lunghe ed approfondite
riflessioni, che hanno visto la partecipazione attenta di
tutte le parti politiche. Legiferare in materia di messa al
bando delle mine antipersona è stata per la III Commissione
un'attività appassionante, nella quale siamo stati guidati da
un interesse prevalente, quello della difesa dei valori
umanitari. In ciò, abbiamo sentito forte in ogni momento il
sostegno della società civile italiana ed internazionale e
delle più alte autorità civili e religiose.
Sicuramente il nostro paese, più ancora di altri, deve
rinunciare a qualcosa sul piano strategico militare - a molto
poco se si considerano le ricerche svolte in questi anni che
provano la ridotta utilità delle mine rispetto ai danni
indiscriminati che provocano -; ma l'essersi dotata di una
disciplina così avanzata pone l'Italia all'avanguardia di un
processo che certamente non è ancora concluso. Sappiamo che
gli Stati Uniti non hanno aderito alla Convenzione di Ottawa a
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causa delle forti pressioni giunte dagli apparati militari. Ma
siamo certi che l'entrata in vigore della Convenzione, che
avverrà nel prossimo mese di marzo, e l'adesione di sempre più
numerosi paesi ai valori di questo strumento, non può che
accrescere le pressioni in senso contrario, conducendo
gradualmente gli Stati Uniti a conformarsi ad uno
standard che sta divenendo universale.
Su temi di tale rilevanza, l'Italia sta giocando sullo
scacchiere internazionale un importante ruolo. Vorrei
ricordare la battaglia condotta dal nostro paese contro la
pena di morte, quella per l'istituzione di una Corte penale
internazionale, e quella, non certo meno importante, per una
vera democratizzazione del Consiglio di sicurezza dell'ONU.
Tutto ciò dà all'Italia un alto profilo di attenzione ai
valori dei diritti umani e ci consente di riempire un vuoto di
leadership lasciato ad altre più potenti nazioni.
Auspico, in conclusione, che, superate tutte le difficoltà
di merito sorte nell'esame del disegno di legge, questo possa
ora procedere speditamente verso una sua definitiva
approvazione, permettendoci di arrivare all'appuntamento di
marzo 1999 almeno con la legge di ratifica approvata dalla
Camera.
OCCHETTO, Relatore.
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