| Onorevoli Colleghi! - In un Paese come il nostro, il
cui equilibrio socio-territoriale con frequenza elevatissima è
spezzato da disastri e catastrofi naturali di gravi
proporzioni, l'approccio fin qui seguito dallo Stato è finora
risultato del tutto inadeguato. I danni non sono stati
minimizzati; il soccorso ha suscitato molte recriminazioni; il
ripristino dei servizi è spesso stato poco tempestivo, molto
dispendioso e non innovativo, riproducendo i pregressi difetti
di infrastrutture dimostratesi estremamente vulnerabili e poco
affidabili.
Le ragioni di ciò sono state da tempo individuate dal
Parlamento e segnalate alle autorità di Governo.
Esse sono essenzialmente due:
a) la politica di intervento statuale è stata
prevalentemente concepita come mero soccorso all'emergenza e
alla ricostruzione. Ma in mancanza di una previsione e di una
prevenzione, strutturate nelle sedi della politica centrale e
della amministrazione locale, il soccorso è penalizzato; non
sempre condiviso nelle forme in cui è erogato; non attinge ai
valori della solidarietà ricostruttiva, ma si adagia
sull'assistenza, talvolta fornita con strumenti prelevati da
scorte di cui è stata trascurata la manutenzione;
b) la politica del soccorso e della ricostruzione
è stata posta a totale carico finanziario dello Stato. Ciò ha
dato luogo ad effetti nefasti:
ha indebolito lo spirito della solidarietà e
l'autocoscienza della difesa, inducendo i
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cittadini colpiti ad
attese risarcitorie integrali;
ha dato luogo a gravi inconvenienti di gestione,
specie della ricostruzione post-terremoto;
ha determinato una rilevante spesa pubblica che negli
ultimi venticinque anni ha superato i 150 mila miliardi di
lire, erogati in termini di assistenza individuale e
svincolata da ogni serio criterio di programmazione
concertata, tesa alla riduzione delle calamità e delle
catastrofi e alla contestuale elevazione della soglia della
sicurezza e della protezione.
La sollecitazione a modernizzare l'approccio al
problema di tutelare meglio le vite, i beni, i valori della
comunità è stata ormai acquisita e discussa in sedi
parlamentari ed in consessi internazionali, nell'ambito della
partecipazione italiana al decennio dell'Organizzazione delle
Nazioni Unite (ONU) per la riduzione delle catastrofi (IDNDR)
e nel quadro del Piano per l'attuazione dell'" Agenda XXI
Secolo " per lo sviluppo sostenibile approvato dalla
Conferenza ONU di Rio de Janeiro del giugno 1992. Le Nazioni
Unite hanno proclamato gli anni 1990-2000 "decennio
internazionale per la riduzione dei disastri naturali".
All'Assemblea ONU di Yokohama (1995) per la valutazione dei
risultati del primo quinquennio dell'IDNDR la proposta
formulata dalla delegazione governativa italiana è stata
apprezzata ed approvata, ma finora il Governo non ha dato
seguito agli impegni presi.
Anche sul piano della sistemazione culturale e scientifica
del problema, viene ormai da tutti, anche se in misura
diversa, accettato che non può essere considerato un
atteggiamento valido per i governi attendere fatalisticamente
che gli episodi catastrofali si verifichino, senza curarsi di
predisporre in precedenza gli interventi pianificatori,
organizzativi, logistici e normativi in grado non solo di
alleviare le sofferenze dei disastrati, durante e dopo
l'emergenza, di contenere e mitigare i danni dell'ambiente e
alla proprietà, ma anche - quando possibile - di incidere
positivamente sulla frequenza stessa degli episodi.
Sostanzialmente, strategie cautelative per la protezione
civile, fondate sulle attività di previsione e di prevenzione,
vengono oggi considerate un preciso dovere dello Stato nei
confronti dei cittadini. La previsione consiste principalmente
in una attività informativa ed è definibile unitariamente come
la conoscenza rigorosa ed aggiornata dei rischi catastrofali
esistenti nelle varie aree del territorio nazionale, ivi
comprese le acque interne, territoriali e contigue. Va vista
come presupposto indispensabile per ogni successiva attività
di prevenzione, in quanto favorisce la classificazione del
territorio, individuando e definendo, zona per zona,
tipologia, probabilità e possibile magnitudine del rischio.
Così nell'attività di prevenzione, la ricerca ha
individuato tre fasi ben definite:
1) la riduzione sistematica del rischio verso ben
definiti limiti di accettabilità, con azioni e interventi che
devono essere attuati prima che il rischio si concretizzi in
forma di disastro o catastrofe. Essenzialmente si tratta di
una razionalizzazione del rapporto tra ambiente e insediamenti
antropici ottenuta con il controllo pianificato della
sicurezza su tutto il territorio. Due sono principalmente gli
scopi di questo aspetto particolare della prevenzione. Il
primo è rendere più remota la probabilità o più bassa la
frequenza degli accadimenti catastrofali: risultato che
obiettivamente è possibile solo per alcuni tipi di rischio. Il
secondo scopo, che si presenta perseguibile in ogni caso, è
quello di rendere più contenuti la gravità e il numero dei
danneggiamenti quando il disastro comunque si verifichi;
2) la preparazione e l'approntamento dell'organizzazione
di protezione civile e, in particolare, la predisposizione
delle forze, dei mezzi, delle misure organizzative, delle
procedure operative, necessari per fronteggiare l'emergenza in
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modo conseguente e razionale. Gli scopi di questa attività
sono in primo luogo di migliorare la tempestività,
l'efficienza e l'efficacia dell'azione di soccorso al fine di
alleviare, durante l'emergenza, le sofferenze psicofisiche dei
disastrati e di scongiurare la probabilità immediata di
maggiori danni alle persone e alle cose; in secondo luogo, di
contenere o spezzare la spirale perversa della
destabilizzazione socio-territoriale. Si tratta di interventi
di carattere organizzativo, normativo e soprattutto logistico,
con una forte dipendenza dalle produzioni di alta tecnologia e
tecnologia matura;
3) la elaborazione e la predisposizione dei programmi e
dei modelli da applicare per la riabilitazione e la
riparazione definitiva dei danni che possono essere causati da
un evento catastrofale. Ovviamente i programmi e i modelli
devono essere approntati in presenza del rischio e prima che
il prevedibile disastro si verifichi, come è pure necessario
che risultino razionali e cioè fattibili e coerenti con la
situazione socio-territoriale dell'area considerata. Gli scopi
di questa categoria di prevenzione sono facilmente intuibili:
rendere più rapida, efficiente ed efficace l'opera di
riabilitazione e di ricostruzione; evitare sprechi di risorse
causati da improvvisazioni e devianze; infine favorire la
reintegrazione definitiva dei sistemi antropici emarginati dal
contesto nazionale per causa della catastrofe.
Finora lo Stato è apparso esitare o tergiversare di fronte
a questo nuovo approccio alle politiche di protezione civile,
non certo per una forma di trascuranza o di mancata
consapevolezza deontologica, bensì perchè ne è stato dissuaso
dall'onerosità oggettiva dell'impegno, soprattutto in periodi
di severe e generalizzate costrizioni finanziarie. Individuare
le motivazioni di una scelta non significa, tuttavia,
riconoscerne la validità in assoluto; e in effetti l'attuale
scarso interesse della pubblica amministrazione nei confronti
delle strategie cautelative non può essere né condiviso né,
tantomeno, accettato se si pone mente al fatto
incontrovertibile che una politica di previsione e di
prevenzione appare la più realistica per ridurre e contenere i
rischi, anche in termini di costi programmati calcolati nel
tempo.
All'interno della spesa storica per l'attività di soccorso
e di ricostruzione, si tratta di liberare delle risorse
attraverso un sistema misto che affianchi, come avviene in
tutti gli altri Paesi soggetti a tali accadimenti
catastrofali, all'intervento statuale l'intermediazione
assicurativa, da incentivare attraverso specifici
provvedimenti fiscali. Si tratta, anche in questa materia, di
entrare in Europa. Il Parlamento europeo, con risoluzione del
20 gennaio 1994, relativa alle inondazioni in Europa, ha
invitato la Commissione a porre allo studio una direttiva per
armonizzare i regimi di assicurazione contro le
inondazioni.
Circa le misure fiscali, atte ad incentivare la copertura
dei rischi da calamità naturali, le modalità possono essere
molteplici e ne fornisce esempio la nostra stessa
legislazione.
Il capo II della presente proposta di legge disciplina
l'assicurazione per i rischi catastrofali. Non si tratta di
un'assicurazione obbligatoria, ma di una estensione della
polizza incendio, fermo restando che l'intervento dello Stato
sarà, d'ora in poi, sicuro, in misura peraltro diversa per chi
è e chi non è assicurato. La disciplina proposta si ispira
largamente all'esperienza francese.
Il sistema di assicurazione deve, per ora, limitarsi alla
copertura dei rischi relativi ai fabbricati privati, quando ci
sia stata la dichiarazione di calamità nazionale. Resta inteso
che, con premi separati e regole diverse, possono essere
assicurati anche i rischi di calamità in assenza della
dichiarazione dello stato di calamità da parte del Governo,
nonché per i rischi per danni al contenuto del fabbricato.
La proposta di delega al Governo si pone due chiarissimi
obiettivi:
1) collocare su altre basi il sistema finanziario del
servizio di protezione civile, creando un Fondo nazionale
intitolato alla prevenzione ed alla riduzione dei rischi da
calamità naturali, introducendo, inoltre, un sistema di
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assicurazione e di riorganizzazione contro gli eventi
calamitosi rilevanti stimolando tra il pubblico un approccio
solidaristico verso i rischi delle catastrofi, avviando una
rieducazione e la formazione di una più avvertita coscienza
per affrontare la minaccia, sia prima, sia durante;
2) affiancare al coordinamento operativo della
protezione civile, rivolto all'emergenza, una struttura
strategica di coordinamento a livello di Ministri,
sottordinata alla Presidenza del Consiglio dei ministri, con
il compito di operare e guidare una svolta radicale
nell'approccio al problema, costruendo un sistema di
previsione e ponendo in sinergia le disposizioni di legge, già
operanti, che lo prevedono, ciascuna nel proprio settore di
competenza.
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