| DELLO STATO PER L'ESERCIZIO FINANZIARIO 1997
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Agli allegati n. 1 e n. 2 richiamati dall'articolo 6 del
disegno di legge la Commissione non ha apportato
modificazioni. Si riporta pertanto il testo dei medesimi
allegati come contenuto nel disegno di legge.
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RELAZIONE
SUL DISEGNO DI LEGGE N. 5041
Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e
dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno
finanziario 1998
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Onorevoli colleghi! - Occorre innanzitutto sottolineare
che il disegno di legge di assestamento del bilancio 1998 si
inserisce in un quadro normativo profondamente modificato
dalla riforma del bilancio attuata dalla legge n. 94 del 1997
e dal decreto legislativo n. 279 del 1997.
Il bilancio 1998, cui il disegno di legge di assestamento
è riferito, riflette infatti la nuova struttura dei conti
pubblici. Non è peraltro mutata la configurazione
tecnico-giuridica propria del provvedimento: l'assestamento è
diretto infatti solo ad aggiornare, nell'ambito della
legislazione vigente, la dotazione delle unità previsionali di
base in tutto o in parte determinate per legge.
Per quanto riguarda poi il contenuto del provvedimento in
esame, esso attesta un impatto positivo sui conti
pubblici.
A seguito delle variazioni introdotte con atto
amministrativo, più che compensate dal miglioramento derivante
da quelle proposte con il disegno di legge, i valori finali
del saldo netto da finanziare e del risparmio pubblico, al
netto delle regolazioni debitorie, presentano infatti
valori inferiori rispetto alle previsioni iniziali.
L'articolo 1, comma 1, della legge finanziaria per il 1998
(legge n. 450 del 1997) fissa a 87.800 miliardi in termini di
competenza il limite massimo del saldo netto da finanziare
(pari alla differenza tra entrate finali e spese finali,
correnti ed in conto capitale); conseguentemente la legge di
bilancio per il 1998 (legge n. 453 del 1997) indica il
saldo netto da finanziare in 87.740 miliardi. Il disegno
di legge di assestamento prevede un valore pari a 84.040
miliardi, con un miglioramento di 3.700 miliardi.
Il risparmio pubblico, pari alla differenza (di
segno algebrico negativo) tra entrate correnti (tributarie
ed extratributarie) e spese correnti, presenta un lieve
miglioramento rispetto alle previsioni iniziali (pari a
-15.279 miliardi) riducendosi a -9.284 miliardi, al netto
delle regolazioni debitorie.
Questi risultati, espressi in termini di competenza e
riferiti al bilancio dello Stato, sono coerenti con la
determinazione del fabbisogno del settore statale:
quest'ultimo saldo di cassa è stato ristimato in occasione
della presentazione del Documento di programmazione
economico-finanziaria 1999-2001 in 52.700 miliardi. Su tale
valore si attesta quindi la nuova autorizzazione all'emissione
netta di titoli di Stato, contenuta nell'articolo 2, comma 5,
del disegno di legge di assestamento.
A loro volta, i dati relativi al bilancio dello Stato
(saldo netto da finanziare) e al settore statale (fabbisogno)
concorrono alla determinazione dei risultati di un diverso e
più vasto aggregato costituito dalle Pubbliche
Amministrazioni, ed in particolare dell'indebitamento
netto, preso come riferimento ai fini del controllo dei
criteri di convergenza previsti dal Trattato di Maastricht e
dal Patto di stabilità: il valore per il 1998 indicato nel
DPEF è, come noto, pari a 52.500 miliardi (2,6 per cento del
PIL).
L'evoluzione dei conti 1998 quale emerge dal disegno di
legge di assestamento conferma gli obiettivi a suo tempo
indicati in occasione della manovra approvata nel dicembre
1997 e rafforzati dal Documento di programmazione, che
reca un'apposita sezione dedicata al bilancio dello Stato.
A tale proposito, durante l'esame dell'assestamento in
Commissione bilancio il rappresentante del Governo ha
sottolineato come non vi siano motivi per prevedere tensioni
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relativamente all'andamento delle entrate. Il gettito
dell'IRAP ha fatto registrare, alla fine di giugno, un
introito di 7.000 miliardi complessivi, conseguenti ad una
massa di versamenti corrispondente al 25 per cento dei
contribuenti; il che porta a ritenere che la previsione
iniziale di un gettito annuo pari a 26.000 miliardi possa
essere raggiunta o addirittura superata di circa 2.000
miliardi.
Analogamente il Governo non prevede tensioni
sull'andamento della spesa ed in particolare di quella
relativa alla finanza decentrata: gli enti che rientrano in
tale aggregato presentavano a inizio anno elevate
disponibilità di tesoreria, per cui non hanno risentito della
nuova politica di contenimento del fabbisogno e, a parte forse
il settore della sanità, non sono prevedibili effetti negativi
sugli effettivi flussi di spesa degli enti locali.
Il bilancio dello Stato dopo la riforma della legge n. 94
del 1997.
Il bilancio di previsione dello Stato costituisce
l'autorizzazione giuridica all'esercizio finanziario
coincidente con l'anno solare successivo (1^ gennaio-31
dicembre). La struttura tradizionale è stata profondamente
modificata, come si è detto, dalla legge 3 aprile 1997 n. 94 e
dal decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279.
Ferma restando la precedente ripartizione del bilancio per
stati di previsione dell'entrata e della spesa
(corrispondenti, questi ultimi, ai vari Ministeri), l'aspetto
più innovativo è da individuarsi nell'articolazione del
bilancio in funzioni-obiettivo, individuate con riguardo
all'esigenza di definire le politiche pubbliche di settore, e
in unità previsionali di base, oggetto della decisione
parlamentare.
Secondo quanto stabilito dal comma 1 dell'articolo 4 della
legge n. 94 del 1997 (che sostituisce i primi sei commi
dell'articolo 6 della legge n. 468 del 1978), per quanto
riguarda le entrate, nel bilancio per il 1998 la
precedente classificazione per titoli, categorie, rubriche e
capitoli è sostituita da una ripartizione per:
titoli (distinti secondo la natura delle entrate:
tributaria, extra-tributaria, ammortamento o alienazione di
beni patrimoniali, riscossione di crediti o accensione di
prestiti);
categorie (che come quelle precedenti si
distinguono secondo la natura dei cespiti);
unità previsionali di base, oggetto della
decisione parlamentare, ai fini dell'accertamento dei
cespiti;
capitoli (secondo il rispettivo oggetto analitico,
ai fini della rendicontazione).
Per quanto concerne le spese, il bilancio 1998 reca
una ripartizione per:
funzioni-obiettivo: tale ripartizione, che
sostituisce la precedente suddivisione in titoli, è diretta da
individuare le politiche di settore e riflette la ripartizione
della spesa secondo l'analisi funzionale; essa mira inoltre a
consentire la misurazione del prodotto dell'attività
amministrativa, anche in termini di servizi resi ai
cittadini;
unità previsionali di base: in tale ambito, ai
fini dell'approvazione parlamentare, gli stanziamenti sono
ripartiti tra la parte corrente, suddivisa tra spese di
funzionamento e spese per interventi, e in parte capitale. Le
operazioni di rimborso prestiti e oneri per ammortamento sono
oggetto di un'autonoma previsione di spesa;
capitoli: la ripartizione avviene secondo
l'oggetto, il contenuto economico e funzionale, ed il
carattere obbligatorio o discrezionale della spesa. I capitoli
costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e
della rendicontazione.
E' da notare infine che, come negli anni precedenti, il
bilancio 1998 è redatto in termini di competenza e di cassa.
Nel primo caso - la competenza - la dotazione dell'unità
previsionale di base (o del sottostante capitolo) è quella
corrispondente al livello delle entrate che si prevede di
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accertare e di spese che si prevede di impegnare nel corso
dell'esercizio, in relazione a quella finalità. Mentre sul
versante dell'entrata gli accertamenti equivalgono al
complesso delle prestazioni pecuniarie esigibili da parte
dello Stato, sul versante della spesa gli stanziamenti
costituiscono il limite giuridico delle obbligazioni
pecuniarie che lo Stato può impegnare ed assumere, creando
diritti in capo ad enti diversi dallo Stato o privati
cittadini.
La cassa è invece l'autorizzazione massima ad avvalersi
delle risorse assegnate alle unità previsionali di base in un
determinato anno. Le autorizzazioni di cassa sono parametrate
sulla base della massa spendibile o acquisibile, costituita da
competenza più residui (cioè le somme rimaste da acquisire o
da spendere negli anni precedenti).
Ogni unità previsionale di base/capitolo reca quindi due
cifre vicine: l'una equivalente al massimo degli impegni
giuridici che possono essere presi nell'anno, l'altra
equivalente al limite massimo delle risorse che possono essere
effettivamente utilizzate; le due cifre divergono anche in
considerazione del fatto che è spesso difficile perfezionare
le procedure fino ad arrivare all'effettivo impiego delle
risorse.
Natura e limiti dell'assestamento.
La legge n. 468 del 1978, all'articolo 17 (non modificato
dalla legge n. 362 del 1988 né dalla legge n. 94 del 1997) ha
reintrodotto nel nostro ordinamento l'istituto
dell'assestamento di bilancio per consentire un organico
aggiornamento degli stanziamenti di bilancio a metà anno
"anche sulla scorta dei residui attivi e passivi accertata in
sede di rendiconto dell'esercizio scaduto al 31 dicembre
precedente".
La legge di assestamento del bilancio, in mancanza di
ulteriori disposizioni, è stata costantemente considerata
legge meramente formale, conformemente alla legge di bilancio.
Essa serve solo a rimodulare le previsioni di gettito e, sulla
base delle sopravvenute esigenze, gli oneri aventi carattere
discrezionale, nonché gli incassi e i pagamenti autorizzati,
anche sulla scorta dell'effettiva consistenza dei residui
accertata in sede di rendiconto del precedente esercizio.
Come ricordato nella Nota preliminare al disegno di legge,
il Governo "si era posto l'obiettivo di pervenire ad una
diversa e più ampia definizione dell'assestamento del bilancio
in sede di riforma, al fine di valorizzarne il contenuto in
funzione anticiclica e correttiva degli andamenti inerziali di
finanza pubblica" e a tale scopo aveva inserito una norma
ad hoc nel disegno di legge (articolo 8 dell'A.S. 1217)
presentato al Senato recante modifiche alle norme di
contabilità in materia di bilancio. Nel corso dell' iter
parlamentare tale disposizione è stata tuttavia stralciata
insieme alle altre concernenti la modifica dei termini di
presentazione dei documenti finanziari. La legge n. 94 del
1997 non reca quindi norme concernenti la nuova disciplina
dell'assestamento, che il Governo invece ritiene di dover
quanto prima riproporre all'attenzione del Parlamento in
quanto parte essenziale della complessiva riforma.
Con l'assestamento dunque, secondo l'attuale normativa,
non si possono proporre, se non entro limiti ben precisi,
modifiche o integrazioni al quadro macrofinanziario disposto
dalla decisione di bilancio per l'esercizio di riferimento. A
sostegno di tale decisione vengono stabiliti dalla legge
finanziaria i tetti massimi dei saldi di bilancio che non
devono essere oltrepassati in corso d'anno.
La struttura del disegno di legge di assestamento: le
variazioni per atto amministrativo e le proposte di
variazione.
Il disegno di legge di assestamento è suddiviso in due
parti distinte.
La prima parte, non oggetto di decisione parlamentare,
registra le variazioni intervenute a seguito di atti
amministrativi, a loro volta determinati da:
applicazione di provvedimenti legislativi
intervenuti tra il momento della presentazione del disegno
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di legge di bilancio e quello della predisposizione
dell'assestamento;
utilizzo degli accantonamenti dei fondi globali
dell'anno 1997 (c.d. slittamenti di copertura, ex articolo
11- bis, comma 5, della legge n. 468 del 1978) e
dell'anno 1998, che hanno carattere perfettamente compensativo
nell'ambito della spesa;
prelievi dai fondi di riserva per le spese
obbligatorie e per quelle impreviste (articoli 7 e 8 della
legge n. 468 del 1978), nonché dal fondo di riserva per
l'integrazione delle autorizzazioni di cassa istituito
dall'articolo 8 della legge n. 94 del 1997 (articolo
9- bis della legge n. 468 del 1978);
prelievi dal fondo per la reiscrizione dei residui
passivi perenti del conto capitale; si tratta di residui
andati in perenzione, cioè non più mantenibili in gestione, ma
relativi a importi che lo Stato ha assunto l'obbligo di pagare
per contratto o in compenso di opere prestate o di lavori o di
forniture eseguiti: poiché a tali impegni lo Stato deve far
fronte, vengono prelevate dal fondo in questione con decreto
del Ministero del tesoro e reiscritte nei capitoli pertinenti
le somme di volta in volta occorrenti;
riassegnazione ai capitoli di spesa di somme
affluite all'entrata nei primi cinque mesi del 1998;
riassegnazione ai capitoli di spesa di particolari
entrate affluite nel 1997 dopo il 31 ottobre;
trasporto dei titoli di spesa rimasti insoluti
alla chiusura dell'esercizio 1997 e conseguente iscrizione di
autorizzazioni di cassa per il 1998;
ricorso a mutui e ai mercati esteri da parte del
Tesoro per il finanziamento di interventi per i quali i
provvedimenti legislativi che li autorizzano prevedono tale
forma di copertura.
La seconda parte dell'assestamento, che è la sola oggetto
di decisione parlamentare, illustra le proposte di
variazione recate dal provvedimento, in termini di
competenza e cassa. Tali variazioni concernono, in termini di
competenza per le spese, le unità previsionali di base recanti
spese obbligatorie (stipendi, indennità, ecc.) e le unità
previsionali di base recanti spese discrezionali per
adeguamento al fabbisogno relativi all'attività ordinaria dei
ministeri; per le entrate riflettono l'adeguamento delle
previsioni all'evoluzione tendenziale del gettito in relazione
a diversi andamenti dell'economia o a diverse configurazioni
della manovra di finanza pubblica. In termini di cassa le
variazioni proposte sono determinate tenendo conto della nuova
consistenza della massa acquisibile e della massa spendibile
conseguenti alla nuova configurazione della competenza e
all'accertamento dei residui effettuato con il rendiconto.
L'assestamento del bilancio 1998: i saldi.
Come si è accennato, occorre innanzitutto sottolineare che
il provvedimento in esame attesta un impatto positivo sui
conti pubblici.
A seguito delle variazioni introdotte con atto
amministrativo, più che compensate dal miglioramento derivante
da quelle proposte con il disegno di legge di assestamento in
esame, i valori finali del saldo netto da finanziare e del
risparmio pubblico presentano infatti valori inferiori
rispetto alle previsioni iniziali.
L'articolo 1, comma 1 della legge finanziaria per il 1998
(legge n. 450 del 1997) fissa in 87.800 miliardi il limite
massimo del saldo netto da finanziare (pari alla differenza
tra entrate finali e spese finali, correnti ed in conto
capitale); conseguentemente la legge di bilancio per il 1998
(legge n. 453 del 1997) indica il saldo netto da finanziare
in 87.740 miliardi. Il disegno di legge di assestamento
prevede un valore pari a 84.040 miliardi, con un
miglioramento di 3.700 miliardi.
E' da notare che i dati sono al netto, oltre che delle
regolazione debitorie, dei proventi di privatizzazioni
affluiti all'entrata del bilancio dello Stato dopo il 31
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ottobre 1997 e assegnati nel corso del 1998 al Fondo di
ammortamento titoli di Stato (di cui 1.631 miliardi entrati
nei mesi novembre-dicembre 1997 e 2.451 miliardi entrati nei
mesi gennaio-maggio 1998), così come previsto dalla legge n.
432 del 1993 e successive modificazioni.
Considerando invece i dati al lordo delle
regolazione debitorie e delle operazioni relative al Fondo di
ammortamento titoli di Stato, si rileva un peggioramento del
saldo netto da finanziare, che passa dai 116.547 miliardi
delle previsioni iniziali ai 134.851 miliardi delle previsioni
assestate.
La determinazione di tale saldo, pari alla differenza tra
entrate e spese finali, e degli altri risultati differenziali,
è illustrato dalla seguente tabella:
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Il risparmio pubblico, pari alla differenza (di
segno algebrico negativo) tra entrate correnti (tributarie
ed extratributarie) e spese correnti, presenta un lieve
miglioramento rispetto alle previsioni iniziali (pari a
-15.279 miliardi) riducendosi a -9.284 miliardi, al netto
delle regolazioni debitorie. Al lordo delle regolazioni,
il risparmio pubblico diventa invece ulteriormente negativo,
passando da 44.086 miliardi a 58.465 miliardi.
La tavola evidenzia, inoltre, un peggioramento nel
ricorso al mercato, al lordo delle regolazione debitorie e
delle operazioni relative al Fondo ammortamento titoli di
Stato, di 58.711 miliardi (da 429.345 miliardi a 488.056
miliardi) per effetto di variazioni accrescitive dovute agli
atti amministrativi intervenuti (+4.465 miliardi), cui si
aggiungono quelle proposte (+54.247 miliardi).
Tale saldo è dato dalla differenza tra entrate finali e
spese complessive, incluse cioè quelle relative al rimborso
prestiti. E' proprio quest'ultima voce che denota infatti
uno scostamento rilevante (40.408 miliardi) tra le previsioni
iniziali (312.798 miliardi) e quelle assestate (353.205
miliardi).
Conseguentemente alle variazioni illustrate, si determina
invece un miglioramento del limite massimo all'emissione
netta dei titoli di Stato in Italia e all'estero, al netto
di quelli da rimborsare e di quelli per regolazioni debitorie:
il valore fissato dalla legge di bilancio (articolo 3, comma
5) in 64.400 miliardi viene rideterminato dal disegno di legge
di assestamento (articolo 2, comma 5) in 52.700 miliardi. Come
si è detto, questo valore è coerente con la nuova stima del
fabbisogno del settore statale per il 1998 contenuta nel
Documento di programmazione economico-finanziaria, che
nell'aggiornare le previsioni per l'anno in corso formula gli
obiettivi per il successivo triennio.
Per quanto riguarda i passati esercizi finanziari, nella
tabella che segue sono riportati, in termini di competenza,
i dati a raffronto tra i valori del saldo netto da
finanziare e del ricorso al mercato finanziario fissati dalla
legge finanziaria ed i risultati di consuntivo per il periodo
1981-1997. (I dati sono al lordo delle regolazione
debitorie e delle operazioni relative al Fondo di ammortamento
titoli di Stato).
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Il raffronto fra il valore del saldo netto da finanziare
contenuto nella legge finanziaria ed il valore corrispondente
risultante dal consuntivo, evidenzia come negli anni 1994-1996
si sono registrati, a consuntivo, dei valori inferiori ai
"tetti" stabiliti con la legge finanziaria, mentre nel 1997 si
è registrato uno splafonamento.
Le variazioni di competenza e di cassa.
Le variazioni, di competenza e di cassa, conseguono da
atti amministrativi emanati sulla base della legislazione
vigente nei primi cinque mesi dell'esercizio finanziario e
della revisione delle previsioni sull'andamento delle entrate
e delle spese effettuata con l'assestamento. Oggetto
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dell'esame parlamentare sono esclusivamente queste ultime. Gli
atti amministrativi che possono determinare variazioni alle
poste di bilancio, sono assunti sulla base della normativa
preesistente e quindi tali variazioni sono esposte a corredo
del disegno di legge a scopo meramente conoscitivo.
La maggior parte di queste hanno carattere compensativo in
quanto derivano dall'utilizzo di fondi globali, di riserva o
altri, o da applicazione di specifiche disposizioni
legislative che prevedono la contestuale iscrizione a
copertura delle nuove o maggiori spese, di nuove o maggiori
entrate.
Le nuove previsioni sull'andamento delle entrate e delle
spese, oggetto dell'approvazione parlamentare, sono collegate
invece alla incidenza sulla evoluzione delle poste dei
cambiamenti nel quadro macroeconomico, nell'attività di
gestione, nelle esigenze delle amministrazioni e, in
particolare, per le previsioni di spesa in termini di cassa,
all'accertamento definitivo dei residui passivi a fine 1996
(recato contestualmente dal disegno di legge di approvazione
del rendiconto) che, modificando il livello della massa
spendibile per l'anno (competenza più residui), incide sulla
connessa previsione dei pagamenti.
Le variazioni amministrative di competenza.
In merito alle variazioni a carattere non compensativo
introdotte con atto amministrativo (al lordo delle
regolazioni debitorie e delle assegnazioni al Fondo
ammortamento titoli di Stato) si osserva che esse hanno
determinato un effetto di aumento del saldo netto da
finanziare pari a 4.465 miliardi in termini di competenza.
Per quanto concerne invece le variazioni amministrative
a contenuto puramente compensativo, si osserva che esse
derivano dall'utilizzo degli accantonamenti dei fondi globali
1998 e dei fondi di riserva, dalla riassegnazione al Fondo
ammortamento titoli di Stato, dall'attuazione di disposizioni
legislative. Per quanto concerne in particolare l'utilizzo
fino al 31 maggio dei fondi globali 1998 con effetto
compensativo nell'ambito della spesa, si segnala che esso ha
riguardato, secondo quanto risulta dalla Nota preliminare al
disegno di legge in esame, principalmente i seguenti
interventi:
106 miliardi, per il finanziamento della legge
sull'immigrazione e condizione dello straniero (legge n. 40
del 1998);
976 miliardi, per il finanziamento di interventi di
sostegno al reddito e all'occupazione (decreto-legge n. 4 del
1998, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 52 del
1998);
423 miliardi, per il finanziamento di misure nel settore
dei trasporti (decreto-legge n. 457 del 1997, convertito con
modificazioni dalla legge n. 30 del 1998);
185 miliardi, per interventi e occupazione in campo
ambientale (legge n. 344 del 1997);
400 miliardi, per l'istituzione del fondo per
l'arricchimento e l'ampliamento dell'offerta formativa per gli
interventi perequativi (legge n. 440 del 1997);
110 miliardi, per la ristrutturazione dell'autotrasporto
e lo sviluppo dell'intermodalità (legge n. 454 del 1997).
Le variazioni di competenza proposte dal disegno di legge
di assestamento.
Le variazioni proposte dal disegno di legge, al
lordo delle regolazioni contabili, comportano un effetto
peggiorativo del saldo netto da finanziare di 13.839 miliardi,
quale risultante di maggiori entrate per 4.788 miliardi e di
maggiori spese per 18.627 miliardi.
Al netto delle regolazioni, le variazioni proposte
determinano invece un miglioramento del saldo netto da
finanziare di 6.534 miliardi, di cui 4.788 miliardi relativi a
maggiori entrate 1.746 miliardi a minori spese.
Per quanto concerne le entrate nette di competenza,
con il disegno di legge di assestamento si propongono le
seguenti variazioni:
Entrate finali + 4.788 miliardi
di cui
tributarie - miliardi
altre + 4.788 miliardi
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La correzione netta accrescitiva proposta deriva dunque
interamente dalle entrate non tributarie in quanto le
variazioni relative a queste ultime presentano,
complessivamente, un carattere di neutralità.
L'adeguamento all'evoluzione tendenziale del gettito
tributario ha interessato, in positivo, l'IRPEF (+4.047
miliardi), l'IRPEG (+1.474 miliardi), l'IVA (+4.995 miliardi),
gli oli minerali (+938 miliardi), i tabacchi (+1.248 miliardi)
e il lotto (+1.743 miliardi). In negativo, l'imposta
sostitutiva sugli interessi e sui redditi da capitale (-8.769
miliardi), l'ILOR (- 1.232 miliardi), le ritenute sui
trattamenti di fine rapporto (-1.525 miliardi), le concessioni
governative (-1.099 miliardi), l'imposta sul consumo
dell'energia elettrica (-1.309 miliardi) e i proventi delle
lotterie ad estrazione istantanea (-730 miliardi).
Tra le entrate non tributarie, si segnalano quelle
relative al differenziale sugli interessi derivanti da
operazioni di swap (+4.000 miliardi).
Per quanto concerne le spese nette in termini di
competenza il disegno di legge di assestamento propone le
seguenti variazioni:
Spese finali -1.746 miliardi
di cui
correnti -1.611 miliardi
in conto capitale - 135 miliardi
Sotto il profilo delle spese, l'effetto migliorativo del
saldo, pari a 1.746 miliardi, deriva da una diminuzione di
4.149 miliardi della spesa per interessi e di 529 miliardi
delle spese per trasferimenti correnti, a fronte di un aumento
di 2.932 miliardi delle altre spese.
Le variazioni di cassa.
Le variazioni espresse in termini di cassa riflettono,
oltre che i nuovi stanziamenti di competenza, la consistenza
dei residui accertati alla fine dell'esercizio 1997, tenuto
conto sia delle capacità operative della Amministrazione che
delle riserve di liquidità disponibili sui conti di
tesoreria.
Le variazioni di cassa determinano un effetto peggiorativo
sul saldo netto da finanziare per 13.054 miliardi (al
lordo delle regolazioni debitorie), di cui 4.345
miliardi di variazioni per atto amministrativo, cui si
aggiunge l'effetto, anch'esso in aumento del saldo per 8.709
miliardi, conseguente alle variazioni proposte con il disegno
di legge.
Sul ricorso al mercato (tenuto conto della variazione
accrescitiva proposta di 40.591 miliardi del rimborso
prestiti) l'effetto peggiorativo delle variazioni complessive
è pari a 53.645 miliardi.
I residui passivi.
I residui passivi accertati al 31 dicembre 1997, pari a
175.322 miliardi (al netto di 210 miliardi di residui passivi
relativi al rimborso prestiti), risultano inferiori ai residui
presunti al momento della formazione del bilancio a
legislazione vigente per il 1998, stimati in 179.442
miliardi.
Come evidenziato nella Nota preliminare al disegno di
legge di assestamento, questo risultato dipende da due ordini
di fattori:
a) una stima dei residui presunti 1998 più elevata
rispetto agli anni precedenti, per tener conto
dell'inevitabile impatto sulla formazione dei nuovi residui
delle misure di controllo dei flussi di cassa, adottate
in occasione della manovra di bilancio per il 1997 e
confermate per il 1998 dall'articolo 47, dall'articolo 48,
comma 1, e dall'articolo 51, commi 1 e 2, della legge n. 449
del 1997 (provvedimento collegato del 1998);
b) l' eliminazione, ai sensi dell'articolo 54,
comma 16, della legge n. 449 del 1997 (che detta nuove
regole per la formazione dei residui propri e di stanziamento
a fine dicembre 1997) di oltre 62.000 miliardi di
residui passivi relativi a regolazioni debitorie,
contabili, spese per categorie protette e spese in annualità,
e di 7.500 miliardi di residui di stanziamento secondo
quanto stabilito dalla direttiva del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 16 gennaio 1998.
Pag. 92
Per quanto riguarda il primo aspetto, si ricorda che a
fronte di dotazioni in conto competenza sostanzialmente in
linea con gli anni precedenti, con le manovre di bilancio per
il 1997 e il 1998 sono stati operati dei tagli alle
autorizzazioni di cassa e sono stati posti dei limiti sia ai
pagamenti dal bilancio dello Stato sui conti di tesoreria, sia
ai tiraggi da parte degli enti intestatari dei conti.
Alla base di queste misure sta la convinzione che una
riduzione entro margini fisiologici delle giacenze di
Tesoreria costituisca una condizione necessaria per recuperare
una effettiva controllabilità sui flussi di spesa.
Secondo le dichiarazioni rese dal Governo in Parlamento,
le misure adottate hanno favorito lo svuotamento progressivo e
controllato dei conti di Tesoreria, che costituiva uno degli
obiettivi annunciati. Al tempo stesso si è determinata la
formazione di una massa di residui ancora più elevata rispetto
agli anni precedenti. Secondo il Governo, peraltro, si
tratterebbe di un effetto fisiologico e virtuoso nel senso
che, senza comprimere la capacità di spesa dei soggetti
finali, si è reso in tal modo meno liquido il loro
"portafoglio", riducendo così "il rischio che lo stock
di attività possedute dagli enti decentrati possa
improvvisamente trasformarsi in crescita della spesa".
Per quanto riguarda il secondo aspetto si rinvia alla
tabella di seguito riportata:
Residui passivi eliminati per effetto di disposizioni
normative
(miliardi di lire)
... (omissis) ...
Si rinvia infine per ulteriori approfondimenti circa la
natura dei residui eliminati e di quelli iscritti in bilancio
allo specifico referto presentato dalla Corte dei Conti alla
Camera nell'aprile 1998, e alle osservazioni contenute nella
relazione della Corte sul rendiconto 1997.
Per quanto concerne la formazione dei residui il quadro è
il seguente:
1. residui complessivi accertati a
fine 1997 ................. 175.322 miliardi
1.1. residui passivi provenienti dall'esercizio 1996 e
precedenti ................ 155.975 miliardi
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1.2. eliminazioni e pagamenti effettuati durante il
1997 ...................... 111.745 miliardi
1.3. residui di nuova formazione competenza
1997 ...................... 130.092 miliardi
Rispetto all'esercizio precedente si registra quindi un
aumento della consistenza dei residui passivi di 18.347
miliardi, pari a circa l'11,7 per cento.
La consistenza dei residui passivi nel periodo 1990-1997 è
contenuta nella seguente tabella tratta dalla Nota preliminare
al disegno di legge (tra parentesi sono riportate le
percentuali sugli impegni dell'esercizio):
... (omissis) ...
Per quanto riguarda la formazione dei residui
durante l'esercizio 1997, pari a 130.092 miliardi, come
evidenziato dall'articolazione per categorie economiche tratta
dalla Nota preliminare, essa riguarda prevalentemente:
la parte corrente con 91.513 miliardi, a fronte di
38.575 miliardi di parte capitale;
i trasferimenti, sia di parte corrente (73.683,7
miliardi), che di parte capitale (31.043,2 miliardi).
Tra le categorie di spesa corrente per le quali si
registrano maggiori valori per i residui di nuova formazione
si segnala:
a) i trasferimenti;
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b) l'acquisto di beni e servizi;
c) il personale in servizio;
d) le poste correttive e compensative delle
entrate.
Tra i residui di nuova formazione relativi alle categorie
di spesa in conto capitale, pari complessivamente a
38.579 miliardi, vanno segnalati quelli relativi ai
trasferimenti (31.043 miliardi), alla costituzione di capitali
fissi (4.022 miliardi), alle partecipazioni azionarie e
conferimenti (254 miliardi), relativi ai conferimenti a banche
ed organismi internazionali (235 miliardi), e alle
anticipazioni produttive (2.232 miliardi) concernenti il Fondo
per l'innovazione tecnologica ed il Fondo IMI per la ricerca
applicata.
Le modifiche proposte dalla Commissione bilancio.
Durante l'esame in Commissione sono stati accolti alcuni
emendamenti presentati dal Governo che non incidono sui valori
dei saldi, ma si limitano a proporre variazioni di
carattere compensativo delle dotazioni, di competenza e di
cassa, di alcune unità previsionali di base.
In particolare, allo stato di previsione del Ministero
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica,
sono ridotte, rispettivamente di 18 miliardi e 110 milioni e
di 32 miliardi e 90 milioni, le spese per pensioni di guerra
(u.p.b. 3.1.2.19, dotata di 1.060 miliardi) e le spese di
funzionamento dell'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni (u.p.b. 3.1.2.22, dotata di 82 miliardi, di cui
peraltro 50 miliardi proposti con lo stesso disegno di legge
di assestamento). Corrispondentemente è stata aumentata di 50
miliardi la u.p.b. 3.1.2.33 relativa agli accordi ed organismi
internazionali (dotata di 708 miliardi), e di 200 milioni la
u.p.b. 9.1.1.0 relativa alle spese di funzionamento per
l'attuazione della programmazione economica (dotata di 7
miliardi e 627 milioni).
Allo stato di previsione del Ministero della Giustizia,
è ridotta di 42 miliardi la u.p.b. 4.1.2.1 (dotata di 688
miliardi) relativa alle spese di giustizia (centro di
responsabilità affari civili - spese per interventi), e sono
aumentate di 39,5 miliardi la u.p.b. 4.1.1.0 (affari civili -
spese di funzionamento, dotata di 486,8 miliardi), e di 2,5
miliardi la u.p.b. 2.1.1.0 (organizzazione giudiziaria - spese
di funzionamento, dotata di 4.376,5 miliardi)
Allo stato di previsione del Ministero dell'ambiente,
è ridotta di 300 milioni la u.p.b. 1.1.1.0 (gabinetto del
Ministro - spese di funzionamento, dotata di 16 miliardi e 150
milioni) ed è corrispondentemente aumentata la dotazione della
u.p.b. 2.1.1.0 (centro di responsabilità affari generali e del
personale - spese di funzionamento, dotata di 17 miliardi e
219 milioni).
La Commissione bilancio ha accolto inoltre l'emendamento
proposto dal Governo volto ad inserire nell'elenco delle
spese obbligatorie di cui all'articolo 7 della legge n. 468
del 1978, sotto la voce Ministero dell'Università, il
capitolo 7527 (contributo all'Agenzia spaziale italiana per
i programmi collaborazione con l'Agenzia spaziale europea,
dotato di 568 miliardi), ricompreso nell'u.p.b. 4.2.1.1.
(ricerca scientifica).
Pag. 95
TAVOLA I - EVOLUZIONE DELLA SPESA FINALE DEI SINGOLI STATI
DI PREVISIONE E INCIDENZA PERCENTUALE SULLE SPESE FINALI DEL
BILANCIO DELLO STATO
(competenza - miliardi di lire)
... (omissis) ...
Pag. 96
... (omissis) ...
TAVOLA II - ANDAMENTO DELLE SINGOLE FUNZIONI E INCIDENZA
PERCENTUALE SULLE SPESE FINALI DEL BILANCIO DELLO STATO
(competenza - miliardi di lire)
... (omissis) ...
Pag. 97
... (omissis) ...
TAVOLA III - ANDAMENTO DELLE SINGOLE CATEGORIE E INCIDENZA
PERCENTUALE SULLE SPESE FINALI DEL BILANCIO DELLO STATO
(competenza - miliardi di lire)
... (omissis) ...
Pag. 98
... (omissis) ...
L'assestamento del bilancio dello Stato per il 1998
mantiene sostanzialmente inalterati i criteri indicati nella
legge di bilancio approvata a fine 1997 e riesaminati in sede
di approvazione del Documento di programmazione
economico-finanziaria 1999-2001.
L'inflazione è stabile sui valori attesi e il cambio si
mantiene costante; l'andamento del PIL, pur in presenza di una
moderata riduzione dei valori attesi, non è tale da far
presumere una preoccupante riduzione del gettito tributario,
anche in presenza di una base che, come risultato del
Pag. 99
contrasto all'evasione, sembra allargarsi. Il calo della
pressione fiscale di circa 1,5 per cento sul PIL dal 1997 al
1998, sta procedendo in coerenza con i valori indicati nel
Documento di programmazione economico-finanziaria dell'anno
passato. In buona sostanza non appare necessaria una manovra
correttiva di mezza estate, essendo i risultati
sostanzialmente in linea con gli andamenti attesi.
E' opportuno ricordare che, in tema di fabbisogno del
settore statale e della conseguente politica di rientro:
il fabbisogno del settore statale nel 1996 fu di 132
mila miliardi a fronte di un avanzo primario di 63 mila
miliardi;
nel 1997 il fabbisogno fu di 59 mila miliardi con un
avanzo primario di 131 mila miliardi;
nel 1998 il fabbisogno è di 53 mila miliardi con un
avanzo primario di 112 mila miliardi.
L'indirizzo che si prospetta è di un fabbisogno sul PIL
decrescente nell'ordine dello 0,5 per cento all'anno, in modo
da raggiungere il pareggio di bilancio entro i prossimi
quattro anni.
La manovra di bilancio per il 1999, indicata in 13.500
miliardi, per circa la metà di questo importo sarà destinata a
finanziare lo sviluppo e per l'altra metà a correggere il
tendenziale.
Negli anni seguenti la quota di manovra riservata allo
sviluppo sarà destinata a crescere.
Concludendo, dopo il forte aggiustamento della finanza
pubblica realizzato nel 1997, l'anno che ci occupa registra
una moderata manovra di bilancio, destinata soprattutto a
consolidare i risultati raggiunti. Ciò conferma la
strutturalità degli interventi effettuati nell'anno passato,
facendo giustizia di polemiche spesso ingenerose.
Giuseppe NIEDDA, Relatore.
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