| Onorevoli Colleghi! - La trasformazione del sistema
politico italiano avviata dalla volontà degli elettori con il
referendum del 1993 è oggi nuovamente bloccata.
Certamente questa situazione di stallo, che si protrae ormai
da tempo, fra alterne vicende, deriva dalla resistenza di
uomini, gruppi, oligarchie, che temono che la trasformazione
faccia crollare con le loro vecchie abitudini, le loro
situazioni di vantaggio, le loro rendite di posizione. Con
altrettanta certezza si può dire che la trasformazione è
ostacolata dal permanere di un sistema istituzionale che
blocca la strada della democrazia maggioritaria, impedendo che
la scelta su chi deve governare sia compiuta dai cittadini,
dal popolo. Ma lo sviluppo della democrazia maggioritaria non
può essere ulteriormente fermato, pena un ritorno alla
democrazia dimezzata, alla stagnazione e alla non-scelta.
Alla luce dei più recenti eventi anche il tentativo di
riforma avviato con l'istituzione della Commissione
parlamentare per le riforme costituzionali può considerarsi
concluso, e tuttavia il fallimento dei lavori della
Commissione non può condurre ad accantonare definitivamente
l'obiettivo della revisione della parte seconda della
Costituzione. E' nostra intenzione ribadire la validità del
presidenzialismo quale strumento di democrazia diretta e
mettere a frutto i risultati, se pur parziali, conseguiti in
questa direzione durante i lavori della suddetta Commissione
bicamerale. A tal fine risponde la presente proposta di legge
costituzionale, che reca un complesso di modifiche
all'ordinamento costituzionale funzionali all'introduzione
della forma di governo presidenziale.
Occorre ora ribadire con forza che non è più tempo di
rendite oligarchiche; non è più tempo di scelte eluse e
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rinviate. Nei trascorsi cinquant'anni i vertici del nostro
sistema politico hanno potuto sottrarsi a quasi tutte le
responsabilità: l'alleanza occidentale garantiva sicurezza in
cambio di fedeltà, la politica finanziaria e di bilancio
poteva erigere la montagna del debito pubblico per garantirsi
la tranquillità oligarchica mascherata con il nome di "pace
sociale". Tutto questo è finito per sempre ed è venuto il
tempo delle responsabilità e delle scelte: la sicurezza della
Nazione non dipende più da altri che dagli italiani, la
libertà economica ed il mantenimento degli standard
raggiunti non sono più garantiti dall'esterno, ma dipendono
dalle capacità di scelta dei soggetti politici e dal sistema
istituzionale in cui essi agiscono.
Si deve comunque ripartire dalla riforma dell'ordinamento
della Repubblica, per realizzare un sistema presidenziale, che
è lo strumento più adatto per mettere l'Italia all'altezza dei
problemi imposti dal quadro nazionale ed internazionale.
La deriva in cui rischia di trovarsi la nazione italiana è
stata costruita all'insegna di una sola regola: decidere tutti
insieme su quasi tutto e se possibile non decidere, non
scegliere e rinviare. Bisogna perciò uscire dalla palude della
transizione in cui si perpetua l'assenza di scelte e
rovesciare i rapporti distorti tra uno Stato onnipotente ed
una società ed un mercato dipendenti e subalterni, tra un
centro che decide tutto e delle comunità locali questuanti e
prive di autonomia, tra un Parlamento e un Governo senza
responsabilità e senza capacità di azione ed entrambi
reciprocamente paralizzati.
L'obiettivo della nostra proposta di sistema presidenziale
ha quindi tre finalità: liberare la società e l'economia dalle
servitù statalistiche e burocratiche, ridistribuire il potere
tra Stato centrale ed autonomie territoriali, riformulare i
rapporti tra Parlamento e Governo, mettendo entrambi in grado
di funzionare autonomamente, di non paralizzarsi a vicenda e
di assumersi responsabilità precise, chiaramente percepibili e
giudicabili dai cittadini-elettori.
La più importante tra le ragioni che ci portano a
presentare una proposta di legge costituzionale per dare vita
ad un sistema presidenziale è che l'Italia ha bisogno di una
vera e propria rivoluzione costituzionale: il nostro sistema
politico ha bisogno di uno shock istituzionale, che
rompa le prassi incancrenite della nostra prima Repubblica,
che spezzi i pregiudizi consolidati e che, finalmente,
determini una compiuta democrazia maggioritaria. La nostra
organizzazione politica e giuridica ha bisogno delle due cose
che le sono fino ad oggi mancate: una direzione politica
responsabile, le cui azioni siano visibili e i cui meriti e
difetti giudicabili dai cittadini elettori e una tutela
efficace dei diritti individuali. Siamo invece oggi in una
fase di stallo, in una morta gora in cui la Nazione rischia di
affondare. Deve terminare l'avvilente pratica delle leggi
"annunciate" che sono solo manifesti per la trattativa. Deve
terminare l'ancora più avvilente prassi per cui quando
l'amministrazione non sa, non può, non vuole agire, carica sui
cittadini oneri burocratici, defatiganti procedure, gravi
sanzioni e gravi minacce, di cui la vita quotidiana degli
abitanti della nostra Repubblica è costellata.
Bisogna, purtroppo, constatare che la tendenza alla
trasformazione rischia di arrestarsi bruscamente e che tutto
il sistema può tornare indietro, nella conservazione
istituzionale e nella palude di una democrazia senza
responsabilità. E' facile constatare, per esempio, che molta
parte dell'attuale discorrere sul presidenzialismo o sul
"cancellierato", sul modello americano o su quello francese, è
fatta più di retorica che di proposte, più di sentimentalismo
sulle astrazioni che di valutazione degli effetti di precise
regole di diritto. E' per questa ragione che vogliamo partire
da una proposta precisa, un progetto di legge costituzionale
da sottoporre alla discussione e al confronto.
Lo schema di Governo presidenziale che presentiamo è stato
costruito tenendo conto delle esperienze di altri Paesi e
della loro adattabilità al nostro sistema e alla nostra
cultura, evitando, per quanto possibile, "invenzioni" prive di
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riscontri applicativi.
Il nostro intento non è quello di imitare questo o quel
modello, bensì di delineare le strutture fondamentali di un
presidenzialismo ben ordinato ed equilibrato, con una proposta
che ambisce ad essere organica e coerente, ma soprattutto
aperta ad un dibattito che ci auguriamo il più ampio
possibile.
* * *
Il testo del progetto si ispira ai princìpi della
tradizione liberale.
Il principio di responsabilità: le decisioni sulle
politiche pubbliche devono essere attribuibili ad un soggetto
preciso, che se ne assuma il bene e il male di fronte al corpo
elettorale. Senza chiarezza su chi decide non solo non vi è
responsabilità, ma la democrazia è stagnante perché copre
accordi oligarchici.
Il principio di separazione e controllo reciproco dei
poteri. Nella sua applicazione liberale (non in quella
giacobina, fondata sull'idea del primato dell'assemblea)
questo principio afferma che non vi è nessun "sovrano
assoluto", nessun erede del diritto divino dei Re, ma che il
potere deve essere frammentato in modo che nessuno abbia
l'ultima parola. Proprio il sistema presidenziale si è
dimostrato storicamente il più adatto a creare una situazione
di equilibrio tra i poteri, in virtù del quale nessuno di essi
- non il legislativo, non il giudiziario, non l'esecutivo -
possa essere "il vincitore". L'ultima parola spetta sempre ai
cittadini, la cui libertà è maggiormente assicurata proprio
dal conflitto fisiologico tra i poteri piuttosto che da una
presunta "armonia", magari tutelata in modo incontrollabile da
arbitri e da garanti. Nel presidenzialismo ad un'assemblea
legislativa eletta si contrappone un potere esecutivo
ugualmente eletto, in modo che nessuno sia "superiore". Questa
è la strada per garantire la piena responsabilità, ma anche la
piena autonomia, di esecutivo e di legislativo.
Il principio della governabilità: votare significa
soprattutto produrre un sistema di decisioni, si vota per
"fare il governo". L'elezione diretta del vertice
dell'esecutivo fa sì che le opinioni politiche presenti
all'interno di una comunità siano obbligate ad aggregarsi, a
polarizzarsi in vista di grandi scelte. L'elezione diretta del
vertice dell'esecutivo è perciò un mezzo sicuro per
scoraggiare le micro-formazioni politiche, dotate di un
elevato potere di interdizione. Ed è allo stesso tempo un
mezzo per spezzare le oligarchie che nella frammentazione
trovano una ragione di sopravvivenza, l'acqua in cui meglio
nuotare. E' il sistema per costruire i confini visibili,
suggellati dal voto, tra maggioranza e minoranza.
* * *
Sulla base di questi princìpi il testo della nostra
proposta di legge compie scelte precise.
In primo luogo la scelta di un esecutivo "monocratico"; il
Capo dello Stato ed il Capo del Governo sono la stessa
persona. Il Capo dell'Esecutivo che sia anche Capo dello Stato
può dare alla struttura amministrativa unità di indirizzo, può
impedirne la spartizione "feudale", può garantire la
visibilità delle decisioni. Questa scelta evita, inoltre, il
rischio di un conflitto paralizzante all'interno dello stesso
potere esecutivo.
I punti cardine del sistema proposto sono dunque i
seguenti.
Il Presidente della Repubblica è il Capo del Governo ed
è eletto direttamente dal popolo. L'elezione avviene sulla
base di candidature proposte da cinquecentomila elettori;
qualora le candidature siano più di due, in ciascuna regione
si svolgono, alla data stabilita dalla giunta regionale,
elezioni primarie alle quali partecipano tutti i candidati
ammessi. I due candidati che ottengono il maggior numero di
voti su base nazionale partecipano alla elezione per la
Presidenza, nella quale vince chi consegue la metà più uno dei
voti validi. Questo meccanismo garantisce una forte
legittimazione all'eletto perché è ispirato al principio per
cui gli elettori non solo scelgono il vincitore, ma
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selezionano le candidature: spettano a loro la prima e la
seconda scelta.
Queste modalità di elezione esaltano il vantaggio
principale del sistema presidenziale: l'eletto, non è solo il
vertice delle istituzioni, ma anche un leader
"popolare". La sua leadership non dipende dagli
apparati, dalle burocrazie di partito, ma dagli elettori.
Questo presidenzialismo ha quindi l'effetto di scompaginare,
ad ogni elezione, le oligarchie partitocratiche, di impedire
la loro cristallizzazione: ogni quattro anni si deve
ricominciare.
* * *
Il sistema presidenziale ha due caratteri strutturali: il
rapporto tra Parlamento e Governo ed il rapporto tra
Presidente ed amministrazione pubblica.
Il rapporto tra Parlamento e Governo nel nostro progetto è
fondato sul principio della tradizione liberale: i rispettivi
compiti sono quello del controllo per l'Assemblea, e quelli
della decisione e dell'indirizzo per l'Esecutivo. Il controllo
parlamentare si esprime attraverso il parere sulle nomine, su
vigorosi poteri di inchiesta e con la messa in stato d'accusa
del presidente, anche per corruzione. Per contro l'autonomia
di indirizzo dell'Esecutivo è garantita soprattutto dal
diritto di veto del Presidente sulle leggi deliberate dalle
Camere. Per dare corpo a questi princìpi il nostro progetto
articola la figura del Presidente in questo modo:
il Presidente dura in carica quattro anni; nomina i
Ministri dopo aver acquisito il parere della Camera e può
revocarli;
il Presidente ha il potere di iniziativa legislativa, è
titolare di un potere regolamentare garantito da una riserva
costituzionale e può porre il veto nei confronti delle leggi
approvate dal Parlamento, il quale può però superare il veto
riapprovando la legge a maggioranza dei tre quinti;
il Presidente presenta il bilancio e le altre leggi in
materia di finanza pubblica, durante il cui esame può porre il
veto nei confronti di singole disposizioni, fermo restando il
potere del Parlamento di superare il veto a maggioranza dei
tre quinti.
Il Presidente non ha il potere di adottare decreti-legge e
decreti legislativi; può però chiedere che una camera si
pronunci su un disegno di legge entro un termine da lui
fissato.
Per quanto riguarda il rapporto tra vertice dell'Esecutivo
e pubblica amministrazione, il fattore innovativo introdotto
dal presidenzialismo è quello della visibilità e
responsabilità dei soggetti amministrativi. Il sistema
presidenziale (e questo vale sia per l'esperienza statunitense
sia per quella francese) riesce infatti a contemperare il
principio di neutralità e di legalità dell'azione
amministrativa (l'organizzazione amministrativa agisce "in
conformità alla legge") con il principio di responsabilità (le
violazioni della legalità e dei diritti sono imputabili a
qualche soggetto ed il "capo dell'amministrazione" ne risponde
direttamente agli elettori). Ed è questa la ragione per cui
nel nostro progetto il Presidente nomina, con il parere del
Parlamento, i dirigenti dello Stato e degli enti pubblici.
Tra i sistemi democratici e rappresentativi quello
presidenziale è il più dinamico: ad ogni elezione cambiano le
élite politiche, ogni partito che aspira a far vincere
il suo candidato si dà un nuovo capo ed una nuova struttura di
comando. Ma l'elemento dinamico del presidenzialismo deriva
soprattutto dal fatto che esso produce effetti "a cascata" sul
sistema politico e sulla dinamica delle istituzioni.
Le implicazioni del presidenzialismo riguardano in primo
luogo il rapporto tra governo centrale e governi locali: un
potere centrale forte deve avere come controparte poteri
locali altrettanto forti. In una parola: il presidenzialismo
avvia un esteso sistema di decentramento legislativo. Il che
rappresenta un ulteriore elemento di separazione e
bilanciamento dei poteri, un rafforzamento del principio della
separazione.
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Nel progetto qui presentato il rafforzamento delle
autonomie regionali trova i suoi pilastri in queste
innovazioni:
gli statuti di tutte le regioni - non solo quelle ad
autonomia speciale - sono approvati con leggi costituzionali
proposte, ed anche questa è una novità, dalle regioni
stesse;
lo Stato può approvare leggi solo nelle materie comprese
in un elenco tassativo, tutte le altre rimanendo affidate alla
competenza "esclusiva" delle regioni, senza che lo Stato possa
in alcun modo intromettersi;
le funzioni amministrative dei comuni, delle province e
delle regioni sono stabilite secondo criteri di autonomia e
sussidiarietà, fissati da leggi dello Stato;
le funzioni amministrative decentrate nelle materie di
competenza legislativa dello Stato sono svolte, tranne quelle
relative alla giustizia, alla difesa, alla sicurezza pubblica,
alla finanza e ai servizi pubblici svolti dallo Stato,
attraverso le amministrazioni delle regioni, delle province e
dei comuni;
le regioni, le province ed i comuni hanno autonomia
finanziaria e possono imporre tributi propri; ad esse spettano
quote del gettito dei tributi erariali riscossi nei rispettivi
territori; lo Stato trasferisce risorse alle regioni al solo
scopo di promuovere il riequilibrio delle aree meno
favorite.
Il nostro progetto di presidenzialismo prevede la
trasformazione del "bicameralismo perfetto" in un sistema di
assemblee differenziate: una Camera dei deputati ed un Senato
di emanazione regionale. Si introduce infatti una profonda
differenziazione delle funzioni dei due rami del Parlamento:
la Camera, i cui componenti sono ridotti a 475, dura in carica
quattro anni, è rinnovata a metà del mandato presidenziale,
adotta la maggior parte delle leggi (leggi costituzionali,
bilanci, trattati e leggi che riguardino le regioni sono
comunque approvate anche dal Senato) ed esercita una
penetrante azione di controllo sull'Esecutivo: oltre ad
esprimere il proprio parere sulle nomine a Ministro, può anche
approvare una mozione di censura nei confronti di un singolo
Ministro. In tal caso, come in quello di parere negativo sulla
nomina, il Presidente è libero di confermare il proprio
Ministro, inasprendo il rapporto con la Camera, o di "cambiare
cavallo".
Il Senato è composto da duecento membri designati dalle
giunte regionali, sulla falsariga del modello tedesco. Quando
la Camera ha approvato una legge, entro trenta giorni e su
proposta di almeno un terzo dei componenti, il Senato può
chiedere il riesame della legge o proporre modifiche alla
stessa. La Camera è allora chiamata a pronunziarsi in maniera
definitiva.
* * *
Il sistema presidenziale implica un rafforzamento degli
strumenti di garanzia. Nel nostro progetto le minoranze
parlamentari di entrambe le Assemblee potranno avvalersi di
due nuovi strumenti istituzionali: commissioni di inchiesta
istituite automaticamente su richiesta di un quinto dei
componenti di una Camera; ricorso diretto alla Corte
costituzionale, da parte di almeno un quinto dei componenti,
per sollevare la questione di costituzionalità di una legge
(il ricorso è previsto anche per la Corte dei conti, in
relazione a difetti di copertura delle leggi).
Il sistema presidenziale consente di avviare la
trasformazione del potere giudiziario fuori dalle gabbie
corporative, per farne il soggetto che tutela a tutti i
livelli i diritti individuali. Ciò sarà concretizzato
attraverso la previsione di uno strumento di carattere
giurisdizionale che aumenti ulteriormente l'effettività delle
libertà e delle garanzie dei cittadini: la possibilità di
ricorrere alla Corte costituzionale per chiunque sia stato
leso da un atto dei pubblici poteri nei diritti di libertà
garantiti dal titolo primo della parte prima della
Costituzione, che costituiscono un patrimonio irrinunciabile
della nostra democrazia.
* * *
Possiamo riassumere in poche frasi le ragioni che
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sostengono la nostra proposta di un "ben ordinato
presidenzialismo" per l'Italia.
L'elezione decisiva di tutto il sistema politico diventa
quella del Presidente. Ciò costringe le forze politiche ad
aggregarsi in modo tendenzialmente bipolare.
Il presidenzialismo introduce un meccanismo di elevata
responsabilità e visibilità su chi prende decisioni: ogni
elettore saprà da chi derivano le decisioni che lo agevolano e
quelle che lo danneggiano.
Il sistema presidenziale è un meccanismo anti-oligarchico,
perché ogni elezione scompiglia equilibri, alleanze,
compromessi locali e nazionali.
Il sistema presidenziale garantisce efficienza e
visibilità delle decisioni relative alle politiche
pubbliche.
Il sistema presidenziale, infine, rafforza le capacità di
controllo delle Assemblee parlamentari perché indebolisce la
dipendenza del singolo parlamentare dalle burocrazie di
partito.
Tutto ciò si può riassumere in una formula: il
presidenzialismo non è nient'altro che un Governo scelto dal
popolo.
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