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Onorevoli Colleghi! - Il testo unificato che la XII
Commissione presenta all'Assemblea costituisce la legge-quadro
di riforma degli interventi in materia di assistenza e
rappresenta uno dei tasselli essenziali della innovazione
dell'attuale sistema di welfare.
Perché crea legge-quadro di riforma.
Un sistema socio-economico civile e pluralistico richiede
che l'ordine economico non sia separato da un ordine sociale
che persegua nel concreto le esigenze della cittadinanza
sociale e riconosca insieme al merito, protezione sociale in
particolare per i più deboli. Protezione, come sinonimo di un
moderno concetto di solidarietà, come forma di "stato
sociale", che opera meccanismi correttivi dei fattori di
distorsione del sistema sociale, promuove inclusione e lascia
spazio allo spirito di impresa anche all'interno dello stesso
welfare, trasformandolo in organizzazione non
burocratica, flessibile, contenuta nei costi e misurabile in
termini di efficacia e di qualità.
I maggiori studiosi del welfare individuano lo stato
sociale secondo la interrelazione di tre parametri: benefici
occupazionali, benefici fiscali, benefici in servizi. La loro
combinazione ed assunzione a norme definisce le forme di stato
sociale adottate da un paese.
In base a tali presupposti, e in risposta alla crisi di
efficacia e fiscale dei sistemi di welfare nell'ultimo
quinquennio, gli Stati dell'Unione europea hanno avviato e
portato a termine processi di riforma sia sul versante
dell'assistenza sanitaria sia su quello della previdenza e dei
servizi alla persona.
Anche in Italia ha preso avvio un importante processo di
riprogettazione del welfare caratterizzato della riforma
del sistema pensionistico del 1995, dalla recente approvazione
della riforma ter del Servizio sanitario, dalla
disciplina del federalismo amministrativo di cui alle leggi
Bassanini, dalla sperimentazione di misure innovative sul
versante delle politiche sociali e di contrasto della
povertà.
Portare a compimento tale processo è condizione necessaria
e indispensabile per rendere più equa e competitiva la società
italiana.
A questo obiettivo risponde la presente proposta di
riforma.
Essa intende ridefinire il profilo complessivo delle
politiche sociali superando in radice i fondamenti categoriali
su cui, ancor oggi, si regge, nel nostro paese, il sistema
delle prestazioni socio-assistenziali.
Con la legge in esame si vuol segnare il passaggio da una
accezione tradizionale di "assistenza" quale luogo di bisogni
che possono essere discrezionalmente soddisfatti, ad una
accezione di protezione sociale attiva, luogo di esercizio
della cittadinanza. Il tutto secondo i principi di un moderno
universalismo selettivo orientato alla costruzione di un
sistema integrato di servizi e prestazioni, un sistema a più
protagonisti, istituzionali e della solidarietà,
caratterizzato da livelli essenziali di prestazioni,
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accessibili a tutti, in particolare a chi vive in condizioni
di fragilità sociale; un sistema finanziato per il tramite
della fiscalità e partecipato nei costi dai cittadini secondo
criteri di equità sostanziale. Un sistema capace di mettere in
campo un ventaglio di opportunità, connotato da un equilibrio
più avanzato fra servizi e trasferimenti economici, con
percorsi flessibili e personalizzati a misura delle persone e
delle loro famiglie.
Un sistema non più residuale, e perciò stesso più capace
di dar risposte anche alle esigenze particolarmente tutelate
dal dettato costituzionale di cui all'articolo 38.
Se il necessario processo di riprogettazione del
welfare nel nostro paese nasce anche dalla necessità di
realizzare maggior equità fra le generazioni e fra i sessi,
non di contrapposizione fra "padri" e "figli" c'è bisogno,
bensì della costruzione di un nuovo patto di solidarietà. La
proposta in esame ha, anche da questo punto di vista,
rilevanti implicazioni contribuendo alla costruzione di un
sistema di welfare più simmetrico.
In una società a forte tasso di invecchiamento, con acuti
processi di denatalità, la definizione di moderne politiche di
sostegno all'esercizio delle responsabilità di cura è decisiva
ai fini della realizzazione di pari opportunità per le donne e
per i più giovani. Peraltro, un maggior investimento nei
servizi alla persona, anche per il tramite dello sviluppo
delle nuove forme di imprenditoria sociale rappresenta una
straordinaria occasione di nuova occupazione e di sviluppo, in
particolare nel sud del paese.
L'attuale sistema di interventi socio-assistenziali.
La regolazione del settore rinvia, nei suoi fondamenti,
alla legge Crispi del 1890.
Il decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977
ha introdotto importanti modificazioni nell'accezione di
assistenza e beneficenza pubblica derivata dagli articoli 38 e
117 della Costituzione, in particolare per quanto concerne il
concetto di "servizi sociali".
La legge 59 del 1997 e il decreto legislativo 112 del 1998
hanno ulteriormente perfezionato il processo con la
riconduzione della nozione di servizi sociali alla più ampia
definizione di servizi alla persona e alla comunità.
La legge in esame costituisce il naturale completamento
dell'evoluzione normativa già in corso e la condizione per il
definitivo superamento della disciplina del 1890. La nuova
disciplina si svolge, infatti, all'interno del quadro
normativo determinato da alcuni importanti interventi
legislativi, già ricordati: la legge n. 59 del 1997, quanto
agli strumenti di regolamentazione dei rapporti tra Stato e
regioni, all'esercizio dei poteri sostituivi e alle modalità
del coordinamento delle attività amministrative, il decreto
legislativo n. 112 del 1998, quanto alla ripartizione delle
competenze tra Stato, regioni ed enti locali, il decreto
legislativo di attuazione della legge n. 419 del 1998, sulla
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, quanto
alla definizione degli interventi relativi alla integrazione
sociosanitaria, il decreto legislativo n. 109 del 1998,
riguardante la valutazione delle condizioni reddituali per
l'accesso alle prestazioni sociali. Il testo unificato tiene,
infine, conto delle misure di carattere sociale approvate con
il provvedimento collegato alla manovra di finanza pubblica
per il triennio 1999-2001, che sono coordinate con gli
interventi della rete.
Dal punto di vista dello stato degli interventi
socio-assistenziali in atto, anche per effetto del prolungato
vuoto normativo nazionale, si registra, nel nostro paese, una
situazione caratterizzata da:
1) accentuata disparità dei sistemi locali quanto a
erogazioni di prestazioni e modalità di accesso alle stesse,
con l'effetto di rendere il luogo di nascita e/o di residenza
fattore discriminante per la soddisfazione dei bisogni
sociali;
2) prestazioni erogate in ragione dell'appartenenza ad
una categoria con effetti di difformità di risposte a parità
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di bisogni, anche nel versante dei trattamenti economici
continuativi derivanti da invalidità, età, mancanza di
reddito;
3) accentuato squilibrio, nel sistema delle prestazioni,
fra trasferimenti economici e servizi pressoché inesistenti in
intere aree del paese;
4) frammentazione e incertezza nella titolarità delle
competenze istituzionali, disseminate a livello centrale su
più Ministeri, con effetti di diseconomicità e inefficacia per
l'intero sistema;
5) interventi non sempre e non ovunque capaci di
misurarsi con aspettative e bisogni mutati, anche in relazione
alle trasformazioni demografiche e alle nuove strategie di
convivenza familiare, segnate da una sempre più difficile
conciliazione fra impegni di cura e impegni professionali,
all'origine dello scarto crescente fra desideri e decisioni
procreative.
La situazione descritta trova riscontro nella composizione
della spesa sociale che, quanto a incidenza percentuale sul
PIL, si caratterizza per un dato inferiore alla media
europea.
Al suo interno la spesa sociale in senso stretto, che
ammonta a circa 30 mila miliardi, si caratterizza per una
netta prevalenza degli impieghi per trasferimenti economici,
con investimenti in servizi pari al solo 10 per cento
dell'ammontare complessivo. Di tale quota il 70 per cento
risulta a carico dei comuni, il 20 per cento delle regioni, il
10 per cento dello Stato.
Gli emolumenti per l'invalidità ammontano a circa 16 mila
miliardi.
Ulteriore elemento di riflessione è rappresentato dalla
spesa pro capite pari a 85 mila lire a livello
nazionale, con punte di 205 mila lire nella provincia di
Trento e 21.900 lire in Calabria. Crescente è il livello della
spesa sostenuta direttamente dai cittadini per l'acquisizione
di prestazioni, stimata, per difetto, intorno ai 10 mila
miliardi annui.
In conclusione la quantità della spesa sociale propone
l'esigenza di una diversa composizione della spesa complessiva
per il welfare nel nostro paese, la sua qualità interna
postula processi di ricomposizione, riordino e qualificazione
ai quali intende dare risposta la presente legge.
Con la riforma in oggetto si intende creare la condizione
per qualificare la spesa già esistente, accrescerne, in
relazione alle compatibilità complessive di bilancio
l'incidenza sul PIL, fare della spesa sociale un volano capace
di mobilitare altre risorse (fondazioni, risorse dell'UE,
terzo settore, patrimoni IPAB, risparmio privato).
Le politiche sociali come fattore di sviluppo e di nuova
occupazione.
Il grado di sviluppo di un paese si misura nel versante
dei tradizionali indicatori economici, ma anche, e non meno,
in relazione alla sua dotazione di servizi siano essi
scolastici, formativi, al lavoro o sociali.
In epoca di straordinarie innovazioni tecnologiche e
grandi mutamenti nell'organizzazione del lavoro e della vita
quotidiana diventa dirimente la capacità di coniugare insieme
il binomio libertà-equità, abbattimento delle barriere che a
tutt'oggi ingessano la società italiana a scapito dei più
giovani e delle donne, ma anche e contestualmente promozione
di nuove reti di solidarietà e inclusione.
La coesione sociale appare sempre più non solo un segno
distintivo e irrinunciabile di civiltà, ma anche uno
straordinario fattore di competitività economica.
In questo quadro la presente legge di riforma si
inserisce, a pieno titolo, nelle strategie di promozione della
qualità sociale e dunque dello sviluppo complessivo del
paese.
Essa ha, come già detto, forti implicazioni sul versante
della promozione di nuova occupazione.
Già il piano Delors (1993) individuava nell'imprenditoria
sociale uno strumento per accrescere, a fronte dei mutati
bisogni delle persone e delle famiglie, l'offerta di servizi,
stimando la possibilità di creare, per questa via, circa 3
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milioni di nuovi posti di lavoro nei paesi della UE.
Una ricerca del CNR rileva che in Italia, negli ultimi
anni '80, le iniziative del terzo settore hanno determinato
una crescita dell'occupazione pari al 39 per cento, mentre per
l'intera economia il dato registrato nello stesso periodo è
stato pari al 7,5 per cento.
Da una indagine condotta nei sette paesi più
industrializzati emerge che il non profit, negli altri
paesi concorre al PIL per il 4,6 per cento mentre in Italia
tale concorso non supera l'1 per cento.
Il più forte investimento nella produzione di servizi, che
è e resta, in primo luogo, una misura di efficacia, concepita
per accrescere le opportunità di vita delle persone più
fragili e delle loro famiglie, intende, come già detto, anche
aprire spazi nuovi di iniziativa nell'economia sociale (anche
con riferimento agli obiettivi UE 2000-2006).
In questa direzione si muovono anche gli indirizzi per le
agevolazioni fiscali per le spese di cura e le norme di
raccordo e integrazione della mutualità integrativa
socio-sanitaria contenuta nella presente legge.
I lavori parlamentari.
La Commissione ha iniziato l'esame delle proposte di legge
presentate il 1^ ottobre 1996: dopo l'esame preliminare, è
stato istituito un Comitato ristretto per l'elaborazione del
testo unificato e sono state avviate le attività istruttorie
di cui di seguito si dà conto. La decisione di avviare l'esame
delle proposte di legge di iniziativa parlamentare, cui solo
successivamente è stato abbinato il disegno di legge del
Governo, testimonia la volontà di procedere attraverso lo
strumento della legge ordinaria, nonostante le difficoltà,
anche di ordine tecnico connesse alla complessità della
materia oggetto dell'intervento di riordino. Si tratta di una
scelta politica rilevante, compiuta con l'assenso del Governo,
che ritengo opportuno sottolineare, anche sul piano dei
rapporti istituzionali.
L'elaborazione del testo unificato è stata preceduta da
una complessa attività istruttoria volta all'acquisizione di
dati e di elementi utili ai fini della definizione dei punti
nodali del testo medesimo.
Istruttoria legislativa svolta.
Le attività deliberate dalla Commissione. La fase
istruttoria si è sviluppata essenzialmente attraverso tre
direttrici: il confronto con i soggetti interessati, sia sul
piano istituzionale sia su quello più strettamente connesso
all'erogazione dei servizi, l'approfondimento tecnico
scientifico delle linee evolutive dei moderni sistemi di
welfare, l'indagine sui modelli stranieri ritenuti più
significativi.
Il confronto con i soggetti interessati si è svolto
attraverso un'indagine conoscitiva, deliberata dalla
Commissione anticipando le modificazioni introdotte al
regolamento della Camera con la riforma dell'articolo 79 e le
conseguenti innovazioni sul piano dell'istruttoria. L'indagine
si è svolta con le audizioni dei soggetti istituzionali
interessati regioni, ANCI, UPI (seduta del 14 maggio 1997),
delle rappresentanze delle associazioni di promozione
sociale, ANMIL; UIC; ANMIC; ENS; UNMS (seduta del 13 maggio
1997), delle organizzazioni sindacali (seduta del 13
maggio 1997), del forum del terzo settore (seduta del 27
maggio 1997), della federazione nazionale delle
associazioni di assistenza pubblica - IPAB - (seduta del 28
aprile 1997), dei rappresentanti delle associazioni delle
professioni sociali (seduta del 21 maggio 1997), dei
rappresentanti dell'ANIA (seduta del 28 maggio 1997) e,
infine, dei componenti del gruppo di lavoro sull'assistenza
sociale della Commissione per l'analisi delle compatibilità
macroeconomiche della spesa sociale, nota, dal nome del suo
presidente, come Commissione Onofri (seduta del 29 maggio
1997).
L'indagine conoscitiva ha messo in evidenza i seguenti
elementi:
1) la legge quadro è avvertita come un'esigenza,
necessaria per definire le forme del sistema che le regioni si
impegnano a realizzare;
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2) il sistema istituzionale deve assicurare alle
regioni le funzioni relative alla programmazione, prevedendo
un adeguato coinvolgimento dei comuni, cui spettano le
funzioni di gestione, ancorché indiretta, dei servizi, mentre
allo Stato competono i poteri di regolamentazione generale dei
sistema;
3) la disciplina dell'integrazione sociosanitaria
costituisce un capitolo essenziale della nuova disciplina;
4) è necessario procedere alla ristrutturazione
della spesa assistenziale, incrementando la quota destinata ai
servizi rispetto a quella per i trasferimenti economici, la
cui disciplina deve essere rivista nel rispetto assoluto dei
diritti acquisiti;
5) la riforma delle IPAB costituisce un tassello
essenziale della riforma e deve essere realizzata con
riferimento almeno a tre aspetti dell'ordinamento: patrimonio,
statuto e forma gestionale dei servizi.
Quanto al profilo dell'approfondimento tecnico -
scientifico delle linee evolutive dei moderni sistemi di
welfare, la Commissione ha ritenuto opportuno attivare
le procedure previste dall'articolo 147 del regolamento
promuovendo un apposito studio del CNEL che si è concluso con
la predisposizione di sei rapporti di ricerca (riguardanti,
rispettivamente, l'assistenza ai non autosufficienti; il ruolo
degli organismi non profit nel settore assistenziale; la
spesa pubblica per l'assistenza, il ruolo degli enti locali e
le trappole della povertà; l'articolazione istituzionale e
l'organizzazione dell'assistenza in alcuni Paesi OCSE;
l'analisi delle problematiche istituzionali, economiche e
sociali relative all'introduzione del concetto di "minimo
vitale", anche nella comparazione internazionale, la gestione
elettronica delle prestazioni assistenziali negli USA) che
sono stati presentati in un convegno promosso dalla
Commissione il 21 aprile 1998.
Infine la Commissione, nell'ambito delle attività
istruttorie collegate al provvedimento, ha analizzato la
organizzazione dell'assistenza, con particolare riferimento
all'integrazione sociosanitaria, in Canada, in Francia e in
Inghilterra, paesi nei quali particolarmente rilevante appare
lo sforzo di connettere le politiche assistenziali a quelle
attive del lavoro.
Dati e relazioni richiesti al Governo. L'istruttoria
legislativa deliberata dalla Commissione è stata integrata
attraverso i dati indicati dal Governo nella relazione
illustrativa del provvedimento e sulla dimensione dei fondi
messi a disposizione degli interventi sociali assunti negli
ultimi anni, trasmessa alla Commissione bilancio. Ritengo
utile riportare integralmente all'interno di questa relazione
(si veda l'allegato 1) la relazione citata attesa la
rilevanza degli elementi riguardanti gli aspetti finanziari
del provvedimento nella più ampia discussione dello stesso.
Segnalo, tuttavia, che la citata relazione del Governo si
riferisce ad un testo degli articoli 10 e 29 non
corrispondente a quello approvato dalla Commissione e che,
pertanto, le osservazioni ad essi riferiti non sono da
considerarsi attuali. Parimenti, costituisce un dato
importante di conoscenza e di informazione il rapporto sulle
dimensioni e le caratteristiche delle IPAB, trasmesso dal
Ministro per la solidarietà sociale alla Commissione su
richiesta informale di alcuni componenti della stessa.
I pareri espressi dalle Commissioni e dal Comitato per
la legislazione. Il testo unificato è stato sottoposto al
parere del Comitato per la legislazione, in considerazione
della presenza delle norme di delegazione legislativa in esso
contenute. Sullo stesso si sono espresse le Commissioni affari
costituzionali, giustizia, finanze, trasporti e lavoro.
Rispetto alle considerazioni svolte dal Comitato per la
legislazione intendo rinnovare l'impegno, già assunto in
Commissione, a sottoporre al Comitato dei nove proposte per
soddisfare la richiesta di individuare puntualmente le
disposizioni di legge abrogate con il regolamento indicato
dall'articolo 20, come richiesto anche dalla Commissione
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affari costituzionali. Non è stata ritenuta condivisibile,
invece, la osservazione del Comitato riferita all'articolo 25.
Parimenti non condivido le osservazioni della Commissione
affari costituzionali sulla natura delle competenze regionali
in materia di assistenza, posto che la giurisprudenza
costituzionale ha da tempo superato la distinzione tra
assistenza e beneficenza, equiparando le due fattispecie ai
fini dell'esercizio delle competenze regionali, né quelle
sulle IPAB atteso che la sentenza della Corte costituzionale
citata dalla I Commissione individua le condizioni ed i limiti
per la depubblicizzazione delle IPAB, senza imporre alcun
obbligo in tal senso. Infine, non ho proposto alla Commissione
il recepimento delle condizioni poste nel parere della
Commissione lavoro: con riferimento alla prima, è necessario
ribadire che il profilo professionale degli operatori sociali
non può che essere definito dal Ministro per la solidarietà
sociale, mentre, quanto alla seconda, va tenuto presente il
carattere programmatico della disposizione dell'articolo 24
che tiene conto della sperimentazione in atto del reddito
minimo di inserimento.
Il testo unificato: i principi e contenuti.
Oggetto della presente proposta di riforma è la
realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi
sociali, un sistema di protezione attiva, capace di mettere in
campo, più opportunità - servizi, trasferimenti economici,
buoni servizio - a sostegno delle persone e delle famiglie.
La legge disegna un sistema di welfare comunitario,
caratterizzato da una forte opzione federalista.
Poiché i diritti sociali devono poter essere esercitati in
condizioni di pari opportunità sull'intero territorio
nazionale, la legge, fermo restando il principio
dell'autonomia organizzativa dei sistemi locali, mette in capo
allo Stato la individuazione di livelli essenziali di
prestazioni, da definirsi per il tramite del piano sociale
triennale.
Ai comuni, in virtù della capacità propria dei governi
locali di mobilitare attorno alla costruzione del sistema di
protezione sociale le risorse dell'intera comunità, viene
attribuito un ruolo di governo o meglio di "regia", anche per
il tramite di una compiuta ricomposizione in capo ad essi di
tutte le competenze in materia.
Sono previste, altresì, a fini di efficacia ed
economicità, incentivi per l'associazionismo fra Comuni, e la
conferma del ruolo di programmazione in capo alle Regioni con
modalità concertate con gli Enti locali.
Se è vero che esiste una correlazione stringente fra
welfare comunitario e federalismo, esso postula anche,
senz'alcun dubbio, una accezione di sussidiarietà cosiddetta
"orizzontale".
E' acquisizione largamente condivisa quella per la quale
la titolarità delle funzioni pubbliche non comporta
necessariamente la gestione delle stesse in capo ai pubblici
poteri.
In sintonia con tale assunto la legge indica, fin
dall'articolo 1, quali attori fondamentali del sistema di
protezione sociale, i soggetti del terzo settore, del privato
sociale, le forme di autorganizzazione dei cittadini.
Se la titolarità pubblica diventa, dunque, prevalentemente
una titolarità di governo, essa si esplicita, in primo luogo,
nell'esercizio di funzioni di regolazione. Di regole
condivise, di qualità e di controlli di efficacia ha bisogno
il sociale, di regole a tutela dell'effettivo esercizio dei
diritti di cittadinanza sociale, in particolare per le persone
fragili. Ma di regole condivise e di qualità ha bisogno anche
la concertazione fra pubblico, terzo settore, soggetti della
solidarietà. La legge in discussione indica nella
concertazione, nella partnership, un'autentica risorsa
per la costruzione del sistema di protezione sociale. Ma
l'accezione di sussidiarietà che la legge propone è
impegnativa, ricca, esige una reciproca assunzione di
responsabilità, nuovi compiti per i pubblici poteri non meno
che per i soggetti della solidarietà, propone nuove sfide agli
unì e agli altri. E' un'accezione altra rispetto a quella più
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povera che teorizza il ritrarsi del pubblico chiamato al più a
intervenire a posteriori, sul versante della sola copertura
della spesa. La legge sceglie un'accezione di sussidiarietà in
sintonia con il convincimento che un nuovo welfare si
costruisce anche su un equilibrio più avanzato tra diritti e
doveri di cittadinanza.
Le norme in esame nel definire il profilo del sistema
integrato di servizi e prestazioni sociali, prevedono, per il
tramite di una delega al Governo, il riordino degli emolumenti
economici di natura assistenziale, in coerenza con il
principio di separazione tra assistenza e previdenza. Posto
che le prestazioni economiche assistenziali costituiscono
diritti soggettivi esigibili e che assoluta, e diversamente
non potrebbe essere, è la salvaguardia dei diritti acquisiti e
che le norme sul fondo sociale garantiscono specifica
finalizzazione nonché capienza adeguata alla copertura degli
emolumenti in parola, il riordino si prefigge l'obiettivo di
ridefinire la missione degli emolumenti e di superare le
disparità di trattamento ad oggi presenti.
Di natura dichiaratamente programmatica sono le previsioni
sul reddito minimo di inserimento (RMI) come misura di
contrasto della povertà.
La legge anticipa i tempi della verifica della
sperimentazione già in atto, ai sensi del decreto legislativo
n. 237 del 1998, in vista dell'adozione a regime
dell'istituto, nelle forme e nei modi che risulteranno
opportuni anche a seguito delle risultanze dell'esperienza in
corso.
La legge persegue, altresì, come già detto, l'obiettivo di
potenziare l'offerta di servizi alla persona, anche in
relazione alle nuove domande sociali.
In questa direzione si muovono, in particolare, le norme
sulla destinazione annuale di risorse del fondo sociale per la
realizzazione di servizi di assistenza domiciliare agli
anziani non autosufficienti. Norme tanto più significative
perché correlate e aggiuntive rispetto agli impegni a carico
del fondo sanitario nazionale derivanti dall'assunzione, nei
livelli essenziali della sanità, delle prestazioni ad alta
integrazione di cui al decreto delegato adottato ai sensi
della legge 419.
Una forte e significativa rilevanza il testo riserva, poi,
allo sviluppo delle politiche familiari, tese a promuovere e a
sostenere, in sintonia con i nuovi impegni e le nuove
strategie di convivenza familiare, la condivisione delle
responsabilità di cura.
Il ruolo e le responsabilità delle famiglie vengono
valorizzati in termini propositivi. Come interlocutori attivi
del sistema di protezione sociale, promotrici di coesione
sociale, di mutuo aiuto e cooperazione, come "produttori" di
progetti per l'offerta di servizi.
In particolare, si prevede il riconoscimento del ruolo
svolto dalle famiglie impegnate nella cura dei bambini, nella
cura dei non autosufficienti e ancora nell'accoglienza, nella
forma dell'affido, di persone in stato di abbandono, con
difficoltà e disagio sociale. Sono previsti, allo scopo,
specifici benefici di carattere economico, ivi compresa la
possibilità di detrazioni fiscali a compensazioni di carichi
familiari gravosi e servizi di sollievo e sostegno domiciliare
per integrare il carico assistenziale sostenuto dai componenti
del nucleo familiare. Da ultimo, sono previsti prestiti
sull'onore per agevolare, per le famiglie monoparentali con
figli o per le gestanti in situazioni di disagio, il
superamento di stati di difficoltà temporanei.
Altresì rilevante, nelle disposizioni in esame, è la
riforma delle IPAB.
L'obiettivo di costruire il sistema integrato di servizi e
prestazioni sociali postula la necessità di una piena
valorizzazione di tutti gli attori sociali.
Le IPAB sono, per storia e tradizione, un rilevante attore
sociale. Dal censimento avviato dal Ministero per la
solidarietà sociale emergono dati significativi: il loro
numero è, ad oggi, ancora rilevante, sono circa 4200, con
patrimoni stimati in 37 mila miliardi, gestiscono servizi
residenziali per anziani pari a circa 1/3 dei posti letto, per
un totale di 67 mila utenti, hanno entrate per prestazioni di
servizio derivate per il 44 per cento dai bilanci pubblici,
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sono amministrate per circa 2/3 da amministratori di nomina
pubblica.
La legge intende fare uscire le IPAB da quella sorta di
zona "grigia" nella quale hanno finito per essere confinate
per effetto del perdurare di una normativa - la legge Crispi -
assolutamente datata.
I principi direttivi indicati per l'esercizio per la
delega al Governo, resasi necessaria per la difficoltà di
normare in legge in dettaglio un universo complesso e
fortemente differenziato al suo interno, si fondano sul
binomio pieno inserimento delle IPAB nella rete locale di
servizi e prestazioni e messa in valore della loro autonomia.
E ciò anche per il tramite dell'adozione di profili
istituzionali e modalità di gestione mirate alla produzione
efficiente di servizi. Si segnalano, fra gli altri, per le
loro implicazioni innovative, i principi direttivi sulle IPAB
che gestiscono esclusivamente patrimoni, quelli sulle IPAB
inattive, sulla possibile separazione della gestione dei
patrimoni dai servizi, sulla previsione di adeguate forme di
controllo. L'assunto di fondo è che i patrimoni finanziari e
di competenza delle IPAB devono essere compiutamente
finalizzati, nel rispetto della volontà dei fondatori, alla
produzione di servizi di qualità, all'interno della rete
locale di interventi e servizi sociali.
Una notazione sulla legge in riferimento alla disciplina
delle professioni sociali è d'obbligo. Tale disciplina appare
necessaria ed indispensabile, come dirimente, ai fini della
qualità delle prestazioni, è l'individuazione della formazione
continua degli operatori come funzione permanente.
Per il tramite della valorizzazione delle tecniche del
servizio sociale professionale, considerato uno dei livelli
essenziali di assistenza che ogni ambito territoriale deve
assicurare ai cittadini del proprio territorio, si è infine
inteso riconoscere alla figura dell'assistente sociale una
sorta di ruolo "chiave", di vera centralità nella costruzione
della rete.
Da ultimo, una legge che intende mettere in campo più
opportunità per le persone e le famiglie non può esimersi -
questo il senso di più disposizioni - dal normare in termini
adeguati, attraverso la carta dei servizi, i processi di
semplificazione, l'istituzione dell'ufficio di tutela sociale,
moderni strumenti di garanzia per i cittadini.
L'articolato definito dalla Commissione.
Il testo unificato è suddiviso in sei capi.
Il capo I individua i principi generali del sistema
integrato di interventi e servizi sociali. L'articolo 1
individua le finalità della nuova disciplina e detta i criteri
generali per l'organizzazione del sistema: le funzioni
relative alla programmazione degli interventi sono attribuiti
agli enti locali, alle regioni e allo Stato, mentre la
gestione e l'offerta dei servizi spetta sia ai soggetti
pubblici sia a quelli del privato sociale. Le modalità di
esercizio delle funzioni di programmazione, previste
dall'articolo 3, sono coerenti con l'obiettivo di promuovere
efficacemente la realizzazione del principio di sussidiarietà
in modo coerente con l'attribuzione ai soggetti pubblici dei
poteri di regolazione generale del sistema. Il ruolo del terzo
settore risulta ulteriormente rafforzato dalle disposizioni
dell'articolo 5. L'articolo 2 individua i soggetti destinatari
degli interventi a dei servizi disciplinati dal provvedimento,
secondo i richiamati principi di universalismo selettivo, che
prevedono l'individuazione di criteri preferenziali di accesso
in base a caratteristiche psicofisiche e reddituali.
L'articolo 2 riconosce inoltre la natura di diritti soggettivi
alle misure disciplinate dagli articoli 24 (reddito minimo di
inserimento) e 25 (emolumenti economici connessi
all'invalidità civile, cecità e sordomutismo). Nel contempo,
la definizione di livelli essenziali di prestazioni, previsti
all'articolo 22, intende garantire in generale tutte le
posizioni soggettive disciplinate dalla legge. L'articolo 4
descrive il sistema di finanziamento degli interventi, basato
sul principio della compartecipazione tra Stato, regioni ed
enti locali.
Il capo II disciplina l'assetto istituzionale e
l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi
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sociali. Gli articoli 6, 7, 8 e 9, in coerenza con la
ripartizione delle competenze definita dal decreto legislativo
n. 112 del 1998, disciplinano, rispettivamente, le
attribuzioni dei comuni, delle province, delle regioni e dello
Stato. L'articolo 10 reca, invece, la delega al Governo per la
revisione della disciplina delle IPAB secondo i seguenti
principi: inserimento delle IPAB nel sistema integrato di
interventi e servizi sociali e coinvolgimento delle stesse
nella programmazione locale (piano di zona); trasformazione
della natura giuridica delle IPAB o in soggetti dotati di
personalità giuridica pubblica, con forte autonomia gestionale
e contabile, o, ricorrendo le condizioni indicate dalla
legislazione vigente, in associazioni o fondazioni di diritto
privato, scioglimento delle IPAB inattive nel campo sociale o
i cui scopi si siano realizzati con conseguente devoluzione
del relativo patrimonio ad altre IPAB.
L'articolo 11 disciplina il sistema dell'autorizzazione e
dell'accreditamento dei servizi e delle strutture e del
pagamento a tariffa delle prestazioni erogate.
L'autorizzazione e l'accreditamento sono attribuiti alla
competenza dei comuni, nel rispetto dei criteri stabiliti a
livello nazionale e regionale, riferiti a requisiti soggettivi
ed oggettivi che valorizzino la qualità del servizio prestato.
Requisito per l'accreditamento è l'adozione della carta dei
servizi, secondo quanto previsto dall'articolo 13.
L'articolo 12 disciplina le professioni sociali, tenuto
conto delle disposizioni sull'integrazione socio-sanitaria.
Il capo III reca disposizioni per la realizzazione di
particolari interventi di integrazione e sostegno sociale:
l'articolo 14 prevede l'adozione di percorsi individuali per
le persone disabili, l'articolo 15 individua le misure di
sostegno per le persone anziane non autosufficienti, cui è
riservata annualmente una quota di finanziamenti, da
destinare, in sede di prima applicazione, alla realizzazione
degli interventi di assistenza domiciliare integrata.
L'articolo 16 definisce il quadro degli interventi per la
valorizzazione ed il sostegno delle responsabilità familiari,
avuto riferimento agli interventi per le famiglie numerose
monoreddito già disciplinati dal provvedimento collegato alla
manovra di finanza pubblica per il triennio 1999-2001 (legge
n. 449 del 1998). La disposizione citata integra, inoltre, le
previsioni della legge n. 133 del 1999 (cosiddetto collegato
fiscale) estendendo il principio di delegazione colà previsto
in materia di detrazioni fiscali delle spese sostenute dalle
famiglie per i minori ed i disabili anche a quelle per gli
anziani non autosufficienti. L'articolo 17 disciplina
l'erogazione da parte dei comuni dei buoni servizio per la
fruizione di servizi sociali, anche in alternativa a misure di
carattere economico, con la sola eccezione di quelli che si
configurano come strumenti di minimo vitale.
Il capo IV riguarda gli strumenti per il riordino del
sistema integrato di interventi e servizi sociali: l'articolo
18 regolamenta gli atti della programmazione nazionale e
regionale, il piano, che trovano una ulteriore articolazione,
non di carattere burocratico, nel piano di zona, di cui
all'articolo 19. L'articolo 20 disciplina il fondo nazionale
per le politiche sociali ed affida ad un regolamento di
delegificazione la definizione di procedure e criteri uniformi
per la ripartizione delle risorse finanziarie del fondo, fermo
restando un meccanismo che tende ad innescare, sul piano
dell'utilizzo dei finanziamenti, comportamenti virtuosi da
parte delle amministrazioni destinatarie degli stessi, senza
penalizzare le popolazioni residenti. L'articolo 21 descrive
il sistema informativo dei servizi sociali.
Il capo V disciplina gli interventi, i servizi e gli
emolumenti economici del sistema integrato, definito
all'articolo 22 che detta i criteri per l'individuazione dei
livelli essenziali di prestazioni. L'articolo 23 istituisce
l'ufficio pubblico di tutela sociale, quale strumento di
raccordo e di mediazione sociale. L'articolo 24 introduce la
disposizione programmatica sul reddito minimo di inserimento,
con la quale si anticipa la presentazione della relazione
finale sulla sperimentazione in atto e si stabilisce che in
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quella sede il Governo individuerà le modalità per
l'estensione generalizzata della misura. L'articolo 25 reca la
delega al Governo per la riforma degli emolumenti economici
derivanti da invalidità civile, cecità e sordomutismo, secondo
i princìpi e con le modalità in precedenza descritte.
L'articolo 26 rinvia al decreto legislativo n. 109 del
1998 (cosiddetto "riccometro") per l'accertamento delle
condizioni reddituali che danno diritto in via preferenziale
alle prestazioni disciplinate dal provvedimento e che vengono
in evidenza al fine della determinazione della
compartecipazione al costo dello stesso. In sede di revisione
dello stesso decreto, le scale di equivalenza dovranno essere
riviste rafforzando il "peso" degli anziani non
autosufficienti. Gli articoli 27 e 28 prevedono disposizioni
in materia di integrazione sociosanitaria e di utilizzo dei
fondi integrativi del Servizio sanitario nazionale per le
prestazioni sociali.
Il capo VI, disposizioni finali, prevede, all'articolo 29,
l'istituzione della commissione nazionale di indagine
sull'esclusione sociale e all'articolo 30 le abrogazioni
espresse.
Il testo unificato che giunge all'esame dell'assemblea è
frutto di un ampio e costruttivo confronto al quale tutti i
colleghi hanno contribuito. Poiché è opinione condivisa che il
nostro paese debba dotarsi di una moderna legge sulle
politiche sociali e che tale legge è una legge di civiltà,
necessaria e indispensabile, anche ai fini del completamento
del disegno di innovazione del nostro welfare,
l'auspicio che rivolgo a tutti i colleghi è che l'Assemblea
possa, proseguendo il confronto costruttivo già sperimentato
in Commissione, testimoniato dal largo consenso espresso sul
testo, giungere rapidamente all'approvazione del
provvedimento.
Elsa SIGNORINO, Relatore.
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