| Il Governo ha presentato nel maggio 1998 un disegno di
legge recante "Disposizioni per la realizzazione del sistema
integrato di interventi e servizi sociali" (A.C. 4931).
Successivamente un apposito Comitato ristretto costituito
presso la XII Commissione ha elaborato un testo unificato che
integra analoghe proposte di legge in materia, già presentate
nel corso della legislatura, e adottato come testo base nella
seduta del 12 novembre 1998. A partire dal 21 aprile scorso la
XII Commissione ha iniziato l'esame del testo unificato,
apportando a sua volta alcuni emendamenti al testo finora
esaminato.
La presente relazione prende a riferimento il testo
unificato comprensivo delle modifiche.
Obiettivo della legge quadro dell'assistenza è quello di
dotare il nostro Paese di una rete integrata di prestazioni e
servizi alle persone ed alle famiglie.
A tal fine essa offre gli strumenti e le regole per
attivare le risorse necessarie.
Particolare rilievo assume allora l'articolo 20 che al
comma 5 prevede che "A decorrere dall'anno 2002 lo
stanziamento complessivo del Fondo per le politiche sociali è
determinato in sede dl legge finanziaria con le modalità di
cui all'articolo 11, comma 3, lettera d) della legge 5
agosto 1978, n. 468 e successive modificazioni" (confluenza
del Fondo in Tabella C della legge finanziaria).
Tale scelta rappresenta un punto qualificante per quanto
attiene alle politiche sociali e ai rispettivi aspetti
finanziari, perché permette di integrare annualmente le
risorse per le politiche sociali in relazione al fabbisogno e
senza dover ricorrere a specifiche leggi di settore.
Le risorse aggiuntive provenienti dalla Tabella C trovano
infatti copertura all'interno dei saldi complessivi della
legge finanziaria.
In tal modo si elimina la necessità di dover reperire
unicamente le risorse aggiuntive attraverso la Tabella A
(Fondo globale di parte corrente), che per essere utilizzate
necessitano di una successiva approvazione legislativa con
relativo iter parlamentare.
Al comma 2 punto e) del medesimo articolo si
stabilisce il meccanismo del cofinanziamento tra risorse
nazionali e risorse degli enti locali rendendo così cogente la
contestuale assunzione di responsabilità da parte dello Stato,
delle regioni e degli enti locali nei confronti degli
interventi per le politiche sociali.
Tale meccanismo consente altresì di raggiungere
progressivamente l'obiettivo della uniformità degli standard
delle politiche sociali sul territorio nazionale,
corresponsabilizzando tutti gli enti locali alla
partecipazione alla spesa e senza peraltro pregiudicare lo
sviluppo delle prestazioni per le regioni con standard più
elevati.
E' noto, infatti, che la situazione attuale, connotata da
una forte sperequazione dei livelli di intervento per le
politiche sociali, comporta squilibri che generano
diseguaglianze sociali.
Si segnala, altresì, l'importanza del comma 7
dell'articolo 20: infatti molte realtà del privato sociale,
entro un quadro di regole e di standard di qualità, possono
attivare e già attivano risorse per le politiche sociali,
contribuendo così a realizzare la rete integrata di servizi
previsti dall'articolo 23.
Il nuovo testo ribadisce all'articolo 23 sulla scorta di
quanto evidenziato nella relazione tecnica allegata all'A.C.
4931, che l'insieme degli interventi che vanno a formare la
rete integrata di servizi sociali, "costituiscono il livello
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essenziale delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di
beni e servizi, secondo le caratteristiche ed i requisiti
fissati dalla pianificazione nazionale, regionale e zonale,
nei limiti delle risorse del Fondo di cui all'articolo 20
della presente legge(1), tenuto anche conto delle risorse
ordinarie gli destinate dagli enti locali alla spesa
sociale".
La garanzia che nell'applicazione della legge tale
procedura sarà rispetta è fornita dalla lettura combinata
dell'articolo 2, comma 3; dell'articolo 22, comma 2;
dell'articolo 20, comma 2 e comma 6 del testo unificato.
Infatti la prima delle disposizioni citate prevede che "al
fine di assicurare la tutela delle posizioni soggettive
garantite dalla presente legge sono definiti, ai sensi
dell'articolo 22 della presente legge, livelli essenziali di
prestazioni da parte dei sistema integrato di interventi e
servizi sociali".
A sua volta l'articolo 22, comma 2, come già evidenziato,
dispone che gli interventi della rete integrata dei servizi
sociali costituiscono il livello essenziale delle prestazioni
erogabili sotto forma di beni e servizi, nei limiti delle
risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali e delle
risorse ordinarie già destinate dagli enti locali alla spesa
sociale.
Sono invece da configurare tra i diritti soggettivi gli
emolumenti attualmente corrisposti agli invalidi civili,
ciechi e sordomuti in relazione ai quali l'articolo 25 del
disegno di legge prevede la concessione di una apposita delega
al Governo per il riordino di tali trattamenti, peraltro senza
oneri aggiuntivi rispetto a quelli derivanti dall'andamento
tendenziale delle attuali prestazioni.
Meritano inoltre di essere citate le disposizioni
contenute nell'articolo 24 sul reddito minimo di inserimento.
Tale istituto è stato istituito con la legge n. 449 del 1997 e
regolato successivamente dal de creto legislativo 18 giugno
1998, n. 237. Le
(1) Si tratta del Fondo nazionale per le politiche sociali
istituito ai sensi dell'articolo 59, comma 44, della legge 27
dicembre 1997, n. 449.
norme citate prevedono per tale strumento innovativo nel
nostro ordinamento una fase di sperimentazione limitata ad
alcuni comuni, che avrà termine il 31 dicembre del 2000.
Successivamente, sulla base di approfondite valutazioni sui
risultati della sperimentazione, che il Ministro per la
solidarietà sociale dovrà presentare al Parlamento nel corso
del 2001, verranno stabiliti i criteri e le modalità di
estensione di tale istituto a tutto il territorio
nazionale.
Di seguito si espongono in dettaglio le disposizioni che
prevedono effetti di carattere finanziario.
Per prime verranno evidenziate quelle di maggiore
rilevanza anche del punto di vista finanziario e che si
possono configurare come limiti invalicabili di spesa.
Art. 22.
L'articolo 22 indica gli standard essenziali che, in modo
graduale, la rete integrata dei servizi dovrà realizzare.
Pertanto esso costituisce il più significativo e
consistente capitolo di spesa della legge, nell'ambito dei
vincoli e delle modalità richiamate in apertura di questa
relazione.
La discussione avvenuta in Commissione Affari Sociali
impegna il Governo ad indicare, in sede di relazione tecnica,
una stima del fabbisogno di risorse necessarie per la messa a
regime dell'articolo 22.
Si fa presente che con l'articolo 59, comma 54, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449 e successive modificazioni è
già istituito e finanziato il Fondo nazionale per le politiche
sociali dotato di oltre 1.000 miliardi annui di risorse, Tali
risorse previste da singole leggi di settore, cui sì
aggiungono le somme stanziate a livello regionale e locale,
contribuiscono alla realizzazione dl alcuni degli standard
stabiliti dall'articolo 22. Tra le principali leggi di settore
si possono indicare:
la legge 28 agosto 1997, n. 285 recante "Disposizioni
per la promozione di diritti e di opportunità per l'infanzia e
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l'adolescenza". Per tali finalità è previsto uno stanziamento
in via permanente di 316 miliardi su base annua;
la legge 5 febbraio 1992, n. 104, legge quadro
sull' handicap, e la successiva norma di riferimento
(legge 21/5/1998, n. 162) che prevede risorse anche in via
continuativa di oltre 100 miliardi annui;
il decreto del Presidente della Repubblica 9/10/1990, n.
309, che regola il Fondo nazionale per la lotta alla droga
prevedendo anch'esso uno stanziamento permanente di 250
miliardi su base annua.
Per quanto riguarda le politiche a sostegno delle
responsabilità familiari indicate dall'articolo 16 come
prioritarie nell'ambito della rete integrata dei servizi, si
segnala che esse possono già avvalersi di disposizioni
legislative nazionali in favore di politiche familiari che
prevedono:
aumento degli assegni al nucleo familiare (1.800
miliardi per il triennio 1998-2000 assegnati con legge
finanziaria per il 1998);
aumento delle detrazioni fiscali in favore delle
famiglie, attuato sulla base della delega concessa con il
provvedimento collegato alla finanziaria per il 1997 che
comporta un minor carico fiscale di circa 2.500 miliardi;
istituzione dell'assegno per i nuclei familiari più
bisognosi con almeno tre figli minori, che comporta un impegno
finanziario su base annua di 400 miliardi (articolo 65 della
legge 448/98, collegato alla finanziaria per il 1999), e
dell'assegno di maternità per le madri non coperte da alcuna
tutela assicurativa, che comporta un impegno finanziario annuo
a regime di circa 150 miliardi (articolo 66 della legge n. 448
del 1998, collegato alla finanziaria per il 1999).
Si segnala, altresì, che sono all'esame del Parlamento
alcune iniziative legislative del Governo il cui iter di
approvazione è stata avviato o è in fase molto avanzata.
Si tratta in particolare del seguenti provvedimenti:
disposizioni per sostenere la maternità e la paternità e
per armonizzare i tempi di lavoro, di cura e della famiglia.
Si stima che tale provvedimento comporta un onere complessivo
di circa 360 miliardi a regime;
norme per lo sviluppo e la qualificazione di un sistema
di servizi per i bambini di età inferiore al 3 anni e per le
loro famiglie. Il provvedimento comporta un onere finanziario
pari a 300 miliardi annui a decorrere dall'anno 2000;
disposizioni per facilitare l'acquisto della casa da
parte delle giovani coppie, il cui onere finanziario è stimato
in 100 miliardi su base annua.
Per quanto attiene le misure di contrasto della povertà si
segnalano i seguenti provvedimenti, appena entrati in
vigore:
norme sulla locazione, che tra l'altro istituisce un
fondo per integrare l'affitto ai nuclei familiari con redditi
bassi;
sostegno del diritto allo studio alle famiglie in
condizioni di povertà con uno stanziamento di 200 miliardi
fissato con la legge finanziaria per il 1999.
Per quanto attiene la realizzazione degli standard
previsti al comma 2, lettere d) e f) dell'articolo
22 si fa presente il grande rilievo che rivestono gli
indirizzi contenuti nel Piano sanitario nazionale e l'articolo
3- septies del decreto legislativo "Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale".
Essi qualificano i servizi di integrazione socio sanitaria
- quelli rivolti alle persone come gli anziani non
autosufficienti e i portatori di handicap grave
bisognosi di cure particolari e di interventi sociali
prolungati - quale prestazione essenziale del Servizio
sanitario nazionale per cui devono essere individuate
nell'ambito del fondo sanitario le adeguate risorse.
E' importante inoltre ricordare che le regioni, ma
soprattutto gli enti locali, già sostengono nel campo
dell'assistenza sociale (in particolar modo per interventi in
favore della famiglia e della vecchiaia) un considerevole
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volume di spesa, quantificabile, sulla base dell'ultima
relazione generale sulla situazione economica del Paese, in
circa 7.000 miliardi, del quali oltre 2.000 miliardi sotto
forma di prestazioni in natura.
Dal quadro dei provvedimenti in essere, in precedenza
indicati, si evincono le priorità in campo assistenziale per
il prossimo triennio:
estensione delle prestazioni essenziali nelle aree del
Paese in cui esse sono particolarmente carenti;
concentrazione delle risorse per quei servizi e quelle
prestazioni in cui si registra una più acuta carenza a fronte
di una crescita sempre più esponenziale della domanda dei
servizi, come nel caso degli anziani non autosufficienti e
delle persone con difficoltà grave;
promozione delle politiche a sostegno della
responsabilità familiare.
A fronte del quadro descritto si stima in 1.000 miliardi
annui aggiuntivi a regime il fabbisogno dl risorse occorrenti
per avviare e sostenere la realizzazione della rete integrata
di servizi previsti dall'articolo 22, che costituisce la parte
essenziale della legge. Tale importo dovrà necessariamente
rappresentare, d'altra parte, un limite di spesa
invalicabile.
Art. 16.
Viene prevista la concessione di prestiti sull'onore a
tasso zero erogati dai comuni in favore di individui e nuclei
familiari in temporanea difficoltà economica, e causa di
pesanti carichi per la presenza di soggetti non
autosufficienti. I relativi oneri sono posti a carico sia dei
bilanci comunali sia del Fondo nazionale per le politiche
sociali, a titolo di concorso di spesa.
Art. 17.
E' prevista la concessione da parte dei comuni di buoni
servizio a persone temporaneamente prive di reddito e dotate
di sufficiente autonomia psico fisica, anche al fine di
stimolarne la reintegrazione sociale. Anche in questo caso i
relativi oneri sono posti a carico del bilanci comunali con il
concorso del Fondo nazionale per le politiche sociali.
Le altre disposizioni, che pur non configurandosi come
tetti di spesa comportano oneri di minore entità, sono le
seguenti.
Art. 10, comma 1.
E' prevista l'individuazione per le IPAB di un regime
giuridico analogo a quello delle aziende speciali comunali
(legge n. 142 del 1990), il cui trattamento fiscale è
riconducibile al regime privatistico delle ONLUS, di cui al
decreto legislativo n. 460 del 1997. Inoltre, nei processo di
trasformazione delle IPAB, è disposta per il trasferimento dei
beni e dei patrimoni alle costituende aziende speciali,
l'applicazione del regime fiscale già previsto dalla legge n.
80 del 1991. Tali due disposizioni potrebbero configurare
minori entrate erariali, che troveranno agevole copertura
negli stanziamenti che saranno recati dalla legge finanziaria
per il 2000.
Art. 29.
E' prevista la facoltà di istituire fondi integrativi per
programmi assistenziali intensivi e prolungati a soggetti
gravemente dipendenti, per poterne garantire la permanenza al
domicilio. A tal fine è disposto che tali fondi possano essere
alimentati anche destinando un'aliquota delle entrate fiscali
dello Stato, con eventuali incrementi delle regioni. E'
inoltre previsto che a tali fondi si applichi il trattamento
tributario dei contributi e delle prestazioni dei fondi
pensione di cui al decreto legislativo n. 124 del 1993, come
modificato dalla legge n. 335 del 1995. Anche tali
disposizioni potrebbero configurare minori entrate erariali,
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che troveranno agevole copertura negli stanziamenti che
saranno recati dalla legge finanziaria per il 2000.
Art. 22.
E' prevista l'istituzione di un sistema informativo dei
servizi sociali da parte dello Stato, delle regioni e dei
comuni. A tal fine è prevedibile che vengano in gran parte
utilizzate le attrezzature e i mezzi attualmente disponibili;
in ogni caso gli eventuali maggiori oneri faranno carico ai
Fondo per le politiche sociali.
Art. 12.
Per la qualificazione superiore e la formazione continua
degli operatori sociali vengono individuate le risorse
finanziarie occorrenti a carico degli stanziamenti per i
programmi di formazione svolti dalle amministrazioni
interessate, anche con il concorso del Fondo sociale europeo e
senza oneri aggiuntivi per lo Stato.
Proposte sulle modalità di copertura del disegno di legge
sull'assistenza.
Ai fine di permettere l'ulteriore corso del provvedimento,
nel rigoroso rispetto delle norme sulla copertura delle leggi
di spesa, si possono, al riguardo, configurare le seguenti
soluzioni:
Per quanto riguarda quegli oneri che si configurano come
tetti di spesa (servizi in favore delle persone anziane non
autosufficienti), si possono reperire i fabbisogni, per il
triennio 1999-2001, a carico degli accantonamenti della
Tabella A attualmente vigente, approvata con legge finanziaria
per l'anno in corso.
Considerato che la definitiva approvazione della legge
non può intervenire prima del prossimo anno, gli
accantonamenti a cui farà fronte per la copertura degli oneri,
possono essere configurati nel modo seguente: 200 miliardi
nell'anno 2000 e 300 miliardi nell'anno 2001.
Nel frattempo il provvedimento seguirà il suo iter, e a
decorrere dal 1^ gennaio 2000, sarà possibile integrare tali
somme con quelle che saranno assegnate dalla legge finanziaria
per il 2000.
Per quanto riguarda le disposizioni che prevedono la
facoltà da parte dei comuni di concedere prestiti sull'onore a
tasso zero e buoni servizio, si può in prima lettura stabilire
che i relativi oneri facciano esclusivamente carico ai bilanci
degli enti locali.
Successivamente all'approvazione della legge finanziaria
per il 2000, sarà possibile stanziare una somma che prevede un
concorso dello Stato di ammontare predeterminato (tetto di
spesa), da ripartire successivamente tra gli enti locali,
secondo criteri stabiliti con successivo decreto.
Per quanto riguarda le disposizioni che non si configurano
come tetti di spesa, ma che determinano minori entrate
erariali (l'equiparazione del trattamento fiscale delle IPAB
al regime delle ONLUS e l'istituzione di fondi integrativi per
programmi assistenziali) occorrerà verificare con il Ministero
delle finanze gli oneri che si vengono a determinare. Di
conseguenza le intensità delle agevolazioni saranno
commisurate alle risorse assegnate, comunque nei limiti dei
1.000 miliardi aggiuntivi previsti.
Forme di finanziamento dell'assistenza che non gravano sul
bilancio statale e del settore pubblico.
A) IPAB
Sulla base di una apposita ricerca, commissionata dal
Ministro per la solidarietà sociale si rileva che le IPAB
esistenti sul territorio nazionale ammontano a circa 4.200.
Esse operano prevalentemente su due rami di attività:
1) gestione di strutture residenziali per anziani,
minori e portatori di handicap;
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2) gestione di strutture prescolari (asili e scuole per
l'infanzia) e scolastiche.
Dalla ricerca emerge che la funzione esercitata dalle IPAB
nel fornire i servizi alle persone e alle famiglie non appare
destinata a perdere rilevanza con il passare del tempo.
Le norme contenute nella legge di riforma dell'assistenza
prevedono un inserimento organico di tali istituti nella rete
integrata dei servizi sociali, individuando per esse un regime
giuridico analogo a quello previsto per le aziende speciali
comunali di cui alla legge 142 del 1990.
In tal modo si dovrebbe migliorare, senza gravare sul
bilancio dello Stato, l'offerta di servizi assistenziali.
B) Risorse comunitarie
Nell'ambito della riforma dei Fondi strutturali il
documento "Orientamenti per il programma di sviluppo del
Mezzogiorno 2000-2006" approvato con delibera CIPE del maggio
1999 prevede che l'area dei servizi alle persone e alla
comunità sia inserita come area trasversale così come indicato
nel documento interinale del tavolo nazionale n. 11 "Servizi
alle persone alla comunità" coordinato dal Dipartimento per
gli affari sociali.
Gli interventi previsti riguardano, tra gli altri:
il sostegno alle famiglie ad alto tasso di povertà;
la riduzione del tesso di esclusione sociale;
la definizione e la formazione di nuove figure
professionali in ambito sociale, dei servizi per gli anziani,
per i minori, ecc.;
il rafforzamento della capacità di spesa degli enti
locali nel sociale e qualificazione della P.A. per la
progettazione, la gestione e il monitoraggio dei servizi.
C) Fondazioni bancarie
La recente legge sulle fondazioni bancarie incentiva e
spinge tali istituzioni a vendere buona parte delle azioni
delle banche di loro proprietà, utilizzando i proventi
derivanti dalle alienazioni al perseguimento delle loro
finalità sociali anche erogando finanziamenti al settore
non profit o favorendo la gestione di servizi
sociali.
Tale circostanza assume senz'altro un ruolo positivo per
sostenere lo sviluppo di una politica sociale più diffusa nel
nostro Paese.
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