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Onorevoli Colleghi!
Dopo l'approvazione del Senato giunge all'esame
dell'Assemblea della Camera dei deputati la proposta di legge
C. 5051, legge quadro sul sistema fieristico. La proposta,
composta da 13 articoli, è attesa da lungo tempo dall'intero
settore fieristico, che a tutt'oggi è regolato da una
normativa non organica e risalente anche ad anni ormai
lontani, quando l'attività espositiva aveva caratteristiche ed
esigenze molto diverse da quelle di oggi.
Nel rispetto delle indicazioni contenute nell'articolo 117
della Costituzione - che assegna alle regioni la competenza
per il settore ed allo Stato il compito di definire un quadro
di riferimento comune all'intero Paese e che quindi richiede,
per il completo riassetto del settore, una ulteriore fase
legislativa a livello regionale - la discussione e
l'approvazione della legge quadro costituiscono, dunque, un
evento atteso ed importante per l'ulteriore sviluppo del
sistema fieristico italiano che in tanti anni di attività ha,
peraltro, saputo costruirsi, in Europa e nel mondo, un posto
di assoluto prestigio, pur presentando negli ultimi anni
qualche preoccupante segno di debolezza.
Alcuni dati sul settore fieristico in Italia.
A supporto di queste valutazioni vale la pena ricordare
che, in base alle rilevazioni del Comitato fiere industria,
nel 1999 si è registrato un incremento di espositori del 7 per
cento e di visitatori del 2 per cento. Il fatturato ha
superato i 1.500 miliardi con un indotto di oltre 8 mila
miliardi di lire. Nel 1999 la fiera di Milano ha registrato un
fatturato di 262 miliardi, Bologna di 94, Verona di 80, Rimini
di 41,5, Bari di 40.
Gli spazi espositivi affittati, pari a 1,3 milioni di
metri quadrati, registrano un incremento annuo del 7 per
cento. Nella graduatoria della capacità espositiva e delle
superfici vendute dei principali quartieri fieristici europei
Milano si colloca al secondo posto, dietro Hannover, come
superficie espositiva lorda (365 mila metri quadrati), ma
nettamente al primo posto davanti a Dusseldorf, Francoforte e
Hannover come ammontare di superfici vendute (1 milione 538
mila metri quadrati).
Peraltro la percentuale di espositori stranieri è soltanto
dell'8 per cento sul totale, con livelli ancora più esigui
nelle fiere minori del centro-sud. Nei primi sei mesi del 1999
il tasso di internazionalizzazione è ulteriormente diminuito,
del 2,6 per cento per le manifestazioni annue e, soprattutto,
del 46,7 per cento per le manifestazioni pluriennali. Pur se
le manifestazioni internazionali hanno registrato un
incremento (più 2,6 per cento) rispetto allo stesso periodo
del 1998, l'ammontare di visitatori totali, pari a 732 mila,
vede una diminuzione del 36,3 per cento.
La normativa vigente e la Comunicazione della Commissione
UE.
La disciplina in materia di ordinamento fieristico trovava
la sua fonte originaria nel regio decreto legge 29 gennaio
1934 n. 454 ("Norme per il disciplinamento delle mostre,
fiere ed esposizioni"), che si caratterizzava soprattutto
per il forte accentramento al quale dava luogo. Con l'entrata
in vigore dell'ordinamento regionale tale assetto normativo ha
conosciuto significative modificazioni, a seguito del
consistente trasferimento di competenze disposto dapprima con
il decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio 1972, n.
7, e successivamente con il decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616.
Dall'interpretazione di queste disposizioni è risultato
così di spettanza regionale: a) il potere di
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riconoscimento della personalità giuridica agli enti
fieristici e del loro ordinamento; b) il potere di
autorizzazione allo svolgimento delle manifestazioni
fieristiche. Sono state invece conservate in capo allo Stato
le funzioni amministrative concernenti: gli enti fieristici
internazionali di Milano, Bari e Verona nonché l'attribuzione
della qualifica di "internazionali" a fiere di nuova
istituzione; le esposizioni universali; la formazione e la
tenuta del calendario, sentite le regioni.
Successivamente con il decreto del Presidente della
Repubblica 18 aprile 1994, n. 390 (cosiddetto decreto
Cassese), adottato ai sensi dell'articolo 2, comma 7, della
legge n. 537/93, sono state introdotte norme di
semplificazione dei procedimenti amministrativi in materia.
Particolare rilevanza assume l'articolo 5 del decreto del
Presidente della Repubblica, in virtù del quale le regioni
esercitano la vigilanza sull'attività degli enti fieristici,
esclusi gli enti fiera di Milano, Bari e Verona, che restano
sotto la vigilanza del Ministero. In ogni caso la norma
garantisce il rispetto dell'autonomia degli enti medesimi ed
in particolare una gestione ispirata a criteri di efficienza
ed efficacia.
E' poi intervenuto il decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 ("Conferimento di funzioni e compiti alle regioni e
agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59"). Il provvedimento, adottato in
attuazione della legge Bassanini, al capo VIII reca
disposizioni che costituiscono un completamento del processo
di trasferimento alle regioni di funzioni amministrative in
materia di fiere e mercati, già realizzato in buona parte con
il decreto del Presidente della Repubblica 616/77.
Il controllo sugli enti fieristici esercitato dalle
regioni viene esteso anche agli enti di Milano, Bari e Verona.
Conseguentemente passano interamente alle regioni le funzioni
relative al rilascio delle autorizzazioni alle manifestazioni
fieristiche di rilevanza internazionale, nazionale e
regionale.
Il Capo VIII del decreto (articoli 39-42) individua gli
ambiti di rispettiva competenza dello Stato e delle regioni in
materia di fiere e mercati (nonché di attività commerciali).
In particolare l'articolo 39 procede ad una definizione,
finora assente sul piano del diritto positivo, dell'attività
fieristica, che ricomprende le attività non permanenti volte
alla promozione commerciale, artistica e tecnica attraverso
l'esposizione, nell'ambito di un unico evento rappresentativo
dei settori produttivi interessati di beni e servizi da parte
di una pluralità di espositori. Sulla base di tale definizione
gli elementi caratterizzanti l'attività fieristica risultano
sia di ordine temporale (durata limitata) che spaziale
(identificazione di un luogo determinato adibito alla
manifestazione), non disgiunti da una valenza promozionale
delle manifestazioni fieristiche, che sembra essersi
accresciuta negli ultimi decenni rispetto a quella
tradizionale di commercializzazione e di scambio.
Le funzioni amministrative che residuano in capo allo
Stato, individuate espressamente dall'articolo 40, riguardano
essenzialmente le esposizioni universali, il riconoscimento,
lo svolgimento e il coordinamento (con le regioni) dei tempi
di svolgimento delle manifestazioni di rilevanza
internazionale, nonché la pubblicazione del calendario annuale
delle manifestazioni fieristiche di rilevanza internazionale e
nazionale.
Tutte le funzioni non espressamente individuate
dall'articolo 40 si intendono trasferite, ai sensi
dell'articolo 41, alle regioni e ai comuni. Tra le funzioni
trasferite alle regioni, espressamente elencate al comma 2
dell'articolo, si segnalano in particolare le funzioni
concernenti gli enti fieristici di Milano, Verona e Bari, in
quanto costituiscono il principale elemento di novità
introdotta dal presente provvedimento rispetto alla normativa
vigente. Ai comuni e alle comunità montane, invece sono
trasferite le funzioni concernenti il riconoscimento della
qualifica delle manifestazioni di rilevanza locale e le
relative autorizzazioni allo svolgimento.
A livello comunitario attualmente non esistono specifiche
disposizioni disciplinanti il settore, né, d'altra parte, come
emerge da una recente Comunicazione interpretativa sul
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mercato interno per il settore fiere ed esposizioni (98/C
143/02), la Commissione UE intende formulare proposte di
normativa in materia, riconoscendo ai singoli Stati la
competenza a fissare i requisiti per l'organizzazione delle
manifestazioni e le relative modalità di partecipazione.
Va peraltro ricordato che con lettera del 16 aprile 1996,
notificata al Governo, la Commissione UE ha aperto la
procedura di infrazione 94/5095 nei confronti
dell'Italia ai sensi dell'articolo 169 del Trattato in
relazione alla disciplina del settore fieristico. La
Commissione ha infatti ritenuto incompatibile, con i principi
fondamentali della libertà di stabilimento e della libera
circolazione dei servizi, sostanzialmente l'intero complesso
della normativa nazionale e regionale in materia, in
particolare per quanto riguarda la riserva legale allo
svolgimento di attività in questo campo solo ad enti pubblici
appositamente costituiti l'obbligo di esercitare l'attività
fieristica a titolo esclusivo, senza finalità di lucro e con
il rispetto di prescrizioni amministrative ritenute eccessive.
Successivamente, l'iter della procedura di infrazione è
sostanzialmente rimasto assorbito dalla citata
Comunicazione interpretativa, che riassume gli
orientamenti comunitari rilevanti per la materia.
Nella Comunicazione, la Commissione ribadisce
l'esigenza della compatibilità delle misure nazionali con i
principi del diritto comunitario, specie quelli relativi al
mercato interno, e pertanto, si propone di rendere più chiare
e trasparenti le norme comunitarie da far rispettare offrendo
a tutti i soggetti interessati (amministrazioni nazionali e
operatori economici) uno strumento che delinei il quadro
giuridico all'interno del quale viene garantito agli operatori
del settore fieristico l'esercizio delle libertà fondamentali
previste dalle regole del mercato interno. In particolare il
documento, oltre a definire il proprio campo di applicazione
attraverso l'individuazione di diverse tipologie di
manifestazioni (grandi fiere commerciali; saloni ed
esposizioni specializzate, esposizioni minori), illustra i
principi giuridici fondamentali del mercato interno
applicabili al settore delle "fiere ed esposizioni", nonché le
relative implicazioni in materia, in ordine al regime di
organizzazione e di autorizzazione, all'accesso degli
espositori e alle condizioni di esposizione.
Oggetto della Comunicazione sono le fiere e le
esposizioni che costituiscono "manifestazioni a scopo
commerciale in cui un gruppo di operatori economici
collettivamente e temporaneamente espone prodotti, oppure
offre servizi, che soltanto occasionalmente sono oggetto di
vendita diretta...". Dal campo di applicazione sono escluse
le esposizioni universali, quelle didattiche, scientifiche e
d'informazione non comportanti operazioni commerciali e i
mercati di cui alla direttiva 75/369/CEE, riguardante misure
destinate a favorire l'esercizio della libertà di stabilimento
e di prestazione di servizi per le attività esercitate in modo
ambulante.
Le norme fondamentali del diritto comunitario che si
applicano al settore fieristico sono quelle contenute negli
articoli 52, 59 e 30 del Trattato di Roma e riguardano: la
libertà di stabilimento, la libera prestazione di servizi e la
libera circolazione delle merci. Le norme, che assicurano
l'esercizio di dette libertà attraverso l'eliminazione delle
restrizioni nazionali in grado di ostacolarle, si applicano
con efficacia diretta ad una serie di provvedimenti nazionali
dettagliatamente elencati al capitolo II, punto 2, della
Comunicazione.
L'applicazione dei principi comunitari al settore implica,
sul piano organizzativo, il diritto degli operatori comunitari
ad organizzare manifestazioni fieristiche ovunque nell'ambito
della Comunità. Ne consegue necessariamente: la soppressione
di ogni forma di discriminazione nei loro confronti a motivo
della nazionalità o della residenza; l'inammissibilità di
normative nazionali che limitino il diritto di organizzare
fiere ed esposizioni a carattere privato; l'esigenza di un
quadro normativo nazionale accessibile ed imparziale sul piano
delle formalità e delle procedure; l'applicazione esclusiva
agli operatori stabiliti in un altro Stato delle disposizioni
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nazionali che trovano giustificazione in un'esigenza
imperativa di interesse generale.
Per quanto riguarda l'accesso alle fiere, l'applicazione
dei principi comunitari comporta il diritto di tutti gli
operatori ad un trattamento non discriminatorio su tutto il
territorio comunitario. Infine, in materia di condizioni di
esposizioni essa implica: la non necessaria conformità dei
prodotti esposti e delle relative etichettature alle normative
del paese, né la loro omologazione o la constatazione di
equivalenza; il divieto di adottare provvedimenti che agli
occhi del pubblico possano togliere pregio al prodotto
proveniente da un altro Stato membro, di imporre restrizioni
in base all'origine della merce; nonché di imporre restrizioni
alle importazioni parallele, ossia alle importazioni
effettuate al di fuori del circuito ufficiale di distribuzione
del prodotto.
Gli obiettivi della proposta di legge.
Rispetto al quadro legislativo nazionale sopra delineato,
ai rapporti anche conflittuali che si sono determinati con la
UE e alla grande trasformazione che sta interessando da tempo
questo come altri settori, la proposta di legge in discussione
si pone alcuni obiettivi di fondo che possono così essere
riassunti:
1. costruire una quadro legislativo organico per il
settore e per l'attività legislativa regionale;
2. recepire positivamente le indicazioni contenute nella
citata comunicazione della Commissione UE;
3. porre le basi per il rilancio del settore nel
contesto competitivo internazionale.
Il sistema fieristico nazionale ha sempre svolto un
insieme di attività funzionali alla promozione e allo sviluppo
dell'industria nazionale ed a sostegno degli scambi
commerciali interni ed internazionali, attività di grande
rilevanza per l'economia dell'intero Paese. La crescita
continua del settore ed il suo affermarsi anche a livello
europeo ed internazionale hanno portato il sistema fieristico
ad assumere una grande importanza anche come settore economico
in sé, centrato sulla fornitura di servizi alle imprese e
dotato di una propria dinamica imprenditoriale. Un settore di
tutto rispetto sia per l'entità del fatturato prodotto sia per
le ricadute occupazionali dirette ed indirette, sempre meno
confinato all'interno di dinamiche economiche territoriali
locali ed invece sempre più esposto ad una accesa concorrenza
internazionale.
Questa proposta di legge si pone dunque certamente
l'obiettivo di sostenere il ruolo delle manifestazioni
fieristiche rispetto al contesto complessivo dell'economia
nazionale, ma anche quello di definire un quadro legislativo e
normativo che permetta al settore ed agli operatori che ne
fanno parte di svilupparsi secondo una logica d'impresa e di
mercato per poter continuare a competere con successo a
livello innanzitutto europeo e poi internazionale, dove nei
prossimi anni si giocherà la vera sfida per il sistema
fieristico nazionale.
Si tratta di un quadro radicalmente diverso dal passato,
in cui la risposta del sistema Paese non può né rifugiarsi in
vecchie logiche protezionistiche o localistiche, comunque
camuffate, né prescindere dalla creazione di condizioni di
efficienza e di competitività.
Questo nuovo scenario non può non incidere sul rapporto
fra le istituzioni, locali, regionali e nazionali ed il
settore fieristico. Per questo il testo definisce con
chiarezza il ruolo dei diversi livelli di governo interessati,
così che i comuni, le regioni e lo Stato possano continuare a
svolgere, in modo rinnovato e più efficace le funzioni di
coordinamento, promozione, garanzia e controllo che
corrispondono alle aspettative degli operatori e che sono
essenziali per lo sviluppo del settore.
La scelta di fare proprio lo spirito della Comunicazione
98/C 143/02 non deriva da passiva rassegnazione nei confronti
del livello istituzionale europeo né da un ingenuo quanto
immotivato ottimismo ma esprime la volontà, condivisa
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dall'intero settore, di raccogliere la sfida innovativa
implicita nella costruzione di un mercato aperto continentale
con l'obiettivo, anzi, di coglierne, per primi e con
determinazione, le grandi opportunità.
Ovviamente questo richiede un grande sforzo collettivo nel
segno dell'efficienza e dell'innovazione: da qui la spinta,
presente in molti punti del testo che saranno analizzati in
dettaglio nel seguito, per la riduzione dei vincoli
burocratici, la costruzione di procedure chiare e trasparenti,
fondate su elementi obiettivi e non discrezionali e
l'innovazione incentivata anche degli assetti societari degli
enti fieristici.
Tutto ciò ha significato un intenso lavoro preparatorio in
Commissione caratterizzato da un costante rapporto con gli
operatori del settore e le regioni che avranno la
responsabilità di costruire il nuovo quadro legislativo
regionale che dalla legge quadro dovrà discendere.
Il testo approvato dal Senato e le modificazioni
introdotte dalla Commissione.
Il testo trasmesso dal Senato, frutto dell'unificazione di
quattro proposte di legge, è stato esaminato da quel ramo del
Parlamento tra il 28 gennaio 1997 e il 23 giugno 1998. I punti
fondamentali del quadro normativo delineato erano i
seguenti:
definizione dei principi fondamentali in attuazione
dell'articolo 117 della Costituzione, in linea con i principi
della normativa comunitaria;
individuazione dei soggetti dell'attività fieristica,
con specificazione del contenuto e delle caratteristiche delle
singole attività;
definizione delle tipologie delle manifestazioni;
disciplina dell'esercizio delle attività di
organizzazione di manifestazioni fieristiche sia da parte di
soggetti pubblici che privati;
qualificazione delle manifestazioni in relazione al
grado di rappresentatività dei settori economici cui esse sono
rivolte, al programma, agli scopi dell'iniziativa e alla
provenienza degli espositori e sulla base di requisiti che
sono fissati da un apposito regolamento di attuazione della
legge;
redazione e pubblicazione del calendario fieristico
annuale;
istituzione presso il MICA di un comitato
tecnico-consultivo;
riordino degli enti fieristici esistenti per i quali si
prevede la possibilità di trasformazione in spa o in srl;
abrogazione della vecchie norme che attualmente
disciplinano il settore.
Il testo unificato approvato dal Senato è stato esaminato
dalla X Commissione in sede referente, in abbinamento con sei
proposte di legge presentate alla Camera su iniziativa dei
deputati Scalia (C. 337), Volonté (C.1730), Manzini ed altri
(C. 2006), Pagliuzzi e Mazzocchi (C. 2573), Sbarbati (C. 2786)
e Saonara e Ruggeri (C. 4692). Le prime cinque proposte sono
state presentate nel corso del 1996, mentre la proposta
Saonara è stata presentata nel 1998.
L'attività istruttoria della Commissione si è incentrata
prevalentemente sulle audizioni dei principali operatori del
settore e dei soggetti maggiormente interessati dalla nuova
normativa. Si sono pertanto svolte, tra il 10 e il 24 febbraio
1999, audizioni dei rappresentanti di Unioncamere, ICE,
Confindustria-CFI, Confapi, Confartigianato, CNA, CASA,
Confcommercio, Confesercenti, AEFI, Assomostre, Fiera di Bari,
Fiera di Verona, Fiera di Milano e Fiera di Bologna.
Al termine delle predette audizioni il relatore ha
presentato un nuovo testo che la Commissione ha ulteriormente
modificato, anche alla luce dei pareri espressi dalle altre
Commissioni. Il mandato al relatore è stato conferito il 19
gennaio scorso essendo stata esperita senza successo la via
del trasferimento alla sede legislativa. E' da rilevare che il
non ottenimento di tale esito è dovuto alla decisione di
alcuni gruppi di non concedere la sede legislativa ad alcun
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provvedimento per considerazioni di carattere generale e non
per una opposizione sostanziale al testo in discussione.
Per quanto concerne le modifiche rispetto al testo
approvato dal Senato, si sottolinea in particolare che,
all'articolo 1, in luogo di una mera qualificazione delle
manifestazioni fieristiche come attività di interesse
pubblico, si è introdotto il principio fondante della libertà
dell'attività fieristica, nell'ambito della quale sarà compito
dello Stato e delle regioni, nel rispetto delle relative
competenze, garantire la trasparenza, la libera concorrenza e
la libertà d'impresa, nonché tutelare la parità di condizioni
d'accesso alle strutture e assicurare la qualità dei
servizi.
All'articolo 4, relativo alle modalità per il rilascio
dell'autorizzazione allo svolgimento delle attività
fieristiche, oltre ad alcune modifiche di minore entità
concernenti le condizioni per il rilascio della predetta
autorizzazione, è stata prevista, in omaggio al principio
della semplificazione, l'attivazione dell'istituto del
silenzio-assenso, in base al quale la domanda di
autorizzazione - fondata peraltro su una dichiarazione
sostitutiva che attesta la sussistenza di determinati
requisiti - s'intende accolta qualora l'amministrazione
competente non provveda entro novanta giorni.
Al medesimo articolo 4, accogliendo una osservazione
espressa nei pareri delle Commissioni bilancio e finanze, è
stato soppresso il comma 4 del testo approvato dal Senato, in
considerazione del fatto che il decreto legislativo n. 60 del
1999 ha abolito, a decorrere dal 1^ gennaio 2000, l'imposta
sugli spettacoli, prevedendo un'imposta sugli intrattenimenti
per alcune fattispecie fra le quali non rientrano le
manifestazioni fieristiche.
Relativamente alla disciplina dei quartieri fieristici, la
commissione ha interamente rivisto l'articolo 9, disponendo la
soppressione del nulla osta regionale per la realizzazione di
nuovi quartieri; è stato invece previsto che le regioni
definiscano e certifichino i requisiti minimi dei quartieri
fieristici per lo svolgimento di manifestazioni di livello
regionale e locale; spetterà invece al Ministero
dell'industria attribuire la qualifica di quartiere fieristico
internazionale, previa verifica della sussistenza di
determinati requisiti stabiliti alla lettera c), comma
1, dell'articolo 8.
Una modifica di particolare rilievo introdotta dalla
Commissione concerne la previsione dell'obbligo a carico delle
regioni - in luogo della mera possibilità - di disciplinare il
riordino degli enti fieristici già costituiti e riconosciuti
prima dell'entrata in vigore della legge in oggetto,
prevedendone inoltre la trasformazione in società per azioni -
e non anche in società a responsabilità limitata - anche al
fine di consentire la partecipazione di soggetti privati al
capitale sociale.
Di notevole rilievo sono poi le disposizioni previste
dall'articolo 11 del testo in esame, introdotte ex novo
dalla Commissione, relative alla trasparenza nella gestione
degli enti fieristici; al fine di evitare abusi e garantire
parità di condizioni tra gli operatori, gli enti fieristici
che svolgano anche attività di organizzazione di
manifestazioni sono tenuti alla separazione contabile e
amministrativa delle diverse attività.
Da ultimo, in ottemperanza al principio di legalità in
materia di sanzioni amministrative, richiamato anche nei
pareri espressi dalle Commissioni affari costituzionali e
giustizia, sono state apportate notevoli modifiche al sistema
sanzionatorio previsto dal testo approvato dal Senato.
In particolare è stata soppressa la lettera e) del
comma 1 dell'articolo 8, che demandava al regolamento di
attuazione la determinazione dei limiti minimi e massimi delle
sanzioni amministrative; è stato inoltre riformulato
l'articolo 12 (articolo 11 del testo approvato dal Senato)
individuando specificamente l'entità delle sanzioni
amministrative previste in caso violazione di determinate
fattispecie.
In conclusione, il relatore invita l'Assemblea a voler
convenire sulle valutazioni positive espresse dalla X
Commissione e pertanto ad approvare con rapidità il presente
provvedimento.
Sergio FUMAGALLI, relatore.
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