| Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
intende innovare profondamente l'attuale sistema di
reclutamento del personale della scuola e in coerenza con le
finalità della legge sull'autonomia delle istituzioni
scolastiche affidare ad esse ampie responsabilità nella
gestione del personale. Questa scelta, a partire dalla Gran
Bretagna con l' Educational Act del 1988, è oggi
condivisa da molti Paesi europei e dell'Organizzazione per la
cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE). Anche in Francia
è caldamente consigliata dal recente rapporto Fauroux (Pour
L'école, Paris, 1997). Essa tende ad "alleggerire"
l'amministrazione centrale e periferica da incombenze e
impegni gestionali che le impediscono di svolgere
adeguatamente le indispensabili funzioni di supporto indirizzo
e valutazione del sistema scolastico. La presente proposta di
legge risponde inoltre ad una finalità di modernizzazione del
sistema scolastico introducendo modelli e sistemi di
reclutamento ed anche tipologie di rapporto di lavoro
flessibili, che si dimostrano più pertinenti nel corrispondere
ad una offerta formativa che deve rispondere ai bisogni di
un'utenza varia e diversificata.
Inutile dire che l'Italia, più di ogni altro Paese
dell'Unione europea, ha bisogno di migliorare la qualità
professionale di tutto il personale della scuola. Il primo
passo verso questo obiettivo prioritario resta un buon sistema
di selezione. Nessun investimento nella formazione in servizio
o nell'aggiornamento - per la quale si spendono poco meno di
60 mila lire per addetto! - può rimediare ai disastri di un
reclutamento scadente. Secondo una recente indagine solo il
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13,3 per cento degli insegnanti attualmente in servizio ha
superato un regolare concorso (Cerace, I dipendenti
pubblici, Bologna, 1994). Non vi è dubbio che proseguire
con l'attuale sistema significa mettere a repentaglio ogni
scelta di rinnovamento futuro del sistema scolastico e di
riconoscimento della professionalità dei docenti.
La presente proposta di legge è quindi anche un invito al
Parlamento a riflettere sull'importanza strategica e sulle
conseguenze a lungo termine delle scelte che stiamo per fare,
le quali non devono compromettere né le ambiziose prospettive
dell'autonomia organizzativa e didattica delle scuole né
l'avvio (non ancora una realtà) dei corsi di specializzazione
universitaria per tutti gli insegnanti, istituiti dalla legge
n. 341 del 1990, che ha dovuto attendere ben sette anni per
trovare una effettiva regolamentazione.
L'articolo 1 elenca i princìpi generali cui deve ispirarsi
l'istituzione scolastica autonoma nella definizione del
fabbisogno di personale e nel reclutamento; sono richiamati
quelli già in vigore in tutto il pubblico impiego con
l'emanazione del decreto legislativo n. 29 del 1993, e
successive modificazioni, ovvero pubblicità, imparzialità,
trasparenza, economicità e celerità. Purtroppo è un paradosso,
ma l'attuale sistema di reclutamento non risponde a nessuno di
questi princìpi essenziali per una corretta gestione del
personale. Infatti, l'esperienza dei concorsi nella scuola
dimostra che:
1) non sono veramente pubblici, se non nel senso
puramente burocratico. Il bando è inviato a destinatari
anonimi nella forma primitiva di una circolare o di una
ordinanza; esso non contiene nessuna seria informazione sulla
professione o sul posto che l'aspirante intende ricoprire. Ad
esempio, un insegnante non saprà mai dal bando le
caratteristiche, le condizioni, la retribuzione né le
possibilità di carriera del suo futuro mestiere. Lo Stato
preferisce che siano i privati ad informarlo - male - sul
destino che lo attende attraverso riviste e rivistine che
abbondano nel settore;
2) non sono imparziali, poiché le commissioni di esame
(numerosissime) sono raccogliticce, improvvisate, non
coordinate tra loro; spesso qualche esaminatore ha meno
esperienza e preparazione dell'esaminato. Non esiste, come nel
settore privato, una vera e propria professione di
selezionatore, né tanto meno l'amministrazione si è mai
preoccupata di formare insegnanti e dirigenti alle tecniche di
selezione del personale. Il lavoro delle commissioni è del
tutto scoordinato non si basa su criteri pubblici, omogenei,
né obiettivi; le caratteristiche delle prove inducono
comportamenti arbitrari e comunque soggettivi. Inutile dire
che in moltissimi casi, soprattutto allo scritto, la frode è
tollerata, quando non tacitamente ammessa. Tutto ciò crea un
senso di frustrazione nei giovani, una sfiducia nello Stato,
uno scarso rispetto dell'amministrazione e un diffuso
discredito verso la scuola;
3) non sono economici, poiché non esiste alcun rapporto
tra gli aspiranti e i posti messi a concorso, per cui i
concorrenti sono quasi sempre in numero spropositato, e il
bilancio costi-benefìci è quindi gravemente deficitario.
Mentre per effetto dell'articolo 36 del decreto legislativo n.
29 del 1993 in tutto il pubblico impiego, soprattutto negli
enti locali, si comincia a intravedere qualche innovazione,
come l'introduzione di sistemi preselettivi, del corso
concorso, eccetera, nella scuola c'è un netto rifiuto verso
ogni forma di preselezione basata su prove strutturate in
grado di eliminare dalla prova concorsuale vera e propria i
meno adatti oppure coloro che non dimostrano di possedere le
nozioni elementari e le sufficienti attitudini;
4) la trasparenza è una chimera. L'unico documento
veramente pubblico (ma nelle forme prima descritte) è il
bando. Ma i criteri di valutazione adottati dagli esaminatori
sono opachi e, comunque, non sono comunicati ai partecipanti.
I programmi di esame sono vastissimi, teorici, enciclopedici,
nulla hanno a che fare con la concreta funzione svolta, di cui
l'amministrazione non dà alcuna rappresentazione né al momento
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della predisposizione del bando né nella metodologia di
conduzione dell'esame. Poiché il candidato ignora i criteri di
valutazione e le modalità di valutazione delle conoscenze, la
preparazione dei candidati è puramente libresca; in tal modo
l'esame accerta vagamente alcune nozioni, ma ignora il
concetto stesso di competenza, dato che l'esame non prevede
nessuna forma di verifica sul campo (stage) delle
capacità richieste;
5) anche l'economicità è un criterio ignorato nei
concorsi scolastici. Proprio per l'assenza di ogni tipo di
selezione (anche per soli titoli) l'amministrazione è
costretta ad istituire migliaia di costose commissioni,
sottraendo presidi e docenti al loro lavoro per lunghi
periodi. A questo si aggiungono i costi dell'impiego di
personale per l'istruttoria delle pratiche (protocollo,
verifica, archiviazione, classificazione, eccetera);
6) infine, inutile soffermarsi sul principio di
celerità. E' esperienza consolidata che un concorso, dalla
data di emanazione del bando all'effettiva assunzione in
servizio, dura mediamente dai due ai quattro anni, portandosi
dietro una lunghissima scia di ricorsi, reclami, riserve,
eccetera, che in alcuni casi sono destinati a non trovare
alcuna soluzione. Ancora oggi, a quasi dieci anni dall'ultimo
concorso a preside, esiste un contingente di personale che è
ancora in attesa dello scioglimento della riserva.
L'articolo 2 sostituisce al vecchio concetto degli
organici quello di fabbisogno di personale della istituzione
scolastica autonoma, la quale stabilisce liberamente, entro i
limiti fissati dall'amministrazione, la consistenza di tale
fabbisogno e la composizione dello stesso. La correttezza
dell'operazione è garantita sia dalla vigilanza del dirigente
competente dell'amministrazione, che dalla consultazione
obbligatoria delle rappresentanze sindacali unitarie (RSU),
che stanno per essere costituite in ogni scuola ai sensi
dell'articolo 47 del decreto legislativo n. 29 del 1993, e
successive modificazioni.
L'articolo 3 modifica la legge sulla formazione
universitaria dei docenti, rendendola più rispondente alle
realtà della domanda di specializzazione. Così come è stata
congegnata, infatti, essa non consente agli studenti
universitari delle discipline che hanno maggiore mercato
(matematica, scienze, informatica, eccetera) di usufruire di
questa opportunità; ad esempio, non è credibile che un
laureato in ingegneria affronti i costi di altri due anni di
preparazione didattica, senza alcuna garanzia del posto, per
svolgere una professione modestamente retribuita.
Il concorso è indetto e gestito dalla singola istituzione
scolastica (o rete) con apposito bando, garantendo una riserva
di posti a coloro che abbiano una esperienza di lavoro di
almeno settecentoventi giorni (articolo 4). I criteri e i
contenuti generali per la stesura dei bandi delle scuole sono
fissati dal regolamento di cui all'articolo 15, secondo
l'impostazione dell'attuale normativa valida per il restante
pubblico impiego.
I vincitori di concorso sono assunti con incarichi
pluriennali, per un massimo di dieci anni (articolo 5).
L'incarico può essere confermato solo dopo la valutazione del
nucleo interno della scuola, la cui composizione è definita
dal regolamento di cui all'articolo 15.
Gli incarichi di supplenza (articolo 6) sono assegnati
alle scuole sulla base di graduatorie di istituto compilate
secondo criteri definiti dal consiglio d'istituto. Tutte le
graduatorie provinciali sono conseguentemente soppresse.
Un apposito articolo (articolo 7) è dedicato ai
responsabili amministrativi. Oltre al reclutamento, la norma
prevede un titolo superiore per l'assunzione e, soprattutto,
una diversa collocazione nell'inquadramento contrattuale. Non
va trascurato il ruolo decisivo che questa professione dovrà
avere nella gestione dell'autonomia. Se non provvederemo alla
formazione, qualificazione e alla valorizzazione di questa
figura di staff, il dirigente verrebbe travolto dagli
impegni amministrativi e burocratici e sarebbe costretto a
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trascurare la sua funzione di guida unitaria dell'istituzione
e, soprattutto di coordinamento, promozione e motivazione del
personale docente.
Nel successivo articolo 8 si prevede, come nel restante
pubblico impiego, di assumere il personale delle qualifiche
inferiori direttamente dalle liste di collocamento; ciò era
già previsto dal regolamento emanato con decreto del
Presidente della Repubblica n. 487 del 1994, ma non è mai
stato applicato.
L'articolo 9 tratta della mobilità del personale.
L'articolo 10 intende frenare l'eccessiva mobilità del
personale della scuola. A questo proposito i numeri sono
impressionanti. In cinque anni più di 500 mila docenti hanno
cambiato sede di servizio (sistema informativo del Ministero
della pubblica istruzione), solo il 35 per cento del
personale, negli ultimi cinque anni, è sempre rimasto nella
sede (Cerace, I dipendenti pubblici, Bologna, 1997).
Questo fenomeno è una delle cause fondamentali della
confusione dell'inizio dell'anno scolastico, dell'enorme
dispendio di energie burocratiche e del malcontento dei
genitori. Basti pensare a un caso come quello della provincia
di Vicenza, dove delle 500 maestre assunte in ruolo tre anni
fa, oggi (anno scolastico 1997-1998) non ne è rimasta nemmeno
una. Questa mobilità selvaggia, anche se amministrata da una
mole impressionante di regole e procedure, rischia di creare
una profonda sfiducia, un pericoloso distacco dei cittadini
dalla istituzione scolastica. Ma la presente proposta di
legge, oltre ad introdurre correttivi all'attuale sistema di
mobilità a domanda, tende anche a favorire la mobilità
professionale, attraverso l'istituto della chiamata. Le scuole
più attive potranno sicuramente verificare il loro prestigio
anche attraverso la capacità di attrarre buoni insegnanti.
Come in tutta Europa, la collaborazione tra le scuole di
uno stesso bacino di utenza, è un moltiplicatore della
capacità gestionale, oltre a rappresentare un elemento di sano
equilibrio contro la competizione. L'articolo 11 esplicita le
modalità di tale collaborazione anche nello specifico ambito
previsto dalla legge.
L'articolo 12 estende alle istituzioni scolastiche le
forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego
previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di
lavoro subordinato nell'impresa. Già un grande passo avanti è
stato compiuto con l'articolo 40 della legge 27 dicembre 1997,
n. 449, con la possibilità offerta alle scuole di stipulare
contratti d'opera individuali per particolari attività. Si
tratta di completare l'opera e di offrire una maggiore
flessibilità tenuto conto della ricchezza di offerte
didattiche che la scuola autonoma dovrà essere in grado di
garantire ai ragazzi, alle famiglie e al mondo del lavoro.
Gli articoli 13 e 14 recano, rispettivamente, disposizioni
sul personale delle scuole alle dipendenze degli enti locali e
prevedono che le regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e di Bolzano provvedano a disciplinare con
legge la materia oggetto della presente proposta di legge, nei
limiti dei propri statuti e delle relative norme di
attuazione.
Le norme finali e transitorie (articolo 15) contengono i
criteri con i quali il Ministro competente dovrà emanare il
regolamento di attuazione della legge. Essi si riferiscono in
particolare alla composizione delle commissioni di esame, ai
criteri della stesura dei bandi che dovranno garantire una
certa omogeneità e ad ogni altro elemento che faciliti e
favorisca il processo di transizione da un antico sistema come
l'attuale verso un modello moderno economico ed efficiente.
L'ultimo articolo, il 16, abroga tutti gli articoli del
testo unico approvato con decreto legislativo n. 297 del 1994,
non compatibili con la legge.
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