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Onorevoli Colleghi! - L'attuale mancanza di una normativa
statale nel settore dei servizi sociali pone le regioni in
estrema difficoltà quando si tratta di legiferare in materia.
Il contesto giuridico statale è tutt'ora definito sulla base
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977,
ed è fondamentale sottolineare che lo stesso prevedeva
l'emanazione di una legge nazionale di riforma dell'assistenza
entro il 1978. E' evidente che dopo quasi vent'anni questa
esigenza sia quantomai pressante.
Nel frattempo le regioni hanno autonomamente tentato
processi di razionalizzazione nell'ambito dei servizi
socio-assistenziali, pur palesando la latitanza di quella
delimitazione dottrinale entro la quale poi sviluppare
politiche sociali in base alla realtà territoriale. Così hanno
emanato le proprie "leggi di riorganizzazione" la Basilicata
nel 1980, il Piemonte, l'Umbria e il Veneto nel 1982, la
Toscana e l'Emilia Romagna nel 1985, la Lombardia e la Sicilia
nel 1986, la Calabria nel 1987, la Sardegna e la Liguria nel
1988. In questo contesto risulta indispensabile allo sviluppo
di politiche innovative determinare maggiori certezze in
ordine ai finanziamenti ed all'organizzazione della rete delle
istituzioni locali, in modo tale da consentire una
programmazione in ambito regionale che sia in grado di
valorizzare ed integrare al meglio le risorse esistenti sul
territorio anche alla luce delle crescenti aspettative in
materia socio-assistenziale da parte della cittadinanza.
Le leggi regionali in tema di servizi sociali, emanate
negli anni '80 sotto diverse denominazioni, attuazione
pionieristica del mandato e dei princìpi contenuti nella
Costituzione italiana, così come negli statuti delle regioni
stesse, costituiscono un'esperienza giuridica certamente
innovativa.
Obiettivo di questa proposta di legge è dotare i servizi
sociali di una coerenza organizzativa e, allo stesso tempo,
imprimere alla gestione politica ed amministrativa degli
stessi una concezione moderna, configurandoli come diritto
della cittadinanza e accantonando totalmente l'arcaico
carattere benefico che ha ispirato il legislatore nei secoli.
Senza dubbio, il tempo trascorso dalla entrata in vigore delle
leggi regionali ha dimostrato l'opportunità di riordinare la
normativa vigente e l'ineludibile necessità, non di una
riforma dell'assistenza, più o meno incisiva, quanto di
procedere ad una statuizione giuridica. La normativa vigente
in maniera di servizi sociali ha risentito nella sua ratio
di una certa prudenza legislativa senza pregiudizio di
proporre, nel tempo, altra formula più soddisfacente.
Effettivamente, tali leggi pretesero di affrontare la
regolamentazione dei servizi sociali con quella delle altre
prestazioni di carattere sociale o assistenziale quando ancora
una sua propria definizione non aveva raggiunto una
sufficiente delimitazione dottrinale e quando, allo stesso
tempo, la rete per la prestazione di tali servizi era
praticamente inesistente.
E' convinzione inoltre che, senza negare la valenza
positiva dei progetti sperimentali delle varie regioni, la
popolazione di ciascuna di esse aspiri ad un ventaglio
"concreto" ed efficace di servizi sociali che divengano
ricchezza e patrimonio culturale della comunità locale,
fornendo una risposta calibrata sulle proprie peculiare
emergenze.
La legge n. 142 del 1990, relativa alla riforma delle
autonomie locali, è regolatrice del tessuto istituzionale
italiano sotto l'aspetto organizzativo, ma carente sotto
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quello non meno importante di carattere finanziario, poiché
non dispone sull'autonomia fiscale.
L'obiettivo del presente testo alternativo non è garantire
una serie di prestazioni, frammentate alla stregua dei
dispositivi delle leggi regionali vigenti, ma ordinare,
strutturare, promuovere e garantire mediante un sistema
pubblico il diritto della cittadinanza ai servizi sociali.
Detti servizi sociali si configurano come un insieme di
risorse, attività, prestazioni e strumenti dotati di una
organizzazione, vale a dire come un sistema di protezione
specifico e distinto della sicurezza sociale, ugualmente
pubblico, garantito e universale.
L'impostazione del presente testo introduce un sistema il
più chiaro possibile di delimitazione delle competenze e
costituisce un'innovazione giuridico-amministrativa di
prim'ordine, poiché, né la legge n. 833 del 1978 e successive
modificazioni, né la legge n.142 del 1990 dispongono in
materia. E' attribuita inoltre, a ciascuna regione la
definizione dei compiti concreti che attengono a ciascun
livello locale. Il testo sviluppa, pertanto, i confini della
competenza analitica di ciascuna istituzione.
Riteniamo che il vantaggio dell'efficienza del sistema e
della garanzia delle persone utenti risieda nella
territorializzazione delle responsabilità e dei servizi.
Inoltre, fondamentale per la vigilanza sui servizi e
prestazioni sociali prestati è quello di evitare la
coincidenza fra l'amministrazione chiamata a prestare un
determinato servizio e quella chiamata ad ispezionarlo.
La prima grande domanda che si deve affrontare mentre ci
si appresta a ridisegnare completamente il settore degli
interventi e dei servizi in campo sociale è quella riguardante
il criterio di selezione per l'accesso ai servizi che vengono
considerati diritti esigibili in attuazione dei principi
fondamentali ispiratori della Costituzione. E' chiaro che più
i requisiti di accesso sono stringenti maggiore è la
possibilità che i diritti esigibili codificati dalla legge si
traducano in reali possibilità di usufruire dell'assistenza
sociale. Al contrario, rischieremmo di fare una legge di soli
principi, una legge virtuale, qualora estendessimo troppo
l'accesso al diritto esigibile non tenendo in adeguata
considerazione le limitate disponibilità finanziarie. Noi, nel
nostro testo abbiamo optato realisticamente per la prima di
queste due ipotesi assegnando priorità a quei soggetti, in
particolare menzionati all'articolo 38 della Costituzione, che
posseggono caratteristiche che necessitano di una risposta
certa e ormai ineludibile. Pensiamo che questo sia un
approccio pragmatico al problema, ma crediamo ugualmente che
costituisca solo il primo passo nella direzione giusta che
dovrà essere seguito da uno sforzo virtuoso teso a recuperare
ulteriori risorse da appostazioni di bilancio ancora destinate
ad interventi clientelari o improduttivi per destinarle al
soddisfacimento di una più ampia platea di persone
bisognose.
Abbiamo cercato nella nostra proposta, di tradurre
concretamente in norma i principi cardine della sussidiarietà
orizzontale ponendo almeno sullo stesso piano, quando non era
possibile anteporla, la società civile e le istituzioni.
Riteniamo infatti che in questo settore la famiglia, il
volontariato, la comunità e il privato sociale rappresentino
il punto di forza, perché in grado di fornire risposte di
prossimità più immediate e spesso più efficienti.
Le istituzioni pubbliche devono oggi garantire chiarezza
di indirizzi, capacità di monitoraggio e controllo efficace
sugli erogatori di servizi e prestazioni, ma deve considerarsi
ormai definitivamente superata l' aprioristica superiorità del
servizio erogato dall'ente pubblico rispetto a quello erogato
dal privato profit o non profit.
Ambedue offrono servizi che in ogni senso sono da
ritenersi pubblici e la scelta deve essere fatta unicamente in
base a parametri oggettivi di qualità e convenienza,
sfruttando la presenza rigogliosa di associazioni e
volontariato presenti nelle nostre regioni.
Per quanto riguarda la sussidiarietà verticale, vogliamo
sottolineare che questo testo non realizza i nostri ideali
federalistici in quanto nasce come tesi contrapposta alla
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proposta del relatore di maggioranza, on. Signorino, e quindi
si pone come obiettivo intermedio quello di limitare i danni
per gli enti locali i quali, se fosse approvata la proposta
della Commissione, dovrebbero sopportare un onere finanziario
pesantissimo e insostenibile. In effetti, si fa un gran
parlare da ogni parte politica di federalismo ma le proposte
di legge che ci troviamo a discutere hanno al contrario un
loro filo rosso conduttore. Sono infatti caratterizzate da un
tiepido decentramento che sovraccarica di incombenze i Comuni
senza che vengano attribuite né risorse finanziarie originarie
e proprie, né aumentati i trasferimenti erariali per coprire
il fabbisogno finanziario necessario per sostenere le nuove
competenze. Nella nostra proposta per neutralizzare questo
tentativo di alleggerire i conti dello Stato a discapito di
regioni ed enti locali, abbiamo previsto che i servizi sociali
essenziali non riducibili debbano essere completamente
finanziati dallo Stato centrale, utilizzando la fiscalità
generale, mentre regioni ed enti locali si adopereranno per
integrarli con servizi aggiuntivi. Abbiamo inoltre precisato,
diversamente da quanto viene fatto nel testo della
Commissione, quali sono da considerarsi i livelli essenziali
non riducibili di servizi e prestazioni in modo tale che il
diritto del cittadino sia realmente esigibile. Assistiamo
infatti da troppo tempo all'approvazione di leggi piene di
termini demagogici che, ingannando il cittadino, sembrerebbero
garantire i suoi diritti, ma rimandano poi, per la loro reale
definizione, a successivi provvedimenti che spesso si
dimostrano a loro volta aleatori. Pensiamo che sia esercizio
doveroso di onestà precisare con dovizia in ogni legge quali
sono i diritti esigibili del cittadino e prevederne
l'effettiva copertura finanziaria. Discorso a parte meritano
le IPAB che da sempre costituiscono parte dell'ossatura del
sistema di servizi sociali.
Nella nostra proposta abbiamo delineato un percorso che
consenta di inserirle nella rete integrata di interventi e
servizi sociali sgravandole di larga parte degli oneri
amministrativo-burocratici e dotandole di grande autonomia in
modo che possano essere più efficienti. Alle IPAB viene
conservata una precipua configurazione basata sull'autonomia
statutaria che deve però rispettare i vincoli testamentari e
una distinzione chiara rispetto all'ente locale scartando
l'ipotesi di una possibile trasformazione in istituzione,
inteso come ente strumentale dell'ente locale stesso. Vengono
infine mantenute le vigenti possibilità di depubblicizzazione
con l'aggiunta di una ipotesi di possibile depubblicizzazione
nel caso in cui negli ultimi 5 anni di attività il
finanziamento da parte del pubblico non abbia superato il 50
per cento del bilancio dell'IPAB.
Abbiamo inserito nella nostra proposta anche il RMI in
quanto giudichiamo necessario un istituto che garantisca il
sollievo dalla povertà e consenta l'inserimento sociale.
Ribadiamo però con forza che i parametri sui quali si sta
svolgendo la sperimentazione del RMI sono assolutamente
inadeguati e daranno origine a comportamenti illegali e a
pratiche clientelari. Riteniamo pertanto che sia necessaria
una profonda riflessione da parte del Parlamento prima che
vengano emanate le norme (decreto del Presidente della
Repubblica) che estenderanno questo istituto a tutto il
territorio italiano. Nel nostro testo abbiamo puntualizzato
l'importanza di considerare, ai fini dell'attribuzione del
RMI, il parametro del diverso costo della vita nelle varie
realtà territoriali in modo da non cadere in palesi
ingiustizie che avrebbero profili incostituzionali.
Onorevoli colleghi, il presente testo alternativo intende
dare alla gestione dei servizi sociali quella possibilità di
crescita tanto auspicata a più livelli e che tutt'ora
rappresenta il grande limite degli sforzi degli amministratori
locali. Con questi presupposti auspichiamo che questa
legislatura veda finalmente risolvere questo problema focale
con vantaggio dei nostri cittadini.
Infine, preannuncio la richiesta di porre in votazione il
testo alternativo, ai sensi dell'articolo 87, comma
1- bis, del regolamento.
Alessandro CE', Relatore di minoranza.
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