| Onorevoli Colleghi! - 1. La presente proposta di legge
rappresenta una svolta nella legislazione ambientalistica,
finora improntata all'indifferenza della tutela rispetto
all'appartenenza del territorio tutelato, e quindi centrata su
una rete di prescrizioni, che si risolvono in vincoli ad ogni
possibile utilizzo e necessitano per questa ragione di
controlli frequenti ed onerosi, pena la loro concreta
disapplicazione.
Senza mutare in linea di principio la normativa ordinaria,
la presente proposta ne opera una "rifondazione" sulla base
del regime di appartenenza delle terre (o delle risorse) che
vi sono soggette; essa, infatti, assicura una tutela
sistematica e coerente alle terre pubbliche, affidandole in
quanto tali alle cure di un giudice specializzato a competenza
esclusiva.
La chiave di volta della presente proposta sta proprio
nella giurisdizione esclusiva del giudice per i demani, che
gli assicura una visione unitaria di tutte le terre affidate e
di tutte le questioni che in ordine ad esse si pongono, sia
sotto il profilo civilistico e amministrativo sia sotto il
profilo penale.
In tal modo, per le terre pubbliche di ogni natura la
professionalità del giudice sarà radicalmente rifondata sulla
materialità delle terre piuttosto che sulla specializzazione
delle discipline; vi sarà in altri termini un giudice in grado
di conoscere prima di tutto i beni immobili rimessi alla sua
competenza, le risorse in essi situate, gli insediamenti umani
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che vi si trovano, le attività economiche che vi si espletano,
i pericoli e le insidie cui sono soggetti, gli interessi
connessi con le eventuali conseguenze a livello
amministrativo.
Verrà meno in particolare quella politica del "doppio
binario" che, soprattutto in materia urbanistica e
paesaggistica, ha contribuito non poco al discredito di una
legislazione profondamente interconnessa, ma affidata a
giudici diversi, molto lontani tra loro e spesso senza una
esatta percezione dei fatti che sono chiamati a giudicare;
poco preoccupati, proprio per la specializzazione delle loro
giurisdizioni, di tener conto delle conseguenze del proprio
giudicato sulle giurisdizioni parallele, e inclini per ciò
stesso ad immaginare distinzioni, che si risolvono nella
pratica in un generale indebolimento dei princìpi e nella loro
generale disapplicazione.
Appare certo che il nuovo giudice sarà in grado di
assicurare alle terre pubbliche una tutela rafforzata e
sistematica, senza bisogno di una nuova normativa di carattere
sostanziale, anche se non si può escludere che, in qualche
caso, il regime pubblicistico delle terre giustifichi qualche
deroga alla normativa generale, specialmente in materia
sanzionatoria. In ogni caso, le dimensioni territoriali della
competenza del giudice di nuova istituzione - allargate fino a
comprendere tutto il territorio regionale (articolo 1) -
consentiranno indubbiamente un coordinamento ed un raccordo
con le iniziative delle amministrazioni locali e della stessa
regione, assicurando per questa via alla tutela un più alto
grado di effettività, nel rispetto della reciproca
autonomia.
L'unificazione delle competenze civili ed amministrative
in capo all'unico giudice per i demani è giustificata dalla
interconnessione di diritti soggettivi ed interessi legittimi,
radicata nella natura pubblica delle terre, e trova precedenti
di qualche peso nella competenza assegnata al tribunale delle
acque o al tribunale amministrativo regionale come giudice
esclusivo in materia di pubblico impiego.
L'attribuzione al nuovo giudice anche della materia penale
ha, anch'essa, un precedente storico nella competenza
assegnata al tribunale dei minori, ma deve trovare diverse
giustificazioni; a parità di fattispecie incriminatrici, il
diritto dello Stato a punire non pare infatti differenziarsi
in ragione della natura giuridica del bene materiale
tutelato.
In realtà, l'attribuzione anche di questa competenza al
giudice per i demani corrisponde ai criteri di professionalità
che abbiamo sopra sottolineato; ma anche a criteri di
effettività della tutela, cui la natura pubblica delle terre
non consente di derogare.
In ragione di questa maggiore effettività la
giurisprudenza del giudice per i demani si porrà domani come
un modello ideale, in grado di assicurare quel livello massimo
di tutela ambientale che non è sempre compatibile con
l'appartenenza privata delle terre, ma che va nondimeno
continuamente riproposto, almeno come limite tendenziale,
anche per le terre private.
L'attribuzione al giudice per i demani della competenza
penale appare in ogni caso necessaria per assicurare al
giudice stesso e al pubblico ministero che opera presso di
esso uno strumento di informazione adeguato alle necessità
della tutela.
Ci riferiamo qui alla costituenda sezione di polizia
demaniale, costituita da personale appositamente prelevato dal
Corpo di nuova istituzione presso il Ministero dell'ambiente
e, in genere, alle stazioni di polizia demaniale sparse sul
territorio, che dovranno collaborare col pubblico ministero
presso il giudice per i demani.
A tal proposito va osservato che il risultato referendario
rende impossibile mantenere allo Stato compiti territoriali in
materia di agricoltura e di foreste; con la trasformazione del
Corpo forestale dello Stato in Corpo di polizia ambientale,
non solo il Corpo viene mantenuto nella sua struttura unitaria
ma le sue funzioni vengono riqualificate e valorizzate dal
duplice rapporto con il Ministero dell'ambiente e con il
procuratore della Repubblica presso il giudice per i
demani.
L'esito referendario pone anche il problema della
sopravvivenza dei commissariati agli usi civici, tuttora
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erroneamente considerati organi amministrativi del Ministero
delle risorse agricole, alimentari e forestali, ma
funzionalmente e strutturalmente autonomi sotto ogni profilo e
gravati soltanto di competenze giurisdizionali.
Se non si vogliono perpetuare equivoci che hanno
gravemente pesato per decenni sul settore, bisogna prendere
atto che il giudice commissariale ha competenze equiparabili a
quelle fin qui descritte come proprie del giudice per i
demani; infatti, anche se le proprietà collettive non possono
essere omologate alle proprietà pubbliche tout court,
sono soggette a regole pubbliche di utilizzo e di
disposizione.
In ordine ai demani collettivi si pongono gravi problemi
di carattere sostanziale e procedimentale; tra essi, quello di
un valido sistema di pubblicità del diritto collettivo e delle
terre che vi sono soggette, atto a scoraggiare usurpazioni
ricorrenti e amministrate speculazioni; quello di attribuire
ad un organo di giustizia, correttamente individuato, la
legittimazione ad attivare le indagini sulla qualitas
soli, in luogo di un soggetto collettivo in linea di
principio indefettibile, ma spesso affievolito e indebolito al
punto da essere incapace di autotutela.
La soppressione dei commissariati agli usi civici e il
contemporaneo trasferimento delle loro competenze al giudice
per i demani pare in grado di assicurare, regione per regione,
la soluzione di entrambi i problemi: la legittimazione ad
agire apparterrà infatti, oltre che ai diretti interessati, al
procuratore della Repubblica presso il nuovo giudice
specializzato, le sentenze di accertamento che questo dovrà
emanare, una volta divenute definitive e iscritte presso il
catasto, costituiranno prova piena del diritto accertato,
recuperando sostanzialmente il sistema di pubblicità tavolare,
in vigore nelle province originariamente comprese nell'ex
impero austro-ungarico.
La proposta di legge dedica pertanto molte norme agli
istituti del diritto demaniale, offrendo o prefigurando
soluzioni che non sono insuscettibili di qualche
miglioramento, ma che si raccomandano per la loro intrinseca
ragionevolezza.
Quali che saranno le soluzioni prescelte, va ricordato in
ogni caso che i demani collettivi (altrimenti detti ancora
"usi civici") non sono soltanto oggetto di un vincolo
paesaggistico di recente istituzione, ma rappresentano tuttora
la massima parte delle terre "libere" (cioè non appartenenti a
privati cittadini e non soggette a regime di mercato)
esistenti nel nostro Paese: almeno cinque milioni di ettari,
dei quali la massima parte adibiti a bosco o pascolo, rispetto
ad un totale di terre boscate pari a sei milioni di ettari.
Alla luce di tale considerazione pare del tutto
ragionevole affidarne la tutela al giudice per i demani,
insieme alle altre terre pubbliche.
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