Onorevoli Colleghi! - 1.  Premessa.  In un sistema
  socio-economico pluralistico nel quale l'economia sia
  governata, l'ordine economico non può essere separato da un
  ordine sociale che persegua nel concreto le esigenze
  quotidiane della popolazione, riconosca merito ed opportuna
  affermazione ai più capaci, imposizione fiscale equa in
  rapporto al reddito, protezione sociale per i più deboli.
     Protezione che si esprime attraverso un concetto moderno
  di solidarietà "dello Stato sociale", operando alcune grandi
  scelte qualificanti, meccanismi preventivi e correttivi dei
  fattori di distorsione del sistema sociale, promuovendo e
  lasciando spazio allo spirito di impresa anche all'interno
  dello stesso  Welfare,  che deve essere trasformato in
  organizzazione sburocratizzata, flessibile, contenuta nei
  costi e misurabile in termini di efficacia e qualità.
     In base a tali presupposti non è sufficiente aver avviato
  una trasformazione dello Stato sociale solo con la riforma del
  Servizio sanitario nazionale e del sistema previdenziale, si
  tratterebbe di un sistema di protezione "monco" e,
 
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  soprattutto, di un sistema che esclude la vera fascia di
  popolazione più bisognosa della solidarietà, e, non ultimo, va
  ricordato come il mancato intervento sulle diseguaglianze
  sociali possa condurre anche a gravi condizioni di instabilità
  politica e sociale.
     Naturalmente la riforma dei regimi di sicurezza sociale va
  supportata da una altrettanto rigorosa riforma del sistema
  fiscale.  L'indirizzo della "ricostruzione" degli interventi di
  sostegno sociale deve, altresì, trasferire risorse verso i
  servizi alla persona, oggi compressi al 10 per cento della
  spesa sociale, stimolando nuova occupazione.  Non ci sarà
  allora, solo intrinseco valore di equilibrio sociale ma anche
  affermazione concreta del "valore umano".
     La presente proposta di legge persegue gli obiettivi del
  Welfare  delineati nel programma di governo dell'Ulivo e
  si propone come strumento per un confronto parlamentare aperto
  a contributi molteplici, nella convinzione che sul terreno
  della sicurezza sociale - ad un tempo cruciale e complesso -
  sia necessario il più ampio confronto fra le diverse
  culture.
  2.  I servizi socio-assistenziali oggi: perché una legge
  quadro sull'assistenza.
     Il decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977
  aveva modificato il contenuto di assistenza-beneficienza
  pubblica derivato dagli articoli 38 e 117 della Costituzione
  introducendo il concetto di "servizi sociali" che ha permesso
  una più moderna organizzazione del settore, specie in alcune
  realtà del Paese, evidenziando, anche in questo campo, pesanti
  squilibri tra nord, centro e sud.
     L'aspetto più rilevante della mancanza di una legge quadro
  in materia di assistenza è stato, ed è, quello di non
  permettere una sostanziale trasformazione del settore verso
  nuove ipotesi organizzative che tengano conto del nuovo
  ordinamento delle autonomie locali, del processo
  amministrativo di redistribuzione delle responsabilità nel
  pubblico impiego, delle potenzialità derivanti da un rapporto
  pubblico-privato, privato  non profit,  capaci di
  costituire un circolo virtuoso per ottimizzare le risposte del
  Welfare  e modularle alla nuova e pressante domanda
  sociale.
     Pertanto, anche le innovazioni e sperimentazioni di grande
  interesse, condotte dalle regioni più sensibili, spesso non
  possono essere convalidate per problemi legati alla finanza
  locale e soprattutto perché al di fuori di livelli
  assistenziali omogenei individuati come  standard
  nazionali di riferimento.  Livelli che dovrebbero permettere
  anche la possibilità di razionalizzare e coordinare le
  prestazioni assistenziali locali alle prestazioni nazionali,
  quali possono essere le pensioni di invalidità civile e le
  pensioni sociali.  Queste ultime, pur nella loro natura di
  emolumento prettamente assistenziale, sono state fino ad oggi
  collegate al comparto previdenziale e non hanno potuto
  costituire una componente "gestibile" dagli enti locali di
  riferimento ai fini di complessivi programmi di recupero e
  integrazione sociale dell'individuo.
     La legge di riforma previdenziale n. 335 del 1995 ha, di
  fatto, separato gli emolumenti assistenziali, quali le
  pensioni sociali, entrando con l'assegno sociale nell'ottica
  di un "minimo vitale" da garantire ad ogni cittadino
  ultrasessantacinquenne privo di reddito, e, nel contempo, ha
  posto le condizioni per regolamentare altri benefìci economici
  legati alle disabilità del cittadino, quali le pensioni di
  invalidità civile e le indennità di accompagnamento,
  collegandole più che alla inabilità al lavoro, come è avvenuto
  fino ad oggi, ad una complessiva tutela dell'handicappato,
  particolarmente se non autosufficiente, integrata con le altre
  prestazioni del sistema sociale (articolo 3, comma 3, della
  legge n. 335 del 1995).
     Per riassumere, i mutamenti legislativi del settore
  previdenziale a seguito della legge n. 335 del 1995 e quelli
  del settore sanitario già avvenuti ad opera dei decreti
  legislativi n. 502 del 1992 e n. 517 del 1993, prevalentemente
  collegati al contenimento ed alla razionalizzazione della
  spesa pubblica, richiedono un complessivo ripensamento dello
  "Stato sociale" che, peraltro, non ignori i profondi mutamenti
 
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  dell'assetto socio-demografico del Paese, riscontrabili anche
  in altri Stati dell'Unione europea (Germania, Francia,
  Inghilterra, solo per citare quelli che hanno provveduto o
  stanno provvedendo alla revisione del  Welfare).
     Alcuni indicatori del cambiamento del quadro sociale
  italiano, rinvenibili anche nella "relazione Carniti" sulla
  condizione di povertà, sottolineano le criticità degli anni
  2000:
       mutamento della struttura demografica della popolazione,
  con il problema dell'invecchiamento;
       aumento delle classi povere, causa l'allargamento del
  gap  tra redditi alti e bassi;
       crisi istituzionale della famiglia, sovraccarico di
  lavoro per la donna;
       aumento della immigrazione stabile e di quella
  irregolare;
       permanere di sacche di disoccupazione anche a fronte di
  situazioni di ripresa della produzione.
     Particolarmente per il problema della povertà è doverosa
  una riflessione analitica sulla dimensione qualitativa del
  fenomeno: infatti, se lo stesso viene analizzato sul piano
  statistico della ciclicità del fenomeno, i dati dimostrano una
  sorta di paradosso: la diminuzione di povertà assoluta
  nell'ultimo decennio dal 7-8 per cento degli anni ottanta al
  6/5 per cento degli anni novanta (5 per cento nel 1994 come
  risulta dal rapporto Censis 1995).  Lo stesso non si può dire
  per le povertà relative, ovvero diseguaglianze sociali
  nell'accesso al reddito e, quindi, ai consumi.
     I rapporti ISTAT e CNEL 1995 sottolineano l'aumento di
  questo fenomeno definibile come maggiore diffusione del
  rischio sociale, peraltro presente in tutti i Paesi europei,
  anche se con tassi inferiori a quelli italiani.
     Il fenomeno delle povertà relative è una pesante eredità
  degli anni 1980 e 1990 per gli squilibri esistenti tra salari
  e loro potere d'acquisto.  Dagli anni 1990 e, particolarmente,
  dal patto sociale del luglio 1993 sul costo del lavoro, il
  fenomeno è stato parzialmente contenuto attraverso la maggior
  attenzione al rapporto inflazione-salari.
     Ovviamente le misure affrontate non sono sufficienti per
  il completo controllo delle povertà relative, sono necessari
  interventi più strutturali per la redistribuzione del reddito,
  collegati ad una reale riforma del sistema fiscale, ma anche e
  soprattutto a nuove modalità di intendere il  Welfare
  come promozione di "pari opportunità" e di un sistema di
  "diritti di cittadinanza".
     I soggetti maggiormente colpiti dal fenomeno delle
  diseguaglianze sono tali per provenienza territoriale e per
  limitazioni personali (età, malattia cronicizzata, incapacità
  di occuparsi per mancanza di informazioni e formazione).  Basta
  far riferimento al PIL regionale del 1993 per rilevare che la
  distanza per abitante registra differenze tra nord e sud
  superiori al 50 per cento (126,3 per cento in Valle d'Aosta;
  57,8 per cento in Calabria).
     La soluzione di questi problemi, come detto in premessa, è
  frutto di politiche integrate sulle modalità distributive del
  reddito, sull'accesso al lavoro e sul sostegno non
  assistenzialistico alle diseguaglianze prodotte dal "rischio
  sociale" di chi ha meno per accedere ai consumi.
     Gli interventi di contenimento del costo del lavoro e
  della spesa pubblica, posti in essere nell'ultimo biennio, con
  attenzione alle fasce deboli, vanno in questa direzione, ma
  nel contempo non può essere ulteriormente disatteso un
  provvedimento più organico di riordino delle funzioni
  socio-assistenziali, con lo scopo di intervenire direttamente
  nel processo di formazione della diseguaglianza, supportando
  le carenze degli individui in termini di maggior informazione
  e formazione, attraverso benefìci assistenziali, possibilmente
  temporanei, e comunque mobilizzando gli emolumenti economici
  permanenti che nei decenni precedenti sono stati utilizzati
  all'unico scopo di "monetizzare il danno fisico", senza
  tendere al recupero delle abilità residue della persona.
 
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     Quelli descritti sono tutti problemi per i quali è
  necessaria una risposta a breve termine per non esasperare
  tensioni che possono divenire incontrollabili se non vengono
  "gestite".
     Ciò che abbiamo di fronte, oggi, sono grandi scelte di
  politica sociale, come lo è stata la riforma previdenziale, e
  come dovranno essere sia l'incentivazione a nuova
  occupazionalità, specie nel sud, sia una reale riforma del
  sistema fiscale, per allineare l'Italia con le più avanzate
  nazioni europee.
     E' su questa linea che il Parlamento deve compiere scelte
  "mirate" di politica sociale, in favore delle famiglie e delle
  categorie fragili, con particolare riferimento ad anziani e
  disabili non autosufficienti, riordinando anche gli emolumenti
  economici permanenti quali le pensioni di invalidità civile e
  le indennità di accompagnamento, attribuendo loro la reale
  funzione di supporto alla non autonomia (dipendenza) del
  cittadino inabile per età o  handicap,  piuttosto che il
  ruolo di fittizio compenso alla perdita di capacità
  lavorativa, utilizzabile in maniera impropria anche da chi non
  è portatore di gravi disabilità.
     La redistribuzione degli interventi sociali deve far
  assumere al Paese uno schema di sviluppo basato sulla
  sostenibilità economica e sulla equità, sull'assunzione di una
  nuova concezione di giustizia sociale che consideri le
  differenze tra i cittadini, di reddito, età e condizione di
  salute, non come discriminanti per l'espulsione dal circuito
  sociale, ma come soglie di accesso ad un sistema di servizi
  che abbia come scopo la permanenza, l'inserimento o il
  reinserimento nello stesso circuito sociale.
     Si tratta, in sintesi di selezionare bisogni e utenti
  intervenendo nelle situazioni di maggior criticità, sia con
  interventi diretti sia con prestazioni integrative o
  alternative anche attraverso riduzione del carico fiscale.
     Quanto si propone nella presente proposta di legge di
  riordino del sistema socio-assistenziale, per gli aspetti
  della selezione del bisogno, è particolarmente calibrato per
  rispondere ai problemi dell'invecchiamento della popolazione
  italiana e, comunque, per affrontare i problemi della
  lungo-assistenza (o cronicità) particolarmente incidenti
  nell'epidemiologia degli anni 2000 a seguito dell'aumento
  delle malattie degenerative e delle polipatologie senili.
     Infatti, nello stabilire indici medi sul costo della vita,
  incrementati nel caso della mancanza di autonomia della
  persona (prescindendo comunque dall'età), si mobilizzano
  risorse economiche risolutive - non solo per il soggetto
  assistito - ma per un nuovo mercato di lavoro dedicato ai
  "servizi alla persona", di cui si dirà in seguito, che coniuga
  la solidarietà sociale alla retribuzione del reddito verso
  nuovi profili occupazionali.
     L'assetto dei servizi socio-assistenziali presenta oggi
  molte lacune sul piano dei contenuti, dell'organizzazione, del
  raccordo con il sistema sanitario, con il sistema scolastico e
  della formazione professionale; particolarmente difficoltosa è
  l'analisi dei flussi di spesa.  I nodi di maggior entità sono
  ascrivibili a:
        inesistenza di una progettualità sociale organizzata di
  fronte all'aumento della povertà (il 12 per cento circa della
  popolazione vive con redddito inferiore al 50 per cento del
  reddito medio  pro capite)  e delle fragilità sociali:
  alta percentuale di popolazione ultrasessantacinquenne, pari,
  come media italiana, a circa il 15 per cento mentre in alcune
  regioni del nord-centro supera il 20/24 per cento, alta
  incidenza della disoccupazione e della inoccupazione,
  immigrazione;
       inesistenza di un livello "minimo" di interventi sociali
  omogenei: la differenza nelle diverse aree regionali rende
  difficilmente comparabili a livello nazionale le tipologie di
  prestazioni, sia per i contenuti che per le modalità di
  accesso; il divario aumenta anche in base alle aree
  geografiche del nord, centro e sud;
       spesa pubblica elevata, incontrollata e incontrollabile
  (oltre 62 mila miliardi di lire per l'assistenza, a cui si
  aggiungono circa 14,5 mila miliardi di lire per pensioni e
 
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  assegni sociali).  Difficilmente rilevabile anche la spesa dei
  comuni, perché afferente a diverse imputazioni;
       quasi inesistente il rapporto qualità/spesa;
       limitato ruolo dell'ente locale nell'assunzione di
  "regia" per la progettualità sociale, configurando
  l'intervento sulla persona o sul nucleo familiare più come un
  insieme di segmenti (talvolta obbligatoriamente effettuati da
  diversi gestori), che come intervento globale sul bisogno;
       offerta di interventi sociali "preconfezionati"
  piuttosto che "pacchetti di prestazioni" o "percorsi
  assistenziali integrati tra pubblico/privato/volontariato"
  adattabili al bisogno del singolo tramite un'attenta lettura
  delle sue condizioni;
       persistenza di assistenzialismo a scapito di un
  intervento di recupero e restituzione delle potenzialità
  individuali con la rimozione delle cause del problema (in
  particolare per l'inserimento ed il reintegro in attività
  occupazionali);
       confusione tra i diversi emolumenti economici
  continuativi derivati da invalidità, età, mancanza di reddito,
  con la necessità di ricondurli ad un disegno complessivo di
  "minimo vitale" e di "percorsi assistenziali integrati" per
  non autosufficenti;
       disomogeneità del ruolo del volontariato e del privato
  non lucrativo, in relazione alle differenti normative
  regionali e regolamentazioni locali, con difficoltà a rilevare
  il carico e la qualità delle prestazioni;
       esistenza di una forte spesa sommersa, senza possibilità
  di controlli qualitativi, in assistenza privata a scopo di
  lucro, specialmente praticata per attività di ricovero ad
  anziani non autosufficienti ed a soggetti con cronicità
  psichiatrica (le strutture private sfuggono spesso a controlli
  autorizzativi ed in alcune zone non esistono normative in
  proposito; esiste, inoltre, in questo settore, una
  riconversione "forzata" di strutture sanitarie declassate,
  quali ex case di cura);
       raccordi problematici e conflittuali tra le attività
  sociali e quelle sanitarie, particolarmente accentuati dopo
  l'aziendalizzazione delle unità sanitarie locali, per i
  servizi sociali in situazione di delega alle unità sanitarie
  locali, ma anche nel caso di servizi gestiti separatamente da
  comuni e unità sanitarie locali;
       mancanza di forme assistenziali integrative a scelta
  individuale o collettiva, particolarmente necessarie negli
  stati di cronicità che richiedono assistenza "impegnata",
  prevalentemente non sanitaria, per lunghi periodi (gli stati
  patologici di lungo-assistenza non sono presi in
  considerazione nemmeno dalle assicurazioni private).
  3.  Alcuni princìpi teorici per la revisione del sistema
  socio-assistenziale.
     Sono già stati richiamati i princìpi di sostenibilità
  economica ed equità sociale per impostare una riforma del
  sistema socio-assistenziale, ad essi va aggiunto lo scopo di
  perseguire con la riorganizzazione del  Welfare,  anche
  una riforma istituzionale e gestionale dello Stato sociale
  tramite la rigorosa separazione delle funzioni di indirizzo e
  di controllo dalle funzioni gestionali, che comprenda la
  fissazione di princìpi quadro ad opera dello Stato, il
  decentramento delle sedi di programmazione e destinazione
  delle risorse alle regioni, la realizzazione delle attività ai
  comuni con l'introduzione di soggetti " non profit " e
  " for profit " nel "mercato" dei servizi.
     In tal senso sembra opportuno anche prendere in esame, sia
  pure in estrema sintesi, i princìpi teorici sottesi alle
  tipologie di  Welfare  storicamente più consolidate.
     L'approccio storico-economico individua nel  Welfare
  State  "strutture tipiche di organizzazione sociale" di
  redistribuzione del reddito e di mediazione dei conflitti
  sociali, che si realizzano in diversi modelli in successione
 
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  temporale, con varie articolazioni ed interconnessioni tra
  loro.
     Le tipologie di  Welfare  fino ad oggi proposte sono
  state prevalentemente espresse in termini normativi, ossia
  attraverso schemi teorici che individuano i principali
  obiettivi di "dover essere" dello Stato sociale, mentre sono
  invece carenti le tipologie elaborate su indicatori a base
  empirica.
     Il maggior teorico del  Welfare  degli anni cinquanta,
  Richard Titmuss, ha considerato lo sviluppo assistenziale in
  tre sistemi:
       benefìci occupazionali  (occupational Welfare),
  riguardanti i particolari benefìci, servizi e risorse ricevuti
  dal lavoratore come risultato del suo lavoro, al di là dei
  benefìci pubblici derivanti da assicurazioni generali o dalla
  sicurezza sociale;
       benefìci fiscali  (fiscal Welfare)  consistenti in
  "assegni ed esenzioni da tasse" e in tutte quelle forme di
  trasferimento di reddito che si riferiscono, in complesso,
  alle esenzioni, assegni e detrazioni con sistemi diretti di
  tassazione centrale e locale, nonché altre tasse quali i
  cosiddetti contributi alle assicurazioni nazionali;
       benefìci di servizi sociali  (social Welfare)
  riferiti nella classica tradizione inglese di amministrazione
  sociale, ai cinque servizi del  Welfare:  l'istruzione
  primaria e secondaria, il servizio sanitario nazionale, i
  servizi sociali di aiuto al cittadino (ivi compreso il
  finanziamento ad agenzie di volontariato), l'edilizia locale,
  eccetera.
     All'interno della trilogia sistemica di Titmuss va fatta
  una fondamentale distinzione tra "modello residuale" e
  "modello istituzionale".
     Il modello residuale, legato alle teorie "ottimistiche"
  della crescita economica, dell'imborghesimento e della
  convergenza dei sistemi, sostiene, dunque, che una prosperità
  crescente e diversificata spinta dal libero mercato riduce e
  fa declinare i problemi sociali legati alla povertà.
  Conseguentemente, lo scopo degli interventi di  Welfare
  dovrebbe essere quello di focalizzarsi in modello
  selettivo, su una minoranza residuale e decrescente di gruppi
  sociali bisognosi.  In questo modo le risorse scarse saranno
  usate in maniera più efficiente perché nei casi appropriati
  verranno elargite ad un livello così consistente da portare
  effettivi miglioramenti nelle situazioni sociali di maggior
  bisogno e di emarginazione.
     Il nodo centrale di questo modello è, dunque, che i
  privati cittadini dovrebbero sopperire normalmente ai bisogni
  quotidiani attraverso le proprie risorse e capacità, mentre lo
  Stato dovrebbe intervenire solo quando e dove falliscono.
     Il  focus  economico è che i "servizi universalistici"
  sono causa di sperperi perché permettono abusi mentre i
  "servizi selettivi" (che sono basati sulla prova dei mezzi)
  verrebbero usati solo da chi è veramente bisognoso.
     Il modello istituzionale, all'opposto, interpreta la
  crescita economica come un fatto che ha connaturati in sé
  fenomeni di povertà e critica la teoria dell'imborghesimento e
  la teoria della convergenza dei sistemi.
     In sostanza, il modello istituzionale sottolinea il
  persistere e l'accentuarsi in alcuni casi ed in determinate
  aree sociali della povertà e dei fenomeni di deprivazione e di
  emarginazione.
     Il  focus  economico consiste nel fatto che il mercato
  è strutturalmente incapace di raggiungere qualcosa che anche
  lontanamente somigli ad una "giusta collocazione dei beni e
  dei servizi"; questo rende necessario che i "servizi sociali"
  - in senso lato - siano costituiti come "istituzioni basilari"
  piuttosto che come agenzie residuali.
     Gli effetti della industrializzazione elevano i rischi e
  le conseguenze di fenomeni come la disoccupazione, la povertà,
  la mancanza di conoscenze appropriate, la malattia, la
  mancanza di una casa.  Pertanto, lo scopo del modello
  istituzionale è che i servizi del  Welfare State  devono
  essere forniti "su basi universalistiche"  (at large)
  espandendoli anziché riducendoli nelle loro finalità e
  dimensioni.
     Sembra evidente che i due modelli sono in qualche modo tra
 
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  loro opposti come evidenziato nella, sia pur sintetica,
  declinazione delle loro caratteristiche; per tali motivi, si è
  oggi più propensi a non radicalizzare né l'uno né l'altro
  modello, ma a ricercare un  mix  di entrambi ovvero a
  configurare il  Welfare  come "infrastruttura di servizi"
  che comprende un livello essenziale di prestazioni accessibile
  a tutte le categorie fragili, e "pacchetti assistenziali"
  integrativi da acquisire a costi limitati, anche attraverso
  detrazioni fiscali e meccanismi regolativi di un più ampio
  rapporto tra sfera pubblica e istituzioni sociali, familiari e
  "agenzie private"  non  profit  e  for profit.
     Ed infine, per evidenziare anche una tesi di carattere
  economico, largamente espressa da autori di saggi sul
  Welfare  (Ardigò, Donati, Piperno, Ascoli, La Rosa, Paci,
  Pennacchi, Porcu, Serpellon, Vian), va detto che i diversi
  modelli di "Stato sociale" non si possono leggere in chiave
  evoluzionistica o antagonistica, si tratta, invece, di
  interpretarli secondo una linea di "transazione tra un polo e
  l'altro" nelle dimensioni principali di "Stato" e "mercato", e
  secondo le differenti tipologie dei soggetti erogatori e
  distributori di beni e servizi.
  4.  Il nuovo modello di politica sociale.
     La riforma del sistema sociale non può considerarsi, anche
  in un momento di crisi finanziaria come quello attuale, una
  operazione economica di contenimento della spesa, ma un modo
  di ricercare una più equilibrata allocazione di risorse e,
  soprattutto, una razionalizzazione "selettiva" dei flussi di
  spesa verso le reali categorie di bisogno con la convergenza
  di risorse provenienti dallo Stato e dalla finanza locale.
     Rispetto agli ordini di grandezza delle spese va ricordato
  come nel nostro Paese la spesa previdenziale aveva raggiunto
  il 17 per cento del PIL e, senza la riforma, avrebbe raggiunto
  in pochi anni il 25 per cento, mentre in altri settori del
  Welfare  la spesa è largamente al di sotto della media
  europea:
       interventi per la disoccupazione 0,5 per cento del
  PIL;
       ricerca e innovazione 1 per cento del PIL;
       scuola e istruzione 6 per cento del PIL;
       assistenza sanitaria 5,5 per cento del PIL;
       assistenza sociale 4,7 per cento del PIL.
     In relazione a quanto precedentemente affermato in materia
  di sistemi di politica sociale quello da adottare in Italia è
  il modello misto tra modello selettivo e modello
  istituzionale, in cui i livelli essenziali della protezione
  sociale vanno intesi come:
       1) strumento a sostegno del cittadino e delle famiglie
  per facilitare l'uso dei servizi pubblici e privati collegati
  ad esigenze assistenziali;
       2) sostegno continuativo per le categorie fragili sul
  piano psico-fisico, inabili al lavoro, intendendo per le
  stesse i portatori di patologie o esiti cronicizzanti delle
  stesse (handicappati gravi, soggetti con gravi patologie
  psichiatriche, anche stabilizzate, grandi senili con problemi
  di non-autosufficienza psico-fisica);
       3) sostegno temporaneo (se necessario continuativo) alle
  fragilità familiari, sono qui inserite sia le attività a
  favore del nucleo familiare sia quelle sostitutive allo
  stesso, realizzate per uno o più componenenti del nucleo (con
  particolare riferimento ai minori).  Le attività di sostegno si
  possono realizzare attraverso servizi diretti, sia tramite
  sgravi fiscali, sia con veri e propri strumenti di sostegno
  alle famiglie;
       4) sostegno temporaneo per i fragili sociali: soggetti
  abili al lavoro ma temporaneamente impediti a forme di
  occupazione che permettano loro ed al nucleo familiare un
  sostentamento continuativo;
       5) promozione di attività atte a favorire l'integrazione
  sociale dei fragili per patologia o per causa sociale
  (extracomunitari, ex detenuti, esclusi dal circuito sociale
  per patologia e disadattamento).
 
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     I servizi essenziali sono offerti attraverso una rete di
  prestazioni che si accompagna anche ad altre forme
  "alternative" di intervento sociale, quali i "buoni servizio",
  le detrazioni fiscali, l'assistenza integrativa, erogate da un
  mix  istituzionale pubblico, privato  non profit,
  volontariato e privato  for profit.
     In questa prospettiva la riforma assistenziale diventa
  anche occasione per potenziare il mercato del lavoro
  attraverso la creazione ed il potenziamento del cosiddetto
  "terzo settore", intendendo con tale termine il settore che
  produce "servizi alla persona", affidato alle organizzazioni
  non profit  (in talune occasioni anche  for profit)
  e che, come tale, non può essere regolato dai soli meccanismi
  di mercato, pena le discrasie già evidenziate a proposito
  delle strutture di ricovero per anziani, ma deve essere
  protetto in termini di professionalizzazione degli addetti,
  qualità, controllo e vigilanza.
     Alle potenzialità occupazionali del terzo settore fa
  espresso riferimento il  Libro bianco  di Delors (1993)
  che richiama "l'imprenditorialità sociale" come strumento per
  aumentare l'offerta di servizio alle famiglie e le occasioni
  di lavoro (anche temporaneo) per disoccupati e sotto-occupati,
  stimando in circa 3 milioni i posti di lavoro da creare in
  tale settore da parte dei Paesi europei.
     Senza entrare nel merito delle dinamiche economiche e dei
  sistemi di  Welfare  dei singoli Paesi, si citano alcuni
  dati sull'influenza del settore  non profit  dei servizi
  alla persona, negli ultimi anni ottanta e novanta, rispetto
  alla crescita dell'occupazione:  USA incremento del 12,7 per
  cento, contro il 6,8 per cento dell'intera economia;  Germania
  11 per cento contro il 3,7 per cento;  Francia 15,8 per cento
  contro il 4,2 per cento;  Italia 39 per cento contro il 7,5 per
  cento dell'intera economia (Borzaga, Gui, Schenkel: " La
  Performance  delle organizzazioni senza fini di lucro in
  Italia " - ricerca CNR 1994).
     Secondo i princìpi e le tesi precedentemente esposti è
  stata redatta la presente proposta di legge, che individua
  interventi di sostegno sociale per la prevenzione delle
  condizioni di disagio sociale e di povertà, cogliendo anche i
  tratti essenziali della separazione assistenza/previdenza
  introdotti nella riforma previdenziale, con la disciplina
  degli emolumenti economici continuativi per anziani, invalidi
  e famiglie, recependo, quindi, gli aspetti del "minimo vitale"
  già considerati a proposito dell'assegno sociale nella legge
  n. 335 del 1995 e nella proposta di legge di riordino
  dell'assistenza di iniziativa popolare presentata dalle
  organizzazioni sindacali CGIL/CISL/UIL.
  5.  La proposta di legge: princìpi e contenuti.
     La presente proposta di legge si articola in sei capi:
  Capo  I:  Disposizioni generali,  articoli 1, 2, 3 e 4,
  che comprendono:
         a)  la configurazione di una "progettualità
  sociale", come risposta ai bisogni sociali dell'individuo ed,
  al tempo stesso, obiettivo di responsabilità di tutti i
  partecipanti al progetto di integrazione sociale, costituendo
  così una forma nuova di comunità  (Welfare society)
  pienamente responsabile, in grado di svolgere e di essere
  coinvolta in forme di partecipazione e di controllo sociale.
  In questa ottica è prevista, laddove possibile in termini di
  reddito, la partecipazione economica ai costi del servizio da
  parte del cittadino-utente.  La "progettualità" è intesa come
  rinnovamento della "pratica assistenziale" sino ad oggi
  conosciuta che, spesso, ha deresponsabilizzato i soggetti,
  diventando di fatto un impedimento allo sviluppo della rete
  dei servizi sociali;
         b)  forme alternative di acquisto di servizi,
  tramite la emissione e circolazione di "buoni servizio", che
  costituiscono una sorta di "seconda moneta" all'interno del
  mercato dei servizi sociali;
         c)  la regolazione della politica sociale
  attraverso la forma innovativa del dipartimento, articolato in
  due agenzie, una per la promozione della salute e l'altra per
  le attività sociali, intendendo la politica sociale (sanità e
 
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  assistenza) come strumento complessivo di miglioramento della
  qualità di vita, per valorizzare l'individuo e le famiglie,
  tramite l'offerta di servizi (pubblici/privati e
  volontariato), e di emolumenti economici temporanei e
  permanenti e favorendo l'ingresso o il reingresso nel
  lavoro;
         d)  la disciplina delle istituzioni private in
  campo assistenziale.
  Capo  II:  Disposizioni per il riordino dell'assistenza
  sociale,  articoli 5, 6, 7 e 8, che comprendono:
         a)  i compiti dello Stato in materia di
  assitenza;
         b)  l'illustrazione dei livelli essenziali di
  prestazioni socio-assistenziali, esigibili dai cittadini in
  stato di bisogno, su tutto il territorio nazionale;
         c)  la proposta di un modello funzionale di rete di
  servizi strutturata su un  mix  di prestazioni
  (domiciliari, residenziali, economiche, di inserimento e
  reinserimento sociale, eccetera), quali risposte a problemi
  omogenei (esempio: mancanza di autonomia, insufficienza di
  reddito, fragilità familiare e personale) piuttosto che a
  categorie di persone, con regole fondamentali fissate a
  livello nazionale e dimensioni realizzative demandate ai
  livelli regionali e locali;
         d)  il  mix  di prestazioni è scelto come il
  modello organizzativo più adatto a consentire la maggior
  flessibilità dei percorsi assistenziali, attraverso la
  composizione e ricomposizione "a mosaico" delle diverse
  prestazioni (modello canadese) realizzata in base al progetto
  di recupero individuale, previa valutazione delle risorse
  personali e del nucleo familiare di chi richiede
  "assistenza";
         e)  l'istituzione e la regolamentazione della
  Commissione nazionale per le politiche sociali;
         f)  la messa a punto di un sistema informativo
  automatizzato e telematico per i servizi sociali.
  Capo  III:  Disposizioni per l'organizzazione regionale e
  locale,  articoli 9, 10, 11, 12 e 13, che
  ricomprendono:
         a)  gli indirizzi a regioni e comuni per la
  programmazione e realizzazione della rete di servizi,
  utilizzando forme di gestione e associative rinnovate secondo
  il dettato della legge n. 142 del 1990, con particolare
  riferimento agli accordi di programma, quale strumento per
  definire ed attuare interventi e programmi che richiedono
  l'azione coordinata di più enti (comuni, province,
  eccetera);
         b)  la regolamentazione dei modelli operativi
  funzionali, in cui si prevede l'organizzazione in rete e
  l'apporto sinergico pubblico, privato  non profit,  del
  volontariato e privato, e che è affidata a regioni e comuni,
  singoli e associati.  In questi termini, il comune diventa
  soggetto progettuale di "percorsi assistenziali integrati"
  coordinando con le prestazioni locali gli emolumenti economici
  statali (assegno sociale, pensioni di invalidità civile,
  indennità di accompagnamento, eccetera), secondo le migliori
  finalità di recupero della persona;
         c)  la non predeterminazione a livello nazionale,
  ovvero la dimensione territoriale per l'erogazione ottimale
  delle prestazioni è quindi lasciata alle realtà locali; ad
  esse spetta l'iniziativa di scegliere, secondo il dettato
  della legge n. 142 del 1990, le grandezze territoriali per la
  gestione ottimale dei servizi socio-assistenziali secondo le
  disponibilità economiche e le necessità della popolazione;
         d)  l'indicazione per un'intesa tra comuni e unità
  sanitarie locali ai fini della distribuzione territoriale di
  particolari servizi socio-sanitari quali l'assistenza
  sanitaria residenziale, i centri socio-riabilitativi per
  disabili, le comunità terapeutiche per tossicodipendenti,
  l'assistenza domiciliare integrata.  La coincidenza
  distributiva di tali servizi è richiesta per l'efficacia e
  l'economicità delle prestazioni;
         e)  una nuova impostazione del coordinamento e
  dell'integrazione tra assistenza e sanità, ripensati secondo
 
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  un criterio tecnico-strutturale più moderno e decisamente
  rapportato alla domanda, dove il coordinamento diventa un
  fatto programmatorio di coincidenza tra le politiche dei
  diversi enti che si occupano del "soggetto da assistere"
  (comune, unità sanitaria locale, scuola) e l'integrazione, una
  processualità "operativa" ottenibile componendo le prestazioni
  erogate rispettivamente dai diversi comparti in un progetto
  integrato sulla persona;
         f)  le previsioni di un registro regionale a cui si
  iscrivono le istituzioni private  non profit,  di
  volontariato e private;
         g)  una procedura di accreditamento per le
  istituzioni private  non profit  e private per operare in
  convenzione con i comuni.  La norma prevede per le strutture
  accreditate anche controlli eseguiti da associazioni di tutela
  dei diritti dei cittadini.
  Capo  IV:  Disposizioni per il riordino degli emolumenti
  economici dello Stato a favore di minori, anziani, disabili e
  famiglie,  articoli 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 e 23,
  che ricomprendono:
         a)  il riordino e la modifica nominale dell'assegno
  sociale, delle pensioni di invalidità civile e di inabilità,
  dell'assegno di accompagnamento e delle indennità di
  accompagnamento che, in base alla funzione svolta rispetto al
  grado di autonomia del soggetto destinatario, vengono
  ridefiniti, rispettivamente, "minimo vitale", "assegni di
  inabilità e invalidità", "assegno di mantenimento" (per i
  minori completamente dipendenti), "assegno di dipendenza" (per
  adulti e anziani completamente dipendenti);
         b)  le modalità di richiesta e di erogazione degli
  assegni, con la precisazione che gli stessi, come componenti
  di un percorso assistenziale integrato, vengono erogati anche
  nel caso di ricovero residenziale e sono utilizzati, tranne
  una somma che rimane al destinatario per le proprie spese, per
  concorrere al pagamento delle prestazioni assistenziali
  (ricovero o altri tipi di intervento);
         c)  le indicazioni agli enti locali per porre in
  essere programmi di "inserimento protetto al lavoro per
  disabili", prevedendo la revoca dell'assegno d'invalidità
  quando il titolare può provvedere al suo mantenimento in modo
  autonomo;
         d)  la disciplina degli accertamenti medico-legali
  per ottenere gli assegni di cui alla lettera  a).
  Capo  V:  Disposizioni finanziarie,  articoli 24 e 25,
  che ricomprendono:
         a)  la costituzione del Fondo sociale nazionale e
  le modalità per il suo finanziamento;
         b)  il concorso di un Fondo sociale regionale per
  finanziare i programmi locali dei servizi
  socio-assistenziali;
         c)  il trasferimento al Fondo sociale "come quota
  distinta" dei capitoli del bilancio dello Stato già utilizzati
  per le pensioni di invalidità civile e le indennità di
  accompagnamento (ivi comprese quelle per ciechi e
  sordomuti);
         d)  il trasferimento al Fondo sociale nazionale dei
  finanziamenti già previsti dal comma 6 dell'articolo 3
  (assegno sociale) della legge 8 agosto 1995, n. 335.
  Capo  VI:  Disposizioni finali,  articoli 26, 27 e 28,
  che ricomprendono:
         a)  l'abrogazione delle norme incompatibili con la
  presente proposta di legge, tra cui la soppressione delle
  attuali commissioni per l'accertamento della invalidità civile
  e la loro sostituzione con i collegi medico-legali di cui
  all'articolo23;
         b)  la disciplina dell'assistenza integrativa
  collegata anche a detrazioni fiscali;
         c)  norme transitorie che consentono il passaggio
  dagli attuali sistemi alle procedure previste dalla presente
  proposta di legge, con particolare riferimento all'istituzione
  del Dipartimento per la promozione della salute e delle
  attività sociali, di cui all'articolo 2.