| Onorevoli Colleghi! - Il quadro normativo entro il
quale operano le case da gioco sul territorio nazionale è
costituito dalle norme del codice penale (articoli 718-722),
che puniscono il gioco d'azzardo. Tuttavia, tre decreti-legge
hanno autorizzato l'apertura di quattro case da gioco,
rispettivamente nelle città di Sanremo (1927), Campione (1933)
e Venezia (1936), mentre un atto del presidente della giunta
regionale della Valle D'Aosta del 1946 ha autorizzato
l'apertura del casinò di Saint Vincent. Tutti e quattro
i citati provvedimenti sono stati adottati senza un'espressa
deroga al codice penale. Le autorizzazioni sono state
rilasciate in favore di organi amministrativi a cui è stata
concessa la facoltà dell'apertura di case da gioco in singoli
comuni. Il caso di Taormina, dove il casinò è stato
aperto e chiuso (sentenza della Corte di cassazione n. 1964
del 1966) conferma come la legislazione in materia di
istituzione delle case da gioco, nelle quali è autorizzato lo
svolgimento del gioco d'azzardo, sia fortemente restrittiva e
non esista nel nostro Paese una normativa generale che ne
regolamenti l'apertura, come avviene in quasi tutti gli altri
Paesi dell'Unione europea.
D'altra parte va rilevato come gli italiani siano un
popolo di giocatori se si considera che nei giochi leciti sono
stati spesi un totale di lire 15.250 miliardi nel 1995, 17.800
nel 1996, 21.281 nel 1997 <dati fonte Associazione italiana
incremento turistico (ANIT)>, suddivisi tra Totocalcio, Lotto,
Totip, Lotterie, ENALOTTO, mentre il Ministero dell'interno ha
stimato che nel gioco clandestino (totonero, bische ed altri)
siano stati spesi oltre 27.000 miliardi di lire (secondo stime
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risalenti al 1995). E' bene tenere presente che i ricavi dei
quattro casinò italiani ammontavano a circa 698 miliardi
di lire nel 1996 (2.469.000 presenze) ed a oltre 654 miliardi
di lire nel 1997 (2.474.316 presenze) e che essi impiegano
circa 2.500 lavoratori, senza considerare quelli impegnati nei
servizi in appalto.
In Europa le case da gioco erano complessivamente 680 nel
1996 e 693 nel 1997. E' interessante fare un paragone con i
principali Paesi europei, per quanto riguarda il numero di
case da gioco aperte: in Francia sono 137, in Gran Bretagna
124, in Germania 39, in Spagna 17.
E' interessante anche rilevare alcuni dati sulle case da
gioco italiane (Fonte ANIT):
a) il casinò di Venezia ha avuto introiti
per 143 miliardi di lire nel 1996 (564.000 presenze) e per
140,2 miliardi di lire nel 1997 (621.693 presenze), 400
dipendenti circa;
b) il casinò di Saint Vincent ha avuto
introiti per 253 miliardi di lire nel 1996 (1.120.000
presenze) e per 198,5 miliardi di lire nel 1997 (1.059.000
presenze), 1.100 dipendenti circa;
c) il casinò di campione, ha avuto introiti
per 172 miliardi di lire nel 1996 (420.000 presenze) e per
183,8 miliardi di lire nel 1997 (408.232 presenze), 450
dipendenti circa;
d) il casinò di Sanremo ha avuto introiti
per 130 miliardi di lire nel 1996 (365.000 presenze) e per
131,7 miliardi di lire nel 1997 (385.391 presenze), 500
dipendenti circa.
Tra i comuni italiani aderenti all'ANIT ben venti si sono
candidati all'apertura di una casa da gioco (Acqui Terme,
Alghero, Anzio, Bagni di Lucca, Cortina d'Ampezzo, Gardone
Riviera, Godiasco, Salice Terme, Grado, Lignano Sabbiadoro,
Merano, Montecatini Terme, Rapallo, Riccione, San Pellegrino
Terme, Sorrento, Stresa, Taormina, Viareggio). Oltre a questi
comuni, altri tre (Giulianova, Maratea, Scilla) chiedono
l'autorizzazione ad aprire case da gioco.
Nella presente legislatura sono state presentate numerose
proposte di legge, la stragrande maggioranza delle quali volte
ad istituire singole case da gioco in determinati comuni,
altre volte a dettare norme generali per l'istituzione e
l'esercizio delle case da gioco. In ogni caso tutte le
proposte di legge presentate tendono al superamento
dell'attuale regime restrittivo in materia di apertura delle
case da gioco per pervenire ad una nuova regolamentazione del
settore.
Per quanto riguarda la legislazione europea:
in Francia la prima norma risale al 1907 ed ha subìto
aggiornamenti nel corso degli anni. L'autorizzazione
all'apertura dei casinò è rilasciata dal Ministro
dell'interno dopo attente indagini ed in considerazione di un
capitolato di oneri molto rigido. A sorvegliare il gioco
legale, così come a reprimere quello clandestino, provvede la
polizia dei giochi; un ulteriore controllo è esercitato da un
ispettore del Ministero delle finanze, al quale i casinò
pagano regolarmente le loro imposte ogni quindici giorni;
in Inghilterra il Parlamento ha varato nel 1968 una
legge il cui scopo era quello di ridurre drasticamente il
numero delle case da gioco. Nel 1960 ne funzionavano infatti
ben 1.126, nel 1975 ne rimasero 187. E' stato creato un
ufficio per il gioco al quale ogni proprietario di
casinò deve richiedere un certificato per poter poi
ottenere la licenza delle autorità giudiziarie locali;
in Austria le dodici case da gioco sono tutte gestite da
Casinos Austria, una società mista composta per un terzo
dalla Zecca di Stato, per un terzo dalle banche (alcune delle
quali pubbliche) e dalle compagnie finanziarie e per il resto
da piccoli azionisti. Opera in regime di concessione
governativa e mediamente paga tasse per circa il 74 per cento
degli introiti, i quali sono suddivisi tra Governo federale,
regioni e comuni;
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in Spagna nel 1977, dopo cinquantaquattro anni di
divieto, il Governo ha liberalizzato il gioco e ha accordato
diciotto licenze, diciassette delle quali sono state
utilizzate. Lo Stato pone a carico delle case da gioco tasse
che vanno dal 15 al 50 per cento secondo l'ammontare delle
entrate e restituisce una parte dei tributi alle
amministrazioni comunali. Inoltre limita al 25 per cento del
capitale azionario la partecipazione di soggetti stranieri
alla gestione.
Anche in Italia lo Stato ha moltiplicato negli ultimi anni
le più varie forme di gioco, rinnovando lotto, lotterie e lo
stesso Totocalcio e introducendo nuove forme di gioco come il
"gratta e vinci", il Superenalotto, per trarne proventi
finanziari.
E' d'altra parte controversa la questione se la presenza
delle case da gioco dia impulso alla criminalità organizzata,
come pare ritenere il Ministero dell'interno, visto che esiste
comunque una diffusa industria del gioco clandestino, che
costituisce un rilevante campo di attività per il crimine
organizzato e per il riciclaggio del denaro sporco collegato
ad operazioni illecite. Non sarebbe dunque l'aumento del
numero delle case da gioco a portare di per sé all'aumento
della criminalità e del riciclaggio. Certo va detto che la
presenza di case da gioco comporta un maggiore impegno delle
Forze dell'ordine sul territorio, particolarmente in relazione
a fenomeni quali quelli dei cosiddetti "cambisti esterni",
ovvero coloro che ad interessi variabili, spesso usurari,
praticano il cambio di assegni e comunque accordano prestiti
ai giocatori. Anche per questo vanno combattute le proposte
tendenti a privatizzare la proprietà dei casinò, per i
rischi connessi alla probabile acquisizione degli stessi da
parte della criminalità organizzata. Inoltre nell'opinione
pubblica il confine tra gioco d'azzardo, criminalità e
riciclaggio del denaro sporco è vissuto come oggettivamente
tenue ed è fonte di diffuse preoccupazioni.
Da quanto fin qui enunciato emerge la complessità di un
intervento legislativo, pur necessario. La posizione più
equilibrata e sostenibile è quella di quanti pensano ad una
legge di regolamentazione e non di incentivazione del gioco
d'azzardo: questo può e deve fare uno Stato che non rinunci a
princìpi e valori etici e, nel contempo, non finga
ipocritamente di non vedere che il gioco c'è, è diffuso, è per
la gran parte clandestino e su di esso si fanno affari leciti
e illeciti e si consumano altresì risorse e spesso drammi
umani. Si tratta di approvare una normativa quadro che indichi
negli enti pubblici locali i soggetti ai quali per legge può
essere concessa la facoltà di aprire una casa da gioco, mentre
gli stessi enti locali potrebbero avvalersi della facoltà di
affidare la gestione anche a soggetti privati.
Alcuni princìpi di riferimento possono essere rinvenuti
nella direttiva 75/368/CEE del Consiglio, del 16 giugno 1975,
riguardo alle misure volte a favorire l'esercizio effettivo
del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei
servizi per una serie di attività tra le quali anche quelle
attinenti le case da gioco e che indica alcune caratteristiche
equipollenti tra gli Stati membri da applicare sia ai
lavoratori autonomi che ai dipendenti delle case da gioco (la
verifica delle garanzie di onorabilità, la capacità
finanziaria da parte del gestore della casa da gioco, le
conoscenze e le attitudini professionali da parte degli
addetti).
La Corte costituzionale si è pronunciata in materia con
sentenza n. 152 del 6 maggio 1985, invitando a definire una
legislazione organica che razionalizzi il settore e lo faccia
uscire dalla illegalità. Va osservato che la mancata
approvazione di una legge porterebbe prima o poi alla chiusura
delle quattro case da gioco esistenti. Regolamentazione
significa anche verificare la possibilità di apertura di
alcune case da gioco oltre a quelle esistenti, ispirandosi
tuttavia a criteri di tipo aziendale, evitando di aprire un
casinò in ogni comune e tenendo conto di quanto
evidenziato dallo stesso Ministro delle finanze che rileva
giustamente la necessità di prevedere nuove sedi nei comuni
dell'Italia centro-meridionale.
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Vanno dunque individuati indirizzi, regole e controlli
efficaci per quanto riguarda la trasparenza, la sicurezza,
l'ordine pubblico, tenendo conto di come altri Paesi europei
hanno già normato in modi diversi il settore. Altri nodi da
affrontare riguardano la proprietà, la gestione delle case da
gioco e la ripartizione dei proventi in modo da assicurare
entrate per i bilanci pubblici (Stato, regioni e comuni).
Compito di chi si accinge a legiferare è quello di operare
nell'interesse generale della comunità e non quello di
considerare il proprio rapporto con il collegio elettorale:
questa strada porterebbe a non fare nessuna legge, come del
resto è già accaduto nelle passate legislature.
La questione più rilevante da porsi nel predisporre una
legge quadro di settore è quella relativa alle funzioni da
mantenere in capo allo Stato e quelle che sarà possibile ed
opportuno delegare alle regioni, tenendo in considerazione il
fatto che gli altri Stati europei hanno regolamentato la
materia a livello centrale e che, in generale, i giochi di
qualunque tipo, in Italia, sono gestiti e regolamentati
dall'Amministrazione centrale dello Stato.
Le linee di fondo di una possibile normativa quadro di
carattere innovativo, sono, a nostro avviso le seguenti:
una programmazione degli insediamenti che tenga conto
del mercato del lavoro e delle effettive opportunità di
sviluppo turistico locali, attraverso una linea cauta e
graduale di sperimentazione della linea di allargamento della
rete esistente delle case da gioco. Si deve considerare che è
controversa la questione se esista un rapporto diretto tra
sviluppo del turismo e presenza di una casa da gioco in un
determinato territorio, anche se non v'è dubbio che
determinati segmenti di domanda turistica cercano un'offerta
di servizi di piacere sofisticata, che può essere
rappresentata anche da una casa da gioco. Tuttavia, esistono
studiosi e tecnici del settore che contestano tale rapporto,
soprattutto in relazione alla qualità di turismo che
caratterizzerebbe la presenza di una casa da gioco, un turismo
di tipo pendolare che non creerebbe un indotto turistico e
quindi una ricchezza diffusa;
un meccanismo perequativo su base nazionale che consenta
la ripartizione di una quota degli utili delle case da gioco
tra tutte le regioni italiane e che stabilisca una
destinazione specifica delle risorse prodotte dal settore, ad
esempio a favore dello sviluppo turistico anche delle zone e
delle località sprovviste di case da gioco;
la previsione dell'apertura di nuove sedi nel centro-sud
ed in alcune località di particolare rilievo turistico nel
nord, considerando la necessità di basare le nuove aperture su
uno studio del bacino di utenza potenziale (capacità di
reddito, potenzialità ricettive e turistiche, eccetera);
enfatizzare nell'ambito della nuova normativa i
controlli diretti a contrastare i fenomeni di usura e di
riciclaggio che indubbiamente ruotano intorno all'attività dei
casinò anche attraverso l'istituzione di una sorta di
nucleo specializzato di polizia, sulla scorta dell'esperienza
francese precedentemente ricordata;
affrontare la questione del trattamento fiscale delle
attività delle case da gioco, delle vincite corrisposte ai
giocatori ed il problema di una più precisa regolamentazione
della tassazione delle mance ai croupier;
risolvere la questione non irrilevante della formazione
del personale dei nuovi casinò e più in generale
prendere in considerazione la possibilità di istituire elenchi
professionali per alcune categorie di lavoratori dei
casinò.
In tale quadro, l'articolo 1 della presente proposta di
legge stabilisce che finalità della legge è la disciplina
dell'apertura di nuove case da gioco anche al fine di
contrastare il gioco non autorizzato e clandestino.
L'articolo 2 disciplina l'istituzione di nuove case da
gioco sulla base di eventuali proposte formulate dalle regioni
al Ministro dell'interno, il quale, con decreto, stabilisce il
numero massimo di case da gioco che possono essere aperte sul
territorio nazionale (non superiore a venti); il programma di
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aperture dei tre anni successivi alla data di entrata in
vigore della legge; i criteri per l'apertura comprese le
disposizioni intese a garantire la tutela dell'ordine
pubblico.
L'articolo 3 disciplina l'autorizzazione alla apertura
della casa da gioco, di durata decennale, da parte dei
comuni.
L'articolo 4 istituisce l'elenco nazionale dei gestori che
devono possedere specifici requisiti, stabiliti con decreto
del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro delle
finanze, per l'esercizio e la gestione delle case da gioco.
L'articolo 5 istituisce presso il Ministero dell'interno
l'elenco nazionale dei croupier.
L'articolo 6 stabilisce che nell'ambito del Dipartimento
della pubblica sicurezza dell'Amministrazione della pubblica
sicurezza, sia istituita, con apposito decreto del Ministro
dell'interno, la Direzione centrale per il controllo degli
ippodromi e delle case da gioco, la quale istituisce un nucleo
speciale di polizia composto da personale della Polizia di
Stato, dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di
finanza, con compiti di prevenzione, di polizia giudiziaria e
di informazione per il controllo degli ippodromi, delle case
da gioco e di tutti i giochi autorizzati.
L'articolo 7 stabilisce la data di entrata in vigore della
legge.
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