| Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
nasce dall'iniziativa sviluppata, dal 1989, dall'Assemblea
nazionale permanente per la sostituzione della legge 2 aprile
1968, n. 482, e per il diritto al lavoro, organismo
interassociativo che raccoglie l'adesione di una decina di
associazioni nazionali e regionali per la sostituzione della
legge n. 482 del 1968 e l'integrazione lavorativa dei
disabili. L'Assemblea, ritenendo che un elemento essenziale
per la modifica dell'impostazione culturale, tecnica e sociale
che riguarda i cittadini disabili è quello di consentire una
corretta valutazione delle loro possibilità e capacità, ha
elaborato un testo di legge che i parlamentari sottoscrittori
della presente proposta di legge hanno deciso di presentare in
Parlamento.
L'attuale legislazione riguardante gli accertamenti di
invalidità, sia legata ad un risarcimento (invalidità sul
lavoro, di guerra, per servizio, eccetera) sia legata ad
interventi assistenziali (invalidi civili, sordomuti,
eccetera) sia legata ad un accertamento di idoneità
(marittimi, varie patenti di guida: automobilistica, aerea,
eccetera) ha ereditato l'impostazione teorica scaturita dopo
la prima guerra mondiale, in Italia ed all'estero.
In Italia, dopo l'unità, il problema del trattamento delle
persone colpite da minorazioni fisiche, psichiche e/o
sensoriali, era stato delegato quasi totalmente ad istituzioni
religiose private, le cosiddette IPAB (istituti pubblici di
assistenza e beneficenza). Solo dopo la prima guerra mondiale
il gran numero di invalidi colpiti da minorazioni durante la
guerra pose il problema di un intervento dello Stato. Una
prima risposta affrontò il problema dal punto di vista del
risarcimento del danno: legge 10 agosto 1950, n. 648; legge 11
marzo 1926, n. 416; testo unico delle norme in materia di
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pensioni di guerra approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915; legge 6 ottobre 1986, n.
656, solo per citare alcune normative più significative;
avendo il militare o l'impiegato pubblico (unici titolari del
beneficio) subìto una minorazione durante un servizio prestato
allo Stato od alla patria, doveva ricevere un risarcimento
commisurato alla gravità della lesione anatomica accertata.
Furono così elaborate le prime tabelle di valutazioni
percentuali del danno anatomico subìto legate a lesioni
d'infermità che davano diritto a pensione vitalizia od assegno
temporaneo: veniva così introdotta per la prima volta una
categorializzazione degli aventi diritto non basata sul tipo
di minorazione funzionale. Inoltre l'elenco delle minorazioni
era esclusivamente medico e serviva ad individuare quale parte
del corpo umano fosse stata lesa, prevedendo un risarcimento
monetario equivalente al danno. In tal modo veniva sancita
l'impostazione teorica di spezzettare il corpo umano in tante
parti, perdendo di vista l'intero individuo o cancellando il
problema delle sue capacità funzionali, dal momento che era
presa in considerazione solo la sua "malattia". Questa visione
portò, come conseguenza "scientifica", alla possibilità di
definire astrattamente la capacità "ottimale" del corpo umano,
come capacità dell'uomo astratto di essere al 100 per cento
delle proprie capacità lavorative. Ogni lesione anatomica
accertata, dunque, veniva definita in termini percentuali.
Quale funzione avesse l'organo colpito in rapporto con tutta
la persona veniva completamente trascurato. Questa
impostazione venne seguita successivamente anche per gli
infortuni sul lavoro (regio decreto 17 agosto 1935, n. 1765, e
successive modificazioni): si basava anch'essa sullo
spezzettamento del corpo umano, sulla percentualizzazione
delle capacità di lavoro, sul risarcimento ad un danno
anatomico-funzionale e sulla creazione di una nuova categoria
di beneficiari, gli invalidi sul lavoro. In seguito l'elenco
delle categorie beneficiarie si estese, ma sempre seguendo un
criterio di individuazione basato sulla causa che produceva la
minorazione. Si dimenticava così la reale gravità funzionale
del danno accertato. Nacquero così gli invalidi civili di
guerra, gli equiparati (per esempio: le vittime del
terrorismo, eccetera). Ogni postulante che voleva essere
riconosciuto beneficiario di una provvidenza assegnata ad una
determinata categoria veniva sottoposto ad un accertamento di
invalidità da parte di commissioni diverse che utilizzavano
criteri di valutazione diversi, più o meno rigorosi. Qui
nacquero le prime disparità di benefìci: a parità di
minorazioni venivano erogate provvidenze diverse a seconda
della causa che produceva il danno. Va aggiunto che la stessa
definizione di invalidità e, quindi, di invalido colpiva
l'avente diritto con un marchio indelebile di incapacità e
negatività. Un secondo filone legislativo da cui derivano gli
attuali criteri di accertamento dell'invalidità si occupò di
accertare l'idoneità allo svolgimento di determinate mansioni
lavorative (esempio: l'imbarco per i marittimi) o per
particolari abilità (patente di guida, legge 18 marzo 1988, n.
111, che modificava il testo unico del codice della strada del
1959; brevetti di volo). Anche in questo caso era l'elenco
"delle infermità e delle imperfezioni" che definiva l'idoneità
alla mansione. Veniva ancora utilizzato un elenco di patologie
o di deficienze fisiche, scambiando un'eventuale disabilità
per gli esiti di una malattia o di un trauma ignorando
completamente - anche perché all'epoca inesistente - il
ricorso a soluzioni tecniche (protesi, ortesi, eccetera) che
limitassero il danno.
Classico a tal proposito è l'esempio delle patenti di
guida il cui conseguimento era limitato dalle minorazioni
fisiche codificate negli articoli 380 e seguenti del testo
unico del codice della strada del 1959 piuttosto che da
accertate abilità di guida. In questa legislazione si palesò
clamorosamente la confusione esistente tra l'accertamento di
una minorazione e l'accertamento di una disabilità.
L'ultimo intervento legislativo si sviluppò sulla base del
riconoscimento dell'esistenza di persone minorate che non
fossero né invalidi di guerra, né per servizio, né per lavoro.
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Si inventò così la categoria degli invalidi civili.
L'impostazione teorica di questa normativa, basata sulla
necessità di un intervento assistenziale a sostegno per fasce
sociali deboli - rafforzato successivamente dalle logiche
connesse a un modello di Stato assistenziale - individuava,
attraverso una percentualizzazione della diminuita capacità
lavorativa, la gravità del danno anatomico ed il conseguente
intervento economico (pensione, indennità di accompagnamento
eccetera). Anche qui si confuse il danno causato da trauma e/o
da malattia (con un ampliamento descrittorio delle patologie a
cui veniva fatta corrispondere una percentuale di diminuita
capacità lavorativa, legge 30 marzo 1971, n. 118, di
conversione del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5, legge 11
febbraio 1980, n. 18, e decreto ministeriale 25 luglio 1980)
con la capacità di svolgimento di funzioni e di attività di
lavoro. A questa impostazione sostanzialmente medicalizzante
vennero collegate sia le pratiche di internato in istituto,
sia interventi previdenziali e assistenziali.
Il limite di invalidità al 100 per cento - teoricamente
impossibile, ma praticamente accertato - rappresentò l'assurdo
teorico della percentualizzazione delle patologie che, con
questa definizione estrema e del tutto priva di significato,
dette effettivamente i numeri. L'accertamento dell'invalidità
così raggiunto sembrava aver conseguito il carattere
scientifico di "oggettività", perdendo però per strada la
corretta valutazione delle reali disabilità della persona
concreta. Questo criterio basato sulla patologizzazione
dell' handicap e sulla percentualizzazione delle capacità
funzionali, venne purtroppo usato sia per la definizione di
prestazioni mediche (riabilitazione, protesi, ricoveri
eccetera) sia per l'erogazione di interventi economici
(pensioni, indennità varie, eccetera), sia per l'accertamento
di benefìci sociali (integrazione lavorativa, barriere
architettoniche, eccetera). La confusione così divenne totale.
Il criterio della percentualizzazione - apparentemente
oggettiva - si dimostrò invece funesto: l'impostazione
assistenzialistica alla base dei motivi per cui venivano
richiesti accertamenti di invalidità civile produsse un
accrescimento incontrollato degli aventi diritto alle varie
prestazioni, favorito sia dalla compiacenza
politico-assistenziale delle commissioni mediche e dei
padrinati politici, sia dall'unicità di accesso ai benefìci
della legge consentiti dall'unico criterio di accertamento
basato sulle percentuali di invalidità. L'incremento dei falsi
invalidi veniva così causato proprio dalla mancanza di
distinzioni tra valutazioni per il conseguimento di diritti a
provvidenze sanitarie, economiche e sociali.
Gli interventi legislativi successivi per combattere il
fenomeno dei "falsi invalidi", lungi dall'affrontare il
problema dei criteri di accertamento, si basarono prima sul
tentativo di ripetere a campione le visite di accertamento
(legge 12 giugno 1984, n. 222); essendo però le stesse
commissioni a fare le visite con gli stessi tabellari
percentuali il provvedimento non sortì alcun esito
significativo; poi sull'idea di affidare le competenze di
accertamento ad altre commissioni mediche, ritenute meno
influenzabili di quelle delle unità sanitarie locali
(decreto-legge 30 maggio 1988, n. 173, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 luglio 1988, n. 291), creando
nella sostanza una grande confusione ed un lungo blocco delle
certificazioni di invalidità. Il non intervenire sui criteri
di valutazione degli aventi diritto vanificò la gran parte di
questi interventi di bonifica, il cui spirito del resto era
non tanto quello di valutare correttamente i disabili, quanto
quello di risparmiare sulla spesa previdenziale ed
assistenziale.
Pertanto l'attuale legislazione ha prodotto ambiguità
nell'accertamento dei diritti (previdenziali, assistenziali e
sociali), disparità di trattamento a parità di minorazione
(tra invalidi di guerra, per servizio, sul lavoro e invalidi
civili), confusione tra accertamento della minorazione e
accertamento della disabilità, mancanza di un corretto
intervento terapeutico-riabilitativo all'atto dell'emergenza
per la prima volta del problema handicap.
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Anche il testo di decreto sui nuovi criteri di
accertamento dell'invalidità civile, licenziato da un'apposita
commissione interministeriale presieduta dall'onorevole Foschi
nel 1991, non fa che riproporre all'ennesima potenza gli
errori di impostazione prima descritti: sistematizza in
maniera puntigliosa l'elenco delle patologie e minorazioni,
confonde l'accertamento delle malattie e l'accertamento delle
disabilità, prevede una medicalizzazione estrema delle
valutazioni delle capacità funzionali, non unifica gli
accertamenti delle minorazioni per patologie o traumi
derivanti da qualsiasi causa, non interviene per valutare
l' handicap.
La proposta di legge qui presentata si basa su una
corretta lettura della classificazione più recente
dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS), che individua
una valutazione medica per l'accertamento delle minorazioni
(patologie, esiti di malattie, eccetera), una valutazione
funzionale per l'accertamento delle conseguenti disabilità
(legate alle funzioni anatomo-funzionali del corpo) ed una
valutazione sociale per l'accertamento dell' handicap
(cioè di come determinate disabilità interagiscono con
l'ambiente fisico e sociale di vita (articoli 1 e 2)).
Per esempio, un poliomelitico agli arti inferiori è
affetto da paralisi alle gambe (minorazione), ed
impossibilitato, senza ausilii a salire le scale (disabilità)
ed è svantaggiato nell'uso dei mezzi di trasporto il cui
accesso è possibile solo superando alcuni gradini
(handicap). Le commissioni multidisciplinari proposte in
ogni unità sanitaria locale, novità che supera le commissioni
di accertamento esclusivamente medico, valutano sia le
minorazioni sia le disabilità, sia gli impedimenti sociali e
strutturali che producono situazioni di handicap
(articolo 2).
Un'altra importante novità è il superamento delle
categorializzazioni ereditate dalle legislazioni corporative
settoriali: infatti la valutazione proposta non si basa più
sulle cause che hanno prodotto minorazione - superando così le
categorie di invalidi di guerra, per servizio sul lavoro,
eccetera - quanto sulla reale condizione psico-fisica dei
soggetti richiedenti, garantendo uguale trattamento ad uguale
tipo di minorazione. E' prevista anche l'istituzione di un
registro degli esperti che renda più facile il reperimento di
figure professionali rappresentanti l'utenza e qualificando in
maniera seria il lavoro delle commissioni pluridisciplinari
(articolo 3).
Il problema dell'individuazione di una "soglia"
oggettivamente definita per individuare gli aventi diritto è
risolta con l'accertamento di una determinata patologia (così
come in fondo avviene con la selezione della commissione
Foschi). Questo accertamento, però, diventa solo una parte
della fotografia delle persone disabili e dei loro problemi di
integrazione e delle loro potenzialità funzionali e possibili.
In questo modo viene restituita integralmente, con criteri
scientifici, la totalità della persona alla dimensione della
sua complessiva vita di società. E' evidente che
l'impostazione teorica e pratica proposta modifica
profondamente i tradizionali metodi di valutazione dei
disabili. Molte saranno le resistenze corporative, accademiche
e burocratiche che incontrerà la presente proposta di legge,
che è l'unica impostazione corretta che rispetti le esigenze
dei disabili e consenta di arrestare il fenomeno delle false
invalidità. Data la complessità della materia, è stata
prevista una delega al Governo (articolo 7) per l'estensione
di un testo unico che raccordi le diverse normative in modo da
ordinare amministrativamente le procedure e le competenze
finalmente unificate. E' previsto infine un articolo che
salvaguardi i procedimenti di accertamenti già in istruttoria
(articolo 10).
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