Onorevoli Deputati! - 1.  Nella risoluzione parlamentare
  sul Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF)
  1998-2000 il Parlamento ha impegnato il Governo a completare e
  meglio definire "nel processo di privatizzazione il quadro di
  regole e di soggetti regolatori, restituendo al Parlamento la
  sua naturale funzione di indirizzo e di verifica dei risultati
  delle operazioni".
     Questa indicazione del Parlamento è stata colta a suo
  tempo dal Governo e costituisce la premessa del presente
  disegno di legge, redatto al fine di condurre un riesame
  sistematico delle norme oggi vigenti in materia di dismissioni
  pubbliche.  Tale riesame è reso opportuno dalla necessità non
  solo di eliminare eventuali contraddizioni esistenti fra le
  norme stesse, ma anche di eliminare o modificare discipline
 
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  che, nell'esperienza di questi anni, si sono rivelate
  "inopportune" e "ritardanti" il processo di dismissione.  Tra
  l'altro, le norme oggi vigenti in tema di dismissioni di
  partecipazioni azionarie pubbliche mostrano il segno
  dell'urgenza con cui vennero approvate e discusse: quasi tutte
  vennero presentate dal Governo nella veste di decreti-legge
  (più volte reiterati) e la discussione parlamentare spesso
  modificò sostanzialmente l'originaria proposta del Governo.
  Non vi è alcuna uniformità tra le norme che riguardano le
  imprese pubbliche nazionali e quelle locali.
     L'attuale delega prevede un potere di riordino e di
  riforma dell'intera materia (e non soltanto il coordinamento
  delle norme esistenti) da realizzare nel rispetto dei princìpi
  dell'ordinamento comunitario e sulla base dei princìpi
  direttivi fissati dalla delega medesima, in parte ulteriori e
  diversi rispetto a quelli che si evincono dalle norme
  vigenti.
     L'emanando testo unico deve contenere una disciplina
  generale, applicabile per tutte le ipotesi di dismissione di
  partecipazioni pubbliche e una parte speciale, nella quale
  vengano dettate norme applicabili soltanto alle dismissioni
  relative a particolari settori.  La parte generale deve poter
  valere, ad un tempo, per le dismissioni delle partecipazioni
  dello Stato, per le dismissioni delle partecipazioni detenute
  dalle regioni, dagli enti locali territoriali, per le aziende
  autonome statali, per le partecipazioni dirette e per quelle
  indirette, per le partecipazioni delle altre amministrazioni
  pubbliche non statali e per le partecipazioni afferenti a
  settori governati dalla concorrenza.
     La presenza di una disciplina generale dovrebbe ridurre il
  numero e l'incidenza delle discipline particolari, che non
  sembrano per altro completamente eliminabili, data la
  diversità, anche sotto il profilo economico, dei settori e
  delle situazioni.
     Il testo unico deve inoltre rimediare alla assenza di una
  normativa di carattere generale in materia tributaria che
  accompagni il processo delle dismissioni e delle conseguenti
  ristrutturazioni aziendali.
     2.  Nell'immaginare l'assetto della struttura
  politico-amministrativa preposta al processo di
  privatizzazione pare necessario distinguere le funzioni di
  controllo politico (Parlamento) da quelle di assunzione delle
  decisioni (Governo, Ministri, enti locali, eccetera), nonché
  dai compiti di natura più strettamente tecnica (titolare delle
  partecipazioni oggetto di dismissione), si dovrà anche tenere
  presente che, in alcuni casi, i tempi delle dismissioni
  potrebbero essere particolarmente lunghi e che, pertanto, si
  pongono problemi di gestione delle partecipazioni e di criteri
  ai quali tale gestione deve o può ispirarsi.
     Sia per la disciplina del processo di privatizzazione, sia
  per la disciplina della gestione delle partecipazioni
  destinate alla dismissione si pongono problemi relativi alle
  fonti normative e, in particolare, quello relativo ad un
  "giusto" dosaggio di norme legislative, norme regolamentari,
  provvedimenti governativi: un dosaggio che consenta, ad un
  tempo, prevedibilità ed elasticità delle regole.
     Il processo di privatizzazione, risolvendosi nella vendita
  di partecipazioni e nel mutamento degli assetti proprietari
  delle imprese, pone anche problemi di coordinamento con le
  discipline generali del mercato mobiliare (ad esempio offerte
  pubbliche di vendita e di acquisto).
     Il processo di privatizzazione deve essere valutato anche
  alla stregua della disciplina della concorrenza con
  riferimento non solo alle compatibilita dei processi di
  concentrazione che potrebbero accompagnare le dismissioni, ma
  anche alle misure che favoriscano una maggiore
  concorrenzialità di particolari settori.
     Oggetto di attenzione deve essere il collegamento fra
  autorità preposta alla privatizzazione e autorità di
  regolazione (energia elettrica, telecomunicazioni) così come
  attenzione deve essere prestata ai rapporti fra diritto
  interno e diritto comunitario con riferimento alla disciplina
  degli aiuti di Stato, al diritto della concorrenza, al mutuo
  riconoscimento ed alla circolazione dei capitali.
     3.  A far tempo dalla data di insediamento del precedente
  Governo Prodi, il Consiglio dei ministri ha proposto all'esame
 
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  del Parlamento due importanti provvedimenti che, nell'ottica
  europea, riformano in profondità i mercati finanziari e
  creditizi ed i soggetti che operano su tali mercati.
     Per quanto riguarda i soggetti si tratta del
  provvedimento, di recente approvato dal Parlamento, che
  riordina le cosiddette "fondazioni bancarie" e le società
  bancarie da esse generate; con riferimento sia ai soggetti che
  ai mercati si tratta del testo unico delle disposizioni in
  materia di mercati finanziari, emanato con decreto legislativo
  24 febbraio 1998, n. 58, ormai definitivamente entrato a
  regime.
     Questi provvedimenti sono veri e propri punti di forza che
  consentono al sistema economico italiano di affrontare con
  maggiore sicurezza la sfida europea e di non subire
  passivamente la mondializzazione dei mercati.  Essi si
  aggiungono e si accompagnano con l'altro punto di forza
  costituito dai risultati conseguiti dalla politica di governo
  della finanza pubblica: risultati che hanno portato al pieno
  rispetto degli obiettivi fissati dal Trattato di Maastricht in
  un contesto economico, va sottolineato, di ripresa
  dell'attività produttiva e di drastica riduzione
  dell'inflazione.
     Altri passi avanti sono stati fatti dal Governo con
  l'istituzione dell'Autorità garante nel settore
  dell'informazione e delle telecomunicazioni e con il
  definitivo avvio dell'Autorità di regolazione nel settore
  dell'energia.  Tali Autorità consentono di procedere con
  maggiore sicurezza lungo la strada delle privatizzazioni e
  delle liberalizzazioni dei mercati sui cui operano alcune
  imprese, nazionali e locali, oggi ancora di proprietà
  pubblica.
     Dalla regolazione dei diritti proprietari si può oggi
  passare alla regolamentazione di alcuni aspetti dell'attività
  delle imprese di pubblica utilità.
     4.  Il presente disegno di legge costituisce un ulteriore
  punto di forza che contribuisce a sostenere la continuità
  delle politiche del Governo tese ad irrobustire il sistema
  economico italiano e a dare certezza agli operatori economici
  e, più in generale, all'opinione pubblica interna ed
  internazionale, sul fatto che è definitivamente tramontata la
  fase dello Stato italiano che gestisce parti rilevanti del
  sistema economico esercitando i poteri associati ai diritti
  proprietari.
     Allo "Stato gestore" si va sostituendo lo "Stato
  regolatore" che opera per soddisfare interessi collettivi non
  più tramite la proprietà pubblica, ma attraverso un ben
  ordinato sistema di regole capaci di difendere quel
  particolare bene pubblico che è costituito da mercati
  efficienti.
     5.  Si passa ora ad illustrare il contenuto dell'unico
  articolo del disegno di legge di delega.
     I commi 1, 2, 3 e 4 contengono le disposizioni di delega
  al Governo per emanare, entro sei mesi dalla data di entrata
  in vigore della legge, un decreto legislativo recante il testo
  unico delle disposizioni in materia di dismissione e di
  gestione delle partecipazioni pubbliche, procedendo al
  riordino della relativa disciplina ed apportando le modifiche
  necessarie, anche in forma di integrazione e di abrogazione
  delle norme vigenti, per il migliore coordinamento delle
  diverse disposizioni.  Per tale coordinamento, particolare
  attenzione deve essere data al rispetto dei princìpi
  dell'ordinamento comunitario.
     Il comma 5 contiene i princìpi e i criteri direttivi
  generali della delega.
     Con la soppressione del Ministero delle partecipazioni
  statali (decreto-legge 23 aprile 1993, n. 118, convertito, con
  modificazioni, dalla legge 23 giugno 1993, n. 202) e
  l'attribuzione al Ministero del tesoro dei diritti
  dell'azionista riferiti alle società per azioni a
  partecipazione pubblica (articolo 15, comma 3, del
  decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con
  modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359) è emersa in
  termini nuovi la questione del rapporto e del coordinamento
  tra poteri pubblicistici e strumenti di diritto privato
  (societario) relativi al controllo e alla gestione delle
  società partecipate dallo Stato.
     Le fonti normative vigenti, che sono state emanate in
  tempi diversi ed in modo non del tutto coordinato, appaiono
 
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  insufficienti a definire una cornice normativa pubblicistica
  completa, idonea a risolvere i principali problemi correlati
  al ruolo del Ministero del tesoro, del bilancio e della
  programmazione economica, in quanto gestore dei pacchetti
  azionari nelle varie società partecipate.  Per questo, in
  occasione della predisposizione di un testo unico di riordino,
  è necessario razionalizzare ed integrare la disciplina
  vigente, rendendola più omogenea anche per quanto riguarda il
  livello delle fonti.
     A questo fine il comma 5 su richiamato introduce alcuni
  princìpi e criteri che possono essere così riassunti.
     L'esercizio dei diritti dell'azionista da parte del
  Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione
  economica avviene di intesa con il Ministro dell'industria,
  del commercio e dell'artigianato, nel rispetto delle direttive
  del Presidente del Consiglio dei ministri e tenendo conto
  delle risoluzioni parlamentari sul Documento di programmazione
  economica e finanziaria <(lettera  e) >, al fine di
  promuovere la valorizzazione delle partecipazioni,
  l'efficienza dei mercati e lo sviluppo delle attività
  produttive, anche mediante gli opportuni interventi di
  riorganizzazione societaria propedeutici alla dismissione
  della partecipazione.
     Nei casi previsti dalla legge, nonché per le
  partecipazioni non destinate alla dismissione, in società
  individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei
  ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, che
  svolgono in via esclusiva o prevalente attività e servizi
  direttamente strumentali alle funzioni istituzionali delle
  singole amministrazioni, i diritti dell'azionista sono
  esercitati dalle amministrazioni stesse, nel rispetto delle
  modalità e dei fini previsti dalla lettera  f)  dello
  stesso comma 5, sentito il Ministero del tesoro, del bilancio
  e della programmazione economica per quanto riguarda i profili
  patrimoniali, finanziari e statutari.
     Il comma 5 contempla altresì gli ulteriori criteri ai
  quali deve attenersi il Governo nell'esercizio della delega,
  con particolare riferimento all'esigenza di semplificare,
  accelerare e rendere trasparente il processo di dismissione
  delle partecipazioni, al fine anche di introdurre un maggior
  grado di concorrenza nei mercati e di creare le condizioni per
  allargare la partecipazione del pubblico al mercato
  azionario.
     Il comma 6 definisce il procedimento per la trasformazione
  degli enti pubblici economici in società per azioni.  Nel caso
  di enti pubblici appartenenti all'amministrazione statale, la
  trasformazione avviene con decreto del Presidente del
  Consiglio dei ministri che, sulla base dell'ultimo bilancio
  approvato, determina anche il capitale della società.
  Tuttavia, entro tre mesi dalla costituzione della società, gli
  amministratori richiedono ad un esperto designato dal
  presidente del tribunale una relazione giurata.  Sulla base di
  tale relazione gli amministratori determinano l'ammontare
  definitivo del capitale sociale.
     Il comma 7, nel caso delle amministrazioni non statali ed
  in relazione ai particolari ordinamenti delle stesse,
  determina i criteri per l'individuazione dei soggetti e degli
  organi competenti per gli adempimenti relativi alla
  trasformazione degli enti pubblici economici locali in società
  per azioni.  Per quanto compatibili, si applicano i princìpi ed
  i criteri direttivi di cui all'articolo 17, commi da 51 a 59,
  della legge 15 maggio 1997, n. 127.
     Il comma 8 contiene i princìpi e i criteri speciali della
  delega.  In particolare, stabilisce che le procedure per la
  dismissione delle partecipazioni azionarie pubbliche sono
  effettuate, come già in precedenza, in deroga alle norme di
  contabilità generale dello Stato e non sono soggette al
  versamento dei corrispettivi per i servizi resi dalla
  Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob).
     Nel caso delle società partecipate direttamente dallo
  Stato, la decisione di procedere alla dismissione e la scelta
  della modalità di alienazione sono effettuate con decreto del
  Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
  Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione
  economica e del Ministro dell'industria, del commercio e
  dell'artigianato, di concerto con i Ministri di settore
 
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  interessati.  Per le società partecipate indirettamente dallo
  Stato la decisione è assunta dagli organi della società
  titolare della partecipazione.  In entrambi i casi
  all'alienazione si procede mediante offerta pubblica di
  vendita, ovvero mediante trattativa privata, anche senza
  confronto concorrenziale, e asta competitiva, ovvero mediante
  una combinazione delle precedenti modalità.
     Per le società partecipate direttamente o indirettamente
  dallo Stato che gestiscono servizi di pubblica utilità o che
  comunque sono titolari di diritti speciali o esclusivi, ai
  sensi delle vigenti disposizioni o che operino in settori di
  interesse strategico, previamente individuati con delibera del
  Consiglio dei ministri, prima che venga assunta la decisione
  di procedere alla dismissione della partecipazione, sono
  definiti, con delibera del Consiglio dei ministri, i criteri e
  le condizioni per la privatizzazione che stabiliscano anche le
  quote di dismissione e le relative modalità di dismissione,
  con riferimento anche all'eventuale regime concessorio, previo
  parere delle competenti Commissioni parlamentari.
     Sui criteri e sulle condizioni per la privatizzazione e
  sulle modalità di dismissione è acquisito il parere
  dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.  Se la
  dismissione comporta la perdita del controllo diretto o
  indiretto da parte dello Stato essa è sottoposta anche al
  parere dell'Autorità di regolazione del settore, ove
  istituita.
     Per tale parte si è tenuto conto dei suggerimenti
  contenuti nel parere espresso sul disegno di legge dalla
  predetta Autorità garante della concorrenza e del mercato.
     Il comma 9 dispone l'abrogazione delle norme che prevedono
  poteri speciali in favore dello Stato o di amministrazioni
  pubbliche non statali che detengono o hanno detenuto
  partecipazioni in società per azioni, incompatibili con i
  princìpi dell'ordinamento comunitario, con possibilità di
  prevedere poteri speciali a carattere temporaneo ove ricorrano
  le seguenti condizioni:
       a)  natura non discriminatoria;
       b)  rispondenza a rilevanti ed imprescindibili
  motivi di interesse generale, con particolare riguardo
  all'ordine pubblico, alla sicurezza pubblica, alla sanità e
  alla difesa;
       c)  idoneità al perseguimento dell'obiettivo
  perseguito;
       d)  proporzionalità della misura.
     Eventuali poteri autorizzatori devono essere fondati su
  criteri obiettivi, stabili nel tempo e resi previamente
  pubblici.
     In sostanza, il provvedimento non disconosce che
  l'esercizio di alcune attività economiche (anche al di fuori
  dei settori su indicati) coinvolga interessi di carattere
  generale.  La tutela di tali interessi, tuttavia, non è di
  regola affidata al controllo proprietario pubblico né
  all'esercizio di poteri tipicamente riconducibili ai diritti
  proprietari, ma è assicurata dalla disciplina dell'attività.  E
  tale disciplina ben potrà prevedere che l'acquisizione di
  partecipazioni rilevanti sia subordinata al preventivo
  controllo dell'Autorità di settore.  Così come alla medesima
  Autorità potrà essere attribuito il controllo preventivo delle
  operazioni (di fusione e di scissione) che determinano
  alterazioni particolarmente significative sulla struttura
  dell'impresa.
     Il comma 10 stabilisce che il decreto legislativo dovrà
  prevedere le norme transitorie rese necessarie dall'attuazione
  di quanto disposto al comma 9.
     Il comma 11 contiene alcune disposizioni di carattere
  fiscale, ispirate ai princìpi di neutralità e di continuità
  dei valori fiscalmente riconosciuti.
     Il comma 12 contiene, infine, una disposizione che impegna
  le amministrazioni pubbliche non statali ad adeguare i propri
  ordinamenti entro un anno dalla data di entrata in vigore del
  decreto legislativo nel rispetto dei princìpi e criteri
  direttivi in esso contenuti.
     In caso di mancato adeguamento si applicano integralmente
  le disposizioni speciali previste dal decreto legislativo.