| Onorevoli Colleghi! - Nel campo delle professioni
sanitarie non può sfuggire all'attenzione del legislatore, da
una parte, il crescente interesse dei cittadini per le nuove
tecniche terapeutiche, tra cui la chiropratica emerge per
l'attenzione che ha destato nella comunità scientifica
internazionale e per la giusta considerazione che molti
ordinamenti statali le hanno dedicato, e d'altra parte, la
necessità di colmare urgentemente una grave lacuna normativa
che permette il manifestarsi di molteplici fenomeni
degenerativi quali l'abuso della credulità popolare, la
indubbia ciarlataneria di operatori non qualificati, la
nascita sul territorio nazionale di corsi di insegnamento che
non offrono alcuna garanzia di serietà e sicurezza, tutto
questo approfittando dell'attuale incertezza giuridica. La
chiropratica sorge come professione libera separata negli
Stati Uniti d'America intorno all'anno 1890. Sorge come una
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professione di fatto separata, ma non ancora "alternativa"
alla medicina tradizionale in generale, e soprattutto non
ancora riconosciuta sul piano legislativo né da parte dello
Stato federale né da parte della legislazione di qualche Stato
membro. Si dice che The foundation for the modern
chiropractic profession was laid in the sixties, ma
giuridicamente solo nel 1974 l' Office of Education degli
USA riconosce formalmente il Council on Chiropractic
Education (CCE). Tale CCE e le sue istituzioni affiliate
provvedono al cosiddetto accreditamento internazionale delle
agenzie per l'educazione chiropratica specificando uniform
minimum educational standards: si tratta di requisiti di
ammissione nei vari colleges e di programmi strutturati
in 4 o 5 anni di studi in qualifyig sciences.
Dopo gli USA, altri ordinamenti giuridici generali hanno
legislativamente riconosciuto la professione di chiropratico:
oltre tutti gli Stati federati dell'USA, anche le province del
Canada, l'Australia, la Nuova Zelanda, il Sud Africa, la
Svezia, la Svizzera (dove esistono specifiche leggi sanitarie
dei singoli Cantoni), il Liechtenstein, la Norvegia, il
Messico, e più recentemente la Danimarca e la Gran Bretagna
hanno ritenuto opportuno disciplinare la professione di
chiropratica. Colleges esistono in Francia e in
Giappone, ma la professione di chiropratico, in quanto tale,
non è ancora legislativamente riconosciuta in questi ultimi
Paesi.
L'educazione chiropratica, a seconda dei Paesi, viene a
collocarsi in un sistema di organizzazione universitario
statale (per esempio in Australia) oppure in un sistema di
organizzazione di studi universitari di tipo privatistico in
cui sono dominanti le istituzioni dei cosiddetti
colleges (per esempio USA e Canada). I colleges
sono a loro volta riconosciuti dall'ordinamento generale come
pure riconosciuti sono i diplomi di laurea rilasciati dagli
stessi istituti di educazione universitaria.
La professione di chiropratico, negli Stati in cui è
legislativamente riconosciuta, si caratterizza per alcuni
tratti comuni fondamentali:
per essere professione primaria (cioè per laureati)
comportante il diretto contatto con il paziente;
per essere professione con il diritto e il dovere di
diagnosi;
per essere professione con il diritto di far uso della
radiologia diagnostica.
Negli stessi Stati è ammessa da parte dei pazienti la
scelta del chiropratico come operatore sanitario alla medesima
stregua del medico-chirurgo (nel nostro ordinamento, il medico
di base convenzionato con l'unità sanitaria locale), ed il
relativo costo è previsto e riconosciuto in tutto o in parte
nella programmazione economico sanitaria nazionale. In alcuni
Stati, a seguito di rapporti governativi d'indagine sulla
chiropratica (ad esempio Nuova Zelanda, rapporto 1979;
Australia, rapporto 1986; Svezia, rapporto 1987), si è
rilevata la fondatezza terapeutica della chiropratica (le
indagini hanno anche dimostrato una loro minore onerosità),
tanto da indicarla come efficace alternativa alla medicina
tradizionale, tenuti presenti i rispettivi ambiti di
competenza, per specifici interventi curativi.
Negli Stati Uniti le potenti organizzazioni sindacali
delle professioni sanitarie scatenarono in passato una vera e
propria battaglia giudiziaria per constatare la crescita di
favore e il successo che i chiropratici andavano acquistando
sempre più nella società americana; peraltro tali vertenze
giudiziarie hanno dato un esito favorevole e legittimante per
la professione chiropratica.
Venendo all'Italia, dobbiamo dire che non esiste alcuna
normativa statale circa la individuazione di un insegnamento
universitario sotto il nomen di "chiropratica".
Tale scienza e arte non risulta prevista quale materia di
insegnamento né in una facoltà di medicina e chirurgia di un
ateneo statale né di una università libera. Pertanto non si
hanno né laureati e nemmeno diplomati in chiropratica; tanto
meno sussiste una qualche norma che faccia riferimento al
personale medico-sanitario includendovi la figura del
chiropratico. Tuttavia, in Italia svolgono la loro attività
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"professionale" numerosi chiropratici. Donde due filoni di
indagine-intervento:
1. da parte dell'autorità amministrativa;
2. da parte dell'autorità giudiziaria.
Quanto all'autorità amministrativa, mentre il Ministero
della sanità, costituita la commissione "per l'esame e lo
studio dei problemi posti dall'attività dei chiropratici e per
la formulazione di proposte ai fini di una disciplina del
settore" che espresse un parere molto favorevole
all'utilizzazione delle metodiche della chiropratica, a
seguito anche di un parere espresso dal Consiglio superiore
della sanità nella seduta del 21 luglio 1983, sembrava voler
trovare una soluzione più che altro in riferimento alla
posizione dei chiropratici stranieri in Italia, le autorità
locali, con in testa sindaci ed unità sanitarie locali, hanno
ritenuto l'attività del chiropratico sì come "abusiva" in
quanto coloro che la esercitano non risultano in possesso del
titolo di abilitazione all'esercizio professionale e quindi in
contrasto con l'articolo 100 del testo unico delle leggi
sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n.
1265.
Una siffatta impostazione del tema o problema in questione
risulta giuridicamente errata, come di seguito esposto.
Per quanto concerne l'autorità giudiziaria, soprattutto
per la giurisdizione penale in riferimento alla pretesa
"abusività" della professione di chiropratico, la parola
decisiva è stata pronunciata dalla Corte costituzionale con
l'ordinanza n. 149 del 27 gennaio-2 febbraio 1988. La
fattispecie presa in esame dalla Corte quale giudice ad
quem è quella delimitata dal giudice a quo: tre
chiropratici statunitensi erano stati posti sotto processo
penale per avere esercitato in Italia la professione di
"chiropratici" senza essere in possesso della prescritta
abilitazione dello Stato. Dal giudice a quo veniva
sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 348 del codice penale, in riferimento
all'articolo 25 della Costituzione, ritenendo che l'articolo
denunziato - che è norma penale in bianco - mancasse "dei
necessari riferimenti integrativi", in quanto, da una parte,
gli atti abilitativi di doctor of chiropractic
rilasciati negli Stati Uniti d'America non sono riconosciuti
nella nostra Repubblica e, dall'altra, non esiste nel nostro
Stato né un corso di laurea in chiropratica, donde il titolo
di doctor in materia, né conseguentemente l'omologa
abilitazione professionale, per cui non potrebbe applicarsi la
norma penale di cui all'articolo 348 citato, senza violare
l'articolo 25 della Costituzione.
Tale impostazione del giudice a quo è stata
totalmente disattesa dalla Corte ritenendo che il richiamo
all'articolo 348 citato "risulta assolutamente inapplicabile"
perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, e la
questione proposta "è del tutto irrilevante", e perciò
"manifestamente inammissibile".
Secondo la Corte, è esatto che vi è "disinteresse della
legge ordinaria" per la chiropratica e pertanto per il
soggetto che esercita tale attività per cui, "non ha alcuna
rilevanza che la chiropratica possa essere inquadrata nello
schema delle professioni".
Se lo Stato è "assente" circa la chiropratica in termini
di materia, cioè oggettivamente, non si vede come poi possa
richiedersi una abilitazione all'esercizio di una professione
che come tale giuridicamente non è individuata e
disciplinata.
D'altronde, l'articolo 2229 del codice civile affida alla
legge la determinazione delle professioni per le quali è
necessaria l'iscrizione in appositi albi o elenchi.
Di fronte a tale assenza, dice la Corte, l'attività del
chiropratico rientra e si inquadra sotto due normative
costituzionali:
come un lavoro (professionale) tutelato ai sensi
dell'articolo 35, primo comma, della Costituzione, in tutte le
sue forme ed applicazioni;
come un'attività di una iniziativa privata libera ex
articolo 41 della Costituzione.
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Tali argomentazioni risultano de iure condito
esatte. Esse, peraltro, non aiutano a risolvere i quesiti di
fondo:
se la chiropratica è disciplina che merita ingresso nel
novero degli insegnamenti universitari italiani;
se il doctor of chiropractic che lavora in Italia
sia un professionista cioè un "operatore sanitario" o, quanto
meno, un lavoratore dedito alla cura della salute dei
cittadini.
La Corte, con l'ordinanza predetta, si limita a dirci che
la professione di chiropratico non abbisogna né di speciale
abilitazione né di iscrizione in appositi albi o elenchi. Ma
non ci dice - e giustamente - che il ricondurre la professione
di chiropratico sotto gli articoli 35 e 41 della Costituzione
significa negare che la professione di chiropratico sia oggi
in Italia una professione inserita nel mondo sanitario e nel
correlato sistema giuridico-normativo. In altri termini, se le
professioni intellettuali e non, comunque gravitanti o
incidenti sul mondo sanitario e, principalmente, nel campo
della salute dei cittadini, sono disciplinate dalla legge
ordinaria, la constatazione che l'attività del doctor of
chiropractic non è, al contrario, disciplinata dalla
normativa statale in materia sanitaria, sta a dimostrare che
tale attività è libera ex articolo 41 della Costituzione,
quale espressione della libertà d'iniziativa economica, ma
siamo alla presenza di una "libertà di fatto" che si proietta
nel mondo della tutela del lavoro in tutte le sue forme ai
sensi dell'articolo 35, primo comma, della Costituzione.
In quanto libertà di fatto non ha però la "tutela"
specifica di una normazione ordinaria, riceve tutela per
normazione di grado costituzionale nei limiti della sua
individuazione o configurazione e nulla più. Ancora, se manca
la norma ordinaria che la preveda e non ne disciplini
l'attività, questa non può essere procedimentalizzata. Da tale
angolo visuale, la constatazione che in Italia l'attività del
chiropratico è configurabile come libertà di fatto, viene a
dequalificare l'attività stessa che non è ascrivibile a
professione intellettuale per la quale è necessaria
l'iscrizione in appositi albi o elenchi. L'iscrizione assolve
ad una fondamentale funzione: quella di garanzia per i
cittadini circa la professionalità dell'operatore-lavoratore
in date materie.
Questo disinteresse della legislazione ordinaria, cioè la
mancata attuazione della riserva di legge di cui all'articolo
2229 del codice civile nei confronti dell'attività del
chiropratico, è una lacuna del nostro ordinamento positivo,
specie se si constata l'attenzione dimostrata da altri
ordinamenti giuridici statali nei confronti della
chiropratica. Sul piano giuridico, la conseguenza più
rilevante è che le decine e decine di stranieri e italiani che
sono in Italia ed esercitano l'attività di chiropratica, siano
esse in possesso o non del diploma di doctor of
chiropractic sono semplicemente "lavoratori" cui non è
possibile, per diritto positivo, attribuire la qualifica di
"operatori sanitari", né tanto meno quella di esercenti una
professione intellettuale primaria (in quanto in possesso di
diploma di laurea) nel vasto mondo della cura della salute dei
cittadini o degli individui.
Non è per caso che la Corte costituzionale non abbia fatto
alcun richiamo all'articolo 32 della Costituzione - che
sancisce e garantisce la tutela della salute come fondamentale
diritto dell'individuo e interesse della collettività - nel
parlare dell'attività del chiropratico: questi non esercita,
sempre stando al nostro diritto positivo, un'attività
definibile in termini di "cura" o "trattamento sanitario" nel
senso dell'articolo 32 della Costituzione.
Ed allora, non risulta esatta neppure l'impostazione che
dà il Ministero della sanità alla presenza dei numerosi
chiropratici in Italia, tanto se gli stessi siano organizzati
in "centri" chiropratici (ad esempio, i numerosi centri
Static) - peraltro diretti formalmente da laureati in
medicina e chirurgia - quanto se lavoratori singoli, la cui
attività si svolge sotto il controllo di un medico inserito in
una struttura ospedaliera privata, convenzionata a sua volta
con l'unità sanitaria locale. E' una pasticciata soluzione
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"all'italiana" che si pone, questa sì, contra legem: se
i chiropratici secondo il pensiero della Corte svolgono
attività di liberi lavoratori, essi non potrebbero svolgere
quel tipo di attività, cioè esercitare la chiropratica - la
quale è, sino a prova contraria, scienza o arte afferente alla
cura della salute dei cittadini o degli individui in generale
-, nè organizzati in "centri chiropratici" diretti da
personale medico laureato, né singolarmente sotto controllo
medico in strutture sanitarie private convenzionate con
l'unità sanitaria locale.
Infatti, al di là della oggettiva constatazione che
direzione e controllo sono meramente fittizi, il punto nodale
sta nella prestazione di cure e trattamento sanitario da parte
dei lavoratori, in un Paese dove esiste un ordinamento del
Servizio sanitario nazionale obbligatorio sia nel senso che
tutti i cittadini usufruiscono di tale servizio, sia nel senso
che cura e trattamento, pur se gratuiti per determinate
categorie di cittadini (ad esempio indigenti), sono pagati con
pubblico denaro. Inoltre "direzione" e "controllo" attengono
ad aspetti organizzativi dell'attività lavorativa del
chiropratico, ma non impongono al facere del medesimo
soggetto come operatore sanitario a diretto contatto con il
paziente "su cui lavora" normalmente. Non c'è mediazione tra
l'operatore sanitario chiropratico ed il paziente sottoposto
alle sue cure; dunque, non si vede come:
un centro chiropratico a livello di associazione di
fatto possa convenzionarsi con l'unità sanitaria locale (la
quale se non ente pubblico è certamente una figura soggettiva
pubblica) onde corrispondere il quantum dovuto per la
prestazione di attività del chiropratico;
un chiropratico possa esercitare la propria attività in
una struttura sanitaria privata (clinica) a sua volta
convenzionata con l'unità sanitaria locale, soggetto di
diritto pubblico.
Siamo alla presenza di meccanismi e procedimenti non
lineari e neppure trasparenti, posti in essere per ovviare ad
un vuoto della legge ordinaria che non prefigura il
chiropratico disciplinandone l'attività, consentendo così sia
a chi esercita la direzione o il controllo medico, sia alle
cliniche private convenzionate di "lucrare" sull'attività
lavorativa altrui: il meccanismo dell'aggiramento degli
ostacoli è in definitiva sorretto da forme di
"specializzazione", anche in questo campo di tipo
speculativo.
Tutto ciò accade perché in Italia la cura della salute -
fondamentale diritto dell'individuo - è ancora appannaggio
della medicina tradizionale e delle corrispondenti
organizzazioni mediche, le quali sono per principio, se non
contrarie, certo non propense ad individuare nella
chiropratica una scienza o arte afferente alla cura della
salute.
Oltretutto, poiché la chiropratica ha la "pretesa" di
porsi come scienza o arte non solo distinta ma addirittura
"alternativa" alla medicina tradizionale, lo "scontro", se
così può dirsi, risulterebbe inevitabile non fosse altro che
per una ragione "costante": la chiropratica esclude
prescrizioni farmacologiche.
Ad ovviare allo "scontro" e per colmare la "lacuna"
legislativa, può essere utile ricordare l'esistenza della
direttiva 89/48/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1988,
relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi
di istruzione superiore che sanzionano formazioni
professionali di una durata minima di tre anni.
Non è pertinente in senso specifico poiché la direttiva
concerne i diplomi di istruzione superiore (sia pure al
compimento di un ciclo di studi post- secondari in
un'università o un istituto d'istruzione superiore) e non già
i diplomi di laurea: si tratta di diplomi afferenti a due
diversi corsi di istruzione superiore o universitaria.
Comunque tale direttiva è indicativa dell'orientamento che
potrà essere seguito in un prossimo futuro. D'altronde lo
stesso articolo 3, lettera c), del trattato che
istituisce la Comunità europea, nel contemplare l'eliminazione
fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione
delle persone e dei servizi, implica segnatamente la facoltà
di esercitare una professione, a titolo indipendente o
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dipendente, in uno Stato membro diverso da quello nel quale
gli interessati hanno acquistato le loro qualifiche
professionali. Possono valere, in generale, i vari
"considerando" della citata direttiva 89/48/CEE del 21
dicembre 1988, tenendo peraltro presente che detta direttiva
s'incentra sulla nozione di attività professionale
regolamentata in uno Stato membro ospitante. Diversa è la
problematica per la chiropratica, la quale non è, sinora,
legislativamente riconosciuta come scienza o arte per la cura
della salute, praticamente in nessuno degli Stati membri
dell'Unione europea. Neppure è riconosciuta la professione di
chiropratico, per cui non si può parlare di "attività
professionale regolamentata". Proprio alla luce della predetta
direttiva s'impone una disciplina normativa per la
chiropratica, ove occorra, anche a livello comunitario, stante
la presenza sempre più numerosa di chiropratici nel campo
delle "professioni" sanitarie.
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