| Onorevoli Colleghi! - La strada delle riforme
costituzionali recentemente interrottasi presso la Commissione
bicamerale per le riforme costituzionali deve essere al più
presto ripresa tramite la procedura contemplata dall'articolo
138 della Costituzione.
La presente proposta di revisione costituzionale, nel
riaffermare i princìpi fondamentali di libertà, stato di
diritto, democraticità e solidarietà contenuti
nell'ordinamento vigente, si pone come obiettivo
l'introduzione di alcuni princìpi nuovi quali quello del
federalismo, della sussidiarietà, della responsabilità e della
trasparenza, non esplicitamente definiti nella Costituzione
del 1948, ma certamente con essa non contrastanti.
La profonda crisi di sfiducia da parte del cittadino nelle
istituzioni e nella politica mostra quanto una riforma
costituzionale in senso federale, volta a superare la
moltiplicazione e l'affollarsi dei poteri e delle funzioni
pubbliche, nonché l'inefficienza, le deviazioni e le inutili
duplicazioni dei costi dell'attuale sistema, sia ora più che
mai, necessaria.
Considerazioni generali. - La presente proposta di
legge costituzionale vuole imitare l'esperienza belga che, con
la Costituzione del 17 febbraio 1994, è sfociata in una
riforma in senso federale del Paese, operata sulla base ed
all'interno della Costituzione vigente e non al di fuori di
essa.
La presente proposta di legge costituzionale opera una
revisione profonda della parte seconda della nostra
Costituzione, lasciando invece intatta la parte prima.
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Dopo la riforma si renderà necessario eliminare difformità
terminologiche e contraddizioni tra le due parti della
Carta.
Anche nella scelta della terminologia si è deciso di
operare all'interno della Costi-tuzione vigente, scegliendo di
mantenere invariata tutta la terminologia cosiddetta
"tradizionale" normalmente collegata alle regioni. Così si è
deciso di continuare a definire "consigli e giunte regionali"
i diversi parlamenti e governi regionali, "statuti" le diverse
costituzioni regionali, eccetera.
Onorevoli colleghi, questa proposta di legge
costituzionale nasce nella piena consapevolezza di quanta
confusione regni sul significato e sul contenuto del concetto
di "federalismo", divenuto ormai il cavallo di battaglia delle
più diverse fazioni politiche. Molto acutamente Karl
Loewenstein aveva definito il federalismo come la "fiera più
amata da costituzionalisti e teorici del diritto". Allo stato
attuale delle cose, riteniamo di poter senz'altro aggiungere
"e dalle forze politiche". L'SVP, culturalmente,
tradizionalmente e storicamente esposto all'influsso del
federalismo germanico ed austriaco, crede di poter dare un
valido contributo al dibattito politico-istituzionale in
corso, soprattutto attraverso l'identificazione di alcuni
standard minimi da rispettare, affinché sia possibile
parlare di vero federalismo e non di semplice minore o
maggiore decentramento territoriale dello Stato.
Va però subito sottolineato che la partecipazione attiva
della SVP nel dibattito sulla riforma istituzionale dello
Stato non implica rinuncia al diritto di autodeterminazione,
diritto irrinunciabile, consacrato nell'articolo 1 dei Patti
delle Nazioni Unite sui diritti umani, ratificati dallo Stato
italiano. Altrettanto vale per l'ancoraggio internazionale
dell'autonomia sudtirolese derivante dall'Accordo De
Gasperi-Gruber del 1946 e dal cosiddetto "Pacchetto" del 1969
nonché delle misure attuative dello stesso (leggi
costituzionali, norme di attuazione dello statuto di
autonomia, leggi ordinarie). Rimane fermo lo status
internazionale, riconosciuto dal Governo italiano, anche in
occasione del rilascio della cosiddetta "quietanza
liberatoria" da parte della Repubblica austriaca che esclude,
tra l'altro, modifiche unilaterali delle norme pattuite. Il
progetto di riforma costituzionale può, appunto, solo ampliare
i diritti garantiti dei predetti Accordi internazionali.
I princìpi basilari del federalismo ed il suo contenuto
minimo. - Coscienti del fatto che un federalismo
sostanziale non possa prescindere da determinati princìpi, la
presente proposta di legge costituzionale prevede
esplicitamente:
la libertà delle regioni di darsi un proprio assetto
costituzionale, politico ed economico, nel solo rispetto della
Costituzione e dei suoi princìpi fondamentali. Ciò avviene
attraverso la cosiddetta "autonomia costituzionale" delle
regioni (nel nostro testo definita "autonomia statutaria"), in
base alla quale, nella propria Costituzione, le regioni
determinano autonomamente la propria forma di governo, la
propria legge elettorale, la propria organizzazione interna,
l'ordinamento dei propri uffici, nonché la disciplina
dell'esercizio delle proprie potestà;
una clausola generale di competenza a favore delle
regioni, che si traduce nell'numerazione tassativa delle
competenze facenti capo alla Federazione e nell'attribuzione
alle regioni della potestà legislativa ed esecutiva in ogni
altra materia, non espressamente riservata alla Federazione.
La funzione legislativa regionale viene quindi ad essere
esclusivamente dipendente dalla propria iniziativa, unicamente
conforme alla Costituzione ed ai suoi princìpi fondamentali,
non soggetta (salvo le materie di cooperazione tassativamente
previste agli articoli 70- bis e 115) ad alcuna direttiva
da parte della Federazione (cosiddette "norme quadro od
organiche"), caratterizzata dalla sua immediata entrata in
vigore e, soprattutto, sottoposta unicamente al controllo di
legittimità da parte della Corte costituzionale;
la partecipazione da parte delle regioni ai processi
decisionali ed esecutivi centrali, attraverso organi
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rappresentativi propri ed, in particolare, attraverso una
Camera propria quale il "Senato delle regioni";
il diritto delle regioni ad intrattenere contatti
diretti con gli organi dell'Unione europea anche tramite
proprie rappresentanze, e partecipazione alla formazione delle
posizioni dei rappresentanti italiani presso l'Unione europea
qualora si tratti di atti che incidono sulle materie di
competenza regionale e alla formazione dei processi
decisionali di questi ultimi;
il federalismo fiscale inteso come potere impositivo
proprio degli enti territoriali, in un regime di assoluta
responsabilità finanziaria delle regioni e nell'ambito di un
sistema di perequazione fiscale che tenga conto delle
rispettive competenze e possibilità di produrre gettiti
tributari e contributivi.
La posizione costituzionale delle regioni. - La
presente proposta di legge costituzionale vuole ricostituire
la regione come momento di originaria soggettività. La nuova
posizione costituzionale delle regioni concepisce queste
ultime non più come meri ambiti di suddivisione territoriale
dello Stato (pur dotati di maggiore o minore autonomia), bensì
come elementi costitutivi della Repubblica al pari della
Federazione, che altro non è che uno di tali elementi.
La proposta di legge costituzionale muove quindi
dall'ancoraggio costituzionale nell'articolo 114 del principio
di sussidiarietà, presupposto, questo, indispensabile per una
ridefinizione della posizione delle regioni. L'articolo 114,
strettamente collegato agli articoli 115 e 118 ed in linea -
tra l'altro - con quanto previsto dal Trattato di
Maastricht, propone in sostanza che potere e
responsabilità vengano assegnati al livello più vicino a
quello dei problemi da affrontare e gestire e che ogni delega
a livelli superiori sia accettabile soltanto quando i problemi
non riescano a trovare una soluzione efficace a livello
inferiore. La presente proposta di legge costituzionale
prevede una riorganizzazione delle regioni dal basso,
attraverso la loro equiparazione all'unità federale in cui si
integrano e non attraverso la loro subordinazione gerarchica a
quest'ultima.
Questo modello di riorganizzazione, collegato strettamente
al desiderio della popolazione, unica depositaria della
sovranità, di sorvegliare da vicino la gestione della cosa
pubblica, crea degli enti territoriali dotati di autonomia
costituzionale, politica e finanziaria, più flessibili, più
trasparenti e soprattutto più autosufficienti nel reperimento
e nella gestione delle proprie risorse.
Questi enti territoriali coesistono e si integrano
attraverso il vincolo federativo previsto dall'articolo
114.
La proposta di legge costituzionale prevede 21 regioni,
riconoscendo finalmente alla regione sud-tirolo, quello
status che dalla lettera dell'accordo di Parigi del 5
settembre 1946 le sarebbe già da tempo dovuto derivare.
La Camera dei deputati e il Senato delle Regioni. -
Nella prospettiva federalista qui percorsa, viene operata
una scelta precisa per ciò che attiene la composizione e le
funzioni delle due Camere. Il dibattito non aveva trovato
sbocchi durante le passate legislature.
La proposta di legge costituzionale sceglie, da un lato,
la riduzione del numero dei parlamentari in genere e,
dall'altro, la trasformazione del Senato in una vera e propria
"Camera delle regioni", sui modelli austriaco (B-VG articolo
34), tedesco (GG. articolo 50) e belga (articolo 67).
Il Senato delle Regioni viene concepito come un ramo del
Parlamento in cui le istituzioni regionali trovano diretta
espressione, in modo da farne una sede di continua verifica e
garanzia della coerenza delle politiche nazionali, ed in
particolare della legislazione federale, alle esigenze e agli
interessi delle regioni. Il Senato delle Regioni diviene
dunque la sede attraverso cui le regioni collaborano e
partecipano direttamente alla legislazione e
all'amministrazione della Federazione, sul modello del
Bundesrat tedesco.
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L'articolo 58 prescrive che i senatori, rappresentanti
delle regioni, vengano eletti dai consigli regionali.
L'articolo in questione prevede inoltre una riduzione drastica
del numero dei senatori, più precisamente uno per ogni milione
di abitanti della regione, o frazione superiore a
cinquecentomila. Si prevede infine che nessuna regione può
avere meno di tre senatori, tranne il Molise e la Valle
d'Aosta che ne hanno, rispettivamente, uno.
Una radicale innovazione rappresenta poi il metodo di
rappresentanza degli interessi regionali: analogamente a
quantoprevede l'articolo 51, terzo comma, della legge
fondamentale tedesca, ogni rappresentanza regionale deve
esprimere unitariamente la posizione ed il voto della
rispettiva regione, salvo che nei voti riguardanti le
persone.
In sintonia con la configurazione ed il nuovo ruolo della
seconda Camera, viene a mancare inoltre la ragione di essere
per i senatori a vita, motivo per cui, coerentemente,
l'articolo 59 viene abrogato.
Come già accennato, anche il numero dei deputati viene
ridimensionato: il nuovo articolo 56 ne prevede una riduzione
del 25 per cento da 630 a 475 membri, che allo stato attuale
delle cose corrisponde alla quota dei membri della Camera
eletti con il maggioritario. Sul ruolo del Senato delle
regioni e soprattutto sui poteri di una siffatta Camera dei
deputati si rimanda a quanto contenuto nel prossimo capitolo,
nella parte dedicata al procedimento di formazione delle
leggi.
La potestà legislativa ed il processo di formazione
delle leggi. - 1. La distribuzione delle competenze. La
potestà legislativa viene ripartita tra regioni e Federazione
prevedendo una riserva generale delle competenze a favore
delle regioni attraverso l'enumerazione tassativa delle
competenze statali, o meglio federali. Questo criterio di
distribuzione, che capovolge quello codificato nel vigente
testo dell'articolo 117 della Costituzione, riserva alla
Federazione le attribuzioni relative alle funzioni ritenute
essenziali al suo funzionamento ed ai suoi compiti, vale a
dire le competenze in materia di politica estera in senso
stretto, materia militare, organizzazione della giustizia,
materia finanziaria, definizione e tutela dei diritti e delle
libertà fondamentali, nonché le competenze riguardanti alcuni
settori di interesse prevalentemente federale.
Ogni altra materia, non specificatamente indicata
all'articolo 70 della Costituzione federale, viene lasciata in
via esclusiva alle regioni (articolo 117), soggette soltanto
al proprio statuto.
L'articolo 70- bis limita la possibilità di
legislazione quadro da parte del Parlamento federale a
determinate materie (stato civile, anagrafe e documenti di
riconoscimento, rifugiati ed espulsi, armi ed esplosivi,
prevenzione degli abusi da parte di gruppi di potere
economico).
Viene introdotta inoltre la collaborazione tra Federazione
e regioni nelle seguenti materie: istruzione universitaria ed
edilizia universitaria, ordinamenti professionali,
programmazione economica, sicurezza pubblica interna ed
esterna, trasporti e comunicazioni di interesse federale,
poste e telecomunicazioni di interesse federale e opere
pubbliche di interesse federale. Nei settori oggetto di
collaborazione (che la legge fondamentale tedesca definisce
Gemeinschaftsaufgaben e regola all'articolo 91), la
Federazione determina i princìpi fondamentali per l'attuazione
dei relativi compiti con legge che necessita dell'assenso del
Senato delle Regioni.
La proposta di legge costituzionale prevede poi una deroga
alla riserva assoluta federale in materia di diritti dell'uomo
e libertà fondamentali. L'articolo 116, nella consapevolezza
di come sul territorio italiano convivano non solo comunità
caratterizzate da concrete specificità storiche, culturali,
sociali ed economiche, ma anche minoranze etnico-linguistiche
nel senso proprio del termine, prevede che le regioni, dove
queste ultime risiedono, possano legiferare in materie quali,
ad esempio, la disciplina dell'uso delle lingue.
L'articolo in questione sostituisce quindi il vecchio
articolo 116 della Costituzione del 1948 il quale, nella
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prospettiva federalista qui abbozzata, che vede nelle regioni
enti costituzionali che convivono sullo stesso piano con la
Federazione, perde la propria ragione di essere.
Alle regioni viene inoltre attribuita (articolo
117- bis) la potestà di stipulare accordi con altre
regioni e di istituire organismi comuni al pari di quanto
previsto dall'articolo 15 della Costituzione austriaca o
dall'articolo 7 della Costituzione svizzera, ma soprattutto
viene loro riconosciuta (nuovo articolo 117- bis) la
potestà di stipulare accordi nelle materie di propria
competenza con altri Stati, analogamente alla legittimazione
in tal senso facente capo ai Lander austriaci e tedeschi
(articolo 16 B-VG e articolo 32 GG) nonché ai cantoni svizzeri
(articolo 9, 10, 85-z5 e 102-z7 della Costituzione federale
svizzera).
Sempre in sintonia con quanto prevedono gli ordinamenti
austriaco, germanico e svizzero, le regioni vengono poi
legittimate a partecipare, nelle materie di pro-pria
competenza, alla definizione della posizione dei rapporti
federali negli organi comunitari (articolo 117- ter).
Hanno inoltre la potestà di dare attuazione alle direttive
comunitarie che incidano sulle materie di loro competenza.
2. La funzione legislativa. Fondamentale per gli
obiettivi che qui ci si pone, è l'assoluta parificazione
operata tra la funzione legislativa regionale e quella
federale. Entrambe trovano il loro fondamento ed i loro
criteri di indirizzo nella Costituzione ed entrambe sono
caratterizzate dalla loro immediata entrata in vigore e dalla
loro sottoposizione al solo controllo di legittimità da parte
della Corte costituzionale (articolo 127). Come già
giustamente osservato nell'AS 274 della XII legislatura "la
legge della Federazione e la legge della regione risultano
così assolutamente partecipi della stessa natura: quella di
essere espressione di volontà generale nel proprio ambito,
sopportando soltanto, ciascuna di esse, di essere indirizzata
e limitata dalla Costituzione e dalle leggi costituzionali
come fonti superiori comuni".
3. Il procedimento di formazione delle leggi federali.
Profondamente innovativo, ricollegandoci a quanto esposto
sul ruolo del Senato delle regioni, è il procedimento di
formazione delle leggi federali. L'articolo 70- ter
prevede infatti una forma di "bicameralismo differenziato", in
cui i poteri della seconda Camera vengono notevolmente
ridimensionati di fronte a quelli della Camera dei deputati,
che rappresenta unitariamente il corpo elettorale
nazionale.
Il Senato delle regioni è chiamato quindi a deliberare, in
posizione di piena parità con l'altra Camera, soltanto quelle
leggi che tocchino interessi regionali, quali le leggi
costituzionali federali, le leggi elettorali, le leggi di
approvazione del bilancio e di autorizzazione a ratificare
trattati internazionali, le leggi che disciplinano i rapporti
tra la Federazione e le regioni, nonché le leggi di
coordinamento della finanza pubblica.
Nel procedimento di deliberazione di tutte le altre leggi,
il Senato, su proposta di almeno un terzo dei suoi componenti,
può soltanto chiedere il riesame della legge deliberata dalla
Camera dei deputati o proporre modifiche ad essa (cosiddetto
"intervento facoltativo"), ma è la volontà di quest'ultima che
alla fine prevale: può opporsi alla deliberazione definitiva
soltanto a maggioranza di due terzi (cosiddetto diritto di
veto).
4. I poteri normativi del Governo federale. La
presente proposta di legge costituzionale riprende e fa sua la
proposta della Commissione parlamentare per le riforme
istituzionali di rivedere la disciplina della decretazione
d'urgenza del Governo prevista dall'articolo 77 della
Costituzione. L'istituto del decreto-legge, pur venendo
riconfermato, viene ridotto ad una serie di fattispecie
definite, quali la sicurezza federale, le calamità naturali,
l'introduzione di norme finanziarie che debbano entrare
immediatamente in vigore, o il recepimento e l'attuazione di
atti comunitari, quando dalla mancata tempestiva adozione dei
medesimi da parte di una o più regioni possa derivare
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responsabilità della Federazione per l'inadempimento di
obblighi comunitari.
L'articolo medesimo prevede inoltre la non reiterabilità
dei decreti non convertiti in legge ed il divieto per i
provvedimenti di urgenza di ripristinare l'efficacia di
disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte
costituzionale. Viene mantenuto l'obbligo per le Camere di
deliberare sui relativi disegni di legge entro sessanta giorni
dalla pubblicazione dei decreti.
L'autonomia statutaria delle regioni. - In sintonia
con quanto già esposto sulla nuova posizione costituzionale
delle regioni, a queste ultime viene riconosciuta autonomia
statutaria.
Attraverso la propria cosiddetta "autonomia
costituzionale" prevista dal nuovo articolo 123, sono le
regioni stesse a stabilire le regole del proprio autogoverno,
nel solo rispetto della Costituzione e dei suoi princìpi
fondamentali (analogamente confronta: articolo 28, primo GG,
articolo 99, primo B-VG, articoli 5 e 6 della Costituzione
svizzera).
Esse adottano quindi il proprio statuto con legge
costituzionale regionale dandosi un proprio assetto
costituzionale, politico ed economico, una propria forma di
governo, una propria legge elettorale ed una propria
organizzazione interna.
Gli unici limiti che gli statuti regionali sono chiamati a
rispettare, analogamente a quanto previsto dall'articolo 28,
primo comma, della Costituzione tedesca, sono quelli del
mantenimento della forma di governo repubblicana e
democratica.
Il Presidente della Repubblica federale. - La figura
del Presidente della Repubblica non subisce modifiche di
rilievo. Egli viene riconfermato nella sua funzione di garante
dell'equilibrio istituzionale nella Federazione, come già
previsto dal costituente nel 1948. Coerente al carattere
federalista della nuova Repubblica è la formula del giuramento
che il Capo della Repubblica federale è chiamato a prestare
all'atto dell'assunzione del proprio incarico: "Giuro di
essere fedele alla Costituzione federale, di rispettare i
diritti e le prerogative delle singole regioni, di osservare e
difendere le leggi federali, consacrando le mie forze al
perseguimento del benessere materiale e spirituale delle
popolazioni che compongono la Repubblica federale, operando
secondo coscienza e giustizia in ogni circostanza".
Il Governo federale. - La presente proposta di legge
costituzionale prevede il mantenimento della forma di governo
parlamentare basato su di un rapporto fiduciario tra Camere ed
esecutivo, ma ipotizza una profonda revisione delle modalità
di formazione del governo e dei meccanismi di concessione e
revoca della fiducia parlamentare.
Il Primo Ministro viene quindi (all'articolo 93) prima
designato e poi nominato dal Presidente della Repubblica
federale: conditio sine qua non è però la sua elezione
da parte della maggioranza dei componenti della Camera dei
deputati, in sintonia con la scelta già operata di un
"bicameralismo differenziato". Un procedimento analogo è
previsto dall'articolo 63 della legge fondamentale tedesca.
Qualora non venga raggiunta la maggioranza assoluta dei
membri della Camera dei deputati, il Presidente della
Repubblica federale può nominare Primo Ministro colui che ha
ottenuto il maggior numero di voti ovvero procedere allo
scioglimento della Camera dei deputati.
Anche per quel che riguarda la fiducia, il nuovo testo
(articolo 94) prevede da un lato la figura di un rapporto
fiduciario riservato alla sola Camera dei deputati, che
conserva la pienezza del suo potere legislativo, e dall'altro
l'introduzione della cosiddetta "sfiducia costruttiva", già
presente negli ordinamenti tedesco (articolo 67 GG) e anche
spagnolo (articolo 113 della Costituzione spagnola).
La Camera dei deputati può esprimere quindi la sfiducia
all'esecutivo solo eleggendo a maggioranza assoluta dei propri
membri un nuovo Primo Ministro.
Nuova è pure l'introduzione all'articolo 95
dell'incompatibilità tra funzioni di Ministro federale e
appartenenza ad una delle due Camere.
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La magistratura. - La presente proposta di legge
costituzionale, coerentemente agli obiettivi che si pone, e
cioè operare una riforma in senso federalista dello Stato
senza toccare le parti della Costituzione riguardanti i
diritti fondamentali dei cittadini, lascia invariati gli
articoli sulla magistratura, nonché quelli sull'ordinamento
giudiziario e sulle leggi civili, penali ed amministrative.
La pubblica amministrazione. - Per quanto riguarda
l'organizzazione delle amministrazioni pubbliche, la presente
proposta di legge riconferma le garanzie per il buon andamento
e l'imparzialità dell'amministrazione previste nell'articolo
97 della Costituzione vigente, ma prevede di integrarlo,
introducendo un criterio di assegnazione proporzionale delle
cariche al vertice, collegato alla territorialità.
Tale criterio ha già un precedente nell'ordinamento
tedesco (articolo 36 GG).
L'attività amministrativa. - In tema di potestà
amministrativa, si introduce il principio, tipico degli
ordinamenti federali, secondo il quale l'esecuzione delle
leggi spetta alle regioni (o rispettivamente ai Lander e
ai cantoni).
L'articolo 118 prevede quindi non solo che, in linea di
massima (anche per competenza legislativa federale) le
funzioni amministrative spettino alle regioni ed ai comuni, ma
che queste debbano venire esercitate come materie di propria
competenza. Vengono ricalcati nello spirito, in questo modo,
gli articoli 83 e 30 della legge fondamentale tedesca.
L'articolo 30 GG dispone infatti che, qualora la Costituzione
non prescriva altrimenti, l'esercizio delle competenze
federali e l'adempimento dei compiti federali spettino ai
Lander.
Questa cosiddetta "presunzione di potestà amministrativa"
a favore delle regioni comporta naturalmente anche dei doveri.
Il quinto comma dell'articolo 118 introduce quindi la figura
della "coazione federale" (Bundeszwang, anch'essa
importata dall'ordinamento tedesco, più precisamente
dall'articolo 37 GG), in base alla quale, qualora una regione
non adempia ai suoi obblighi, il Governo federale, con
l'assenso del Senato delle regioni, può adottare le misure
necessarie per obbligare la regione ad adempiere.
A questo superamento del parallelismo vigente fra funzione
legislativa e funzione amministrativa (in base al quale
l'amministrazione federale, anche se decentrata, deve
estendersi tanto quanto si estende la potestà legislativa
facente capo alla Federazione medesima), fanno eccezione solo
i casi degli apparati amministrativi - istituiti allora anche
in periferia - assolutamente necessari alla Federazione per
l'espletamento di alcune sue funzioni proprie, quali quelle
relative all'amministrazione della giustizia, alla difesa,
alla sicurezza pubblica federale, al prelievo dei tributi
federali ed ai servizi pubblici svolti dalla Federazione
(nuovo articolo 118, secondo comma).
La rappresentanza della Federazione in periferia viene
affidata (articolo 124) ad un organo di autonomia quale il
presidente della giunta regionale, che dirige le funzioni
amministrative delegate dalla Federazione alla regione,
rispondendone di fronte al Governo federale.
Per il resto, ogni regione esercita le proprie funzioni
amministrative in assoluta libertà in base a quanto prescrive
il rispettivo statuto, delegando ogni funzione che non attenga
ad esigenze di carattere unitario ai comuni con legge
regionale (articolo 118, quarto comma).
Le regioni sono soggette unicamente al controllo di
legittimità esercitato sui loro atti secondo le modalità
stabilite con legge regionale (articolo 125, primo comma).
Il federalismo fiscale. - Corollario naturale del
principio di sussidiarietà è quello dell'autosufficienza
finanziaria: la creazione di uno Stato federale non sarebbe
possibile infatti senza una riforma che ne crei le basi
economiche.
Le nuove funzioni delle regioni e la loro nuova posizione
costituzionale non sarebbero concepibili quindi senza una
revisione dei meccanismi fiscali che ne garantisca la reale
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autonomia finanziaria e le metta in grado di assolvere agli
onerosi nuovi compiti.
L'articolo 119 della presente proposta di legge
costituzionale, ricalcando il cosiddetto
Konnexitaetsgrundsatz contenuto nell'articolo 104 a,
primo comma, della legge fondamentale tedesca, prevede che
Federazione e regioni sopportino separatamente le spese
relative ai propri compiti. L'unica deroga ammessa a questo
principio è quella prevista dal secondo comma del-l'articolo
119, in base al quale la Federazione sostiene le spese delle
regioni qualora queste ultime operino per conto della
prima.
Al principio contenuto nel primo comma dell'articolo 119,
è strettamente collegata la potestà impositiva propria
prevista per le regioni al terzo comma, che comporta potestà
piena di istituire e regolare tributi propri, senza
interferenza alcuna da parte della Federazione.
La ripartizione dei tributi erariali e la determinazione
di quali tributi siano di competenza, rispettivamente, della
Federazione o delle regioni vengono lasciate alla legge
costituzionale federale che necessita dell'assenso del Senato
delle regioni.
Al primo comma si ricollega, inoltre, il principio
contenuto nel sesto comma del medesimo articolo 119, in base
al quale il prelievo fiscale viene effettuato separatamente
dalla Federazione e dalle regioni per i tributi di loro
rispettiva competenza.
L'articolo in questione prevede inoltre che i tributi
oggetto di riparto siano prelevati dal percettore della quota
maggiore e devoluti per la restante quota trimestralmente.
Il comma nono dell'articolo 119 pone i princìpi che
regolano i meccanismi di solidarietà tra le regioni (a
garanzia dell'unità dell'ordinamento), che nella presente
proposta di legge sono fondati su criteri oggettivi e cioè
sulla diversa capacità delle singole regioni di produrre
gettiti tributari e contributivi. La regolamentazione concreta
della materia viene lasciata alla legge costituzionale
federale.
Per la tutela delle regioni economicamente svantaggiate
viene quindi istituito, da parte della Federazione e delle
regioni, un fondo perequativo (sistema di perequazione misto),
il cui ammontare è concordato tra le stesse in misura non
superiore a quanto necessario per compensare la minore
capacità di produrre gettiti tributari e contributivi rispetto
alla media federale per abitante.
Si prevede inoltre che quote di un ulteriore fondo possano
essere devolute alle regioni di minore dimensione demografica,
per compensare le maggiori spese per abitante cui queste sono
soggette per l'erogazione di servizi.
La proposta di legge costituzionale tiene conto quindi non
solo del grado di autosufficienza economica delle regioni, ma
anche del fatto che al di sotto di una determinata soglia
demografica minima - come è il caso per diverse regioni -
possono mancare i presupposti per un'autonomia finanziaria
reale.
Lo spirito della presente proposta di legge costituzionale
impone però che l'opera di redistribuzione delle risorse da
noi prevista miri ad un riequilibrio territoriale e alla
garanzia di alcuni standard minimi uguali per tutti i
cittadini nell'intero territorio federale, per determinate
prestazioni: la perequazione non deve quindi essere di natura
tale da stravolgere ogni obiettivo di responsabilizzazione
delle regioni nella garanzia degli equilibri tra prelievo e
spesa.
L'articolo 119 regola, inoltre, la finanza comunale,
fondandola pure essa su tributi propri, oltre che su una
partecipazione al gettito dei tributi erariali e su
trasferimenti idonei ad assicurare i servizi essenziali.
In materia di bilancio l'ultimo comma dell'articolo 119
prevede che Federazione e regioni siano autonome ed
indipendenti.
La Federazione (articolo 81, quarto comma) è tenuta a
rispettare nei propri bilanci il principio dell'equilibrio
economico globale.
I controlli reciproci. - Essenza dell'anima
federalista di questa proposta di legge costituzionale,
l'articolo 127 contiene la disciplina del controllo reciproco
tra Federazione e regioni, e regioni e Federazione. La
parificazione tra le due funzioni legislative fa sì che sia
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leggi federali che leggi regionali possano essere unicamente
sottoposte al controllo di legittimità della Corte
costituzionale una volta entrate in vigore.
La Corte è chiamata poi (articolo 134) a dirimere i
conflitti di attribuzione tra Federazione e regioni e tra
singole regioni, nonché a conoscere degli obblighi reciproci
tra Federazione e regioni.
Precedenti in tale senso negli altri ordinamenti giuridici
non mancano neppure questa volta: articoli 93 e 100 della
legge fondamentale tedesca, articolo 138 della Costituzione
austriaca, articolo 113 della Costituzione svizzera.
I comuni. - Caratteristiche della presente proposta
di legge sono anche l'eliminazione delle province e la
ridefinizione dei comuni, ai quali viene riconosciuta
autonomia statutaria. Viene fatto proprio in questo modo il
dettato della legge n. 142 del 1990, conferendogli rango
costituzionale.
I comuni perdono quindi la loro qualità di mere
"circoscrizioni di decentramento territoriale" per acquistare
quella di "enti autonomi rappresentativi delle comunità
locali".
Ad essi, sempre in sintonia con la legge n. 142 del 1990,
vengono attribuite funzioni proprie nel quadro della comunità
regionale, disciplinate da leggi regionali.
Le garanzie costituzionali. - 1. La Corte
costituzionale. - La presente proposta di legge
costituzionale ha deciso di mantenere il principio
dell'unicità delle garanzie costituzionali. Le funzioni della
Corte costituzionale restano quindi praticamente invariate, ad
esclusione di quanto già menzionato nel capitolo dei
controlli.
Qualche innovazione è stata apportata nell'articolo 135 al
numero (dieci giudici invece di quindici) ed al meccanismo di
designazione dei membri della Corte, che nel progetto di
revisione sono eletti per metà da ciascuno dei due rami del
Parlamento fra i magistrati delle giurisdizioni superiori
civili ed amministrative, tra i professori ordinari di
università in materie giuridiche e tra gli avvocati con venti
anni di esercizio effettivo della professione.
2. I procedimenti di revisione costituzionale. - La
proposta di legge costituzionale non prevede modifiche di
rilievo neppure per quel che riguarda i procedimenti di
revisione costituzionale. L'articolo 138 resta quindi
praticamente invariato.
Nuova è invece l'introduzione all'articolo 139 del
principio dell'intangibilità della forma federale dello Stato
che, come la forma repubblicana, non può essere oggetto di
revisione costituzionale.
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